ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE PARCERIAS E COOPERAÇÃO FEDERATIVA

PARECER n. 00340/2023/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.037333/2023-49

INTERESSADOS: COORDENAÇÃO DE ACOMPANHAMENTO LEGISLATIVO E EMENDAS PARLAMENTARES COLEP/ASPAR/GM/MINC

ASSUNTOS: PROJETO DE LEI

EMENTA:

I - Análise e manifestação acerca de Projeto de Lei que “Estabelece diretrizes para a valorização dos profissionais da educação escolar básica pública.”

II. Competências do Ministério da Cultura.

III. Constituição Federal. Lei Complementar nº 95, de 1998. Decreto n. 9.191, de 2017.

IV. Viabilidade jurídica. Necessidade de manifestação técnica.

I. RELATÓRIO

Por meio do Ofício-Circular nº 67/2023/COLEP/ASPAR/GM/MinC (SEI 1563424), a Coordenadora-Geral da Assessoria Especial de Assuntos Parlamentares e Federativos do Ministério da Cultura solicita análise e parecer sobre o Projeto de Lei da Câmara nº 88/2017 (PL nº 1287/2011 em sua casa de origem), que “Estabelece diretrizes para a valorização dos profissionais da educação escolar básica pública”, de autoria da Deputada Dorinha Seabra Rezende (SEI 1563424).

O pedido de manifestação jurídica se dá face ao Ofício-SEI nº 312/2023/CAP/SALEG/SAJ/CC/PR , de 27 de dezembro de 2023 (1563421), da Secretaria Adjunta de Assuntos Legislativos da Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da República (SRI).

Este é o sucinto relatório.

II. ANÁLISE JURÍDICA

Preliminarmente, impende tecer breve considerações sobre a competência desta Consultoria Jurídica para manifestação no processo in casu.

A Constituição de 1988 prevê as funções essenciais à Justiça em seu Título IV, Capítulo IV; contemplando na Seção II a Advocacia Pública. Essa essencialidade à justiça deve ser entendida no sentido mais amplo que se possa atribuir à expressão, estando compreendidas no conceito de essencialidade todas as atividades de orientação, fiscalização e controle necessárias à defesa dos interesses protegidos pelo ordenamento jurídico.

O art. 131 da Constituição, ao instituir em nível constitucional a Advocacia-Geral da União - AGU, destacou como de sua competência as atividades de consultoria e assessoramento jurídico ao Poder Executivo, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, in verbis:

Art. 131. A Advocacia-Geral da União é a instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo.

Nesta esteira, o art. 11, incisos I e V, da Lei Complementar n.º 73/1993 (Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União), estabeleceu, no que concerne à atividade de assessoramento jurídico ao Poder Executivo junto aos Ministérios, a competência das Consultorias Jurídicas para assistir a autoridade assessorada no controle interno da constitucionalidade e legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados. Nesse sentido, veja-se:

Art. 11. Às Consultorias Jurídicas, órgãos administrativamente subordinados aos Ministros de Estado, ao Secretário-Geral e aos demais titulares de Secretarias da Presidência da República e ao Chefe do Estado-Maior das Forças Armadas, compete, especialmente:

I - assessorar as autoridades indicadas no caput deste artigo;

(...)

III - fixar a interpretação da Constituição, das leis, dos tratados e dos demais atos normativos a ser uniformemente seguida em suas áreas de atuação e coordenação quando não houver orientação normativa do Advogado-Geral da União;

(...)

V - assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados ou já efetivados, e daqueles oriundos de órgão ou entidade sob sua coordenação jurídica;

Ressalte-se, por oportuno, que o controle interno da legalidade realizado por este órgão jurídico não tem o condão de se imiscuir em aspectos relativos à conveniência e à oportunidade da prática dos atos administrativos, que estão reservados à esfera discricionária do administrador público legalmente competente, tampouco examinar questões de natureza eminentemente técnica, administrativa e/ou financeira, conforme se extrai do Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia-Geral da União, que possui o seguinte teor:

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento.

Por outro lado, observo que a apreciação ora empreendida cinge-se aos aspectos jurídico-formais da proposta de ato normativo, no que tange aos dispositivos que guardam pertinência com as atribuições legais desta Pasta Ministerial. Confiram-se as atribuições deste Ministério, fixadas no art. 21 da Lei n. 14.600/2023 e no art. 1^o do Decreto nº 11.336/2023:

I - política nacional de cultura e política nacional das artes;

II - proteção do patrimônio histórico, artístico e cultural;

III - regulação dos direitos autorais;

IV - assistência ao Ministério do Desenvolvimento Agrário e Agricultura Familiar e ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) nas ações de regularização fundiária, para garantir a preservação da identidade cultural dos remanescentes das comunidades dos quilombos, observadas as competências do Ministério da Igualdade Racial;

V - proteção e promoção da diversidade cultural;

VI - desenvolvimento econômico da cultura e da política de economia criativa;

VII - desenvolvimento e implementação de políticas e de ações de acessibilidade cultural; e

VIII - formulação e implementação de políticas, de programas e de ações para o desenvolvimento do setor museal.

Elaboradas essas considerações preliminares, passa-se à análise da proposta.

Primeiramente, impende realçar que compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre educação, cultura, e outras matérias, nos termos do art. 24, IX, da Constituição Federal.

Outrossim, observo que a proposta não está inserida no âmbito de iniciativa privativa do Presidente da República, nos termos do art. 61, § 1º, da Constituição, encontrando-se regular também nesse ponto, já que a iniciativa partiu da Câmara dos Deputados. 

Adicione-se, ainda, que o PL ​já percorreu o trâmite legislativo no âmbito do Congresso Nacional, tendo sido enviado para sanção ou veto do Exmo. Presidente da República, nos termos do art. 66 da Constituição Federal, segundo informa a Assessoria Parlamentar deste Ministério.

Por outro lado, nos termos do art. 215 da Constituição Federal, cabe ao Estado garantir a todos o pleno exercício dos direitos culturais e acesso às fontes da cultura nacional, e apoiar e incentivar a valorização e a difusão das manifestações culturais. 

Já o ​art. 205 da Constituição erige a educação como direito de todos e dever do Estado e da família, devendo ser promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho.

A minuta de projeto de  lei remetida encontra, assim, o devido amparo constitucional, sob o aspecto material.

Adentrando-se a leitura da proposta, verifica-se que esta visa estabelecer diretrizes para a valorização dos profissionais da educação escolar básica pública, de acordo com o princípio inscrito no art. 206, inciso V, da Constituição Federal, que estabelece:

Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios:

(...)

V - valorização dos profissionais da educação escolar, garantidos, na forma da lei, planos de carreira, com ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos, aos das redes públicas;         (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)

(...)

A Justificação do Projeto [1] indica o que se segue quanto ao mérito e à motivação da proposta:

Como bem salientou a autora do projeto original, “o art. 206 da Constituição Federal lista os princípios básicos que devem nortear a educação escolar brasileira. Todos são igualmente importantes e, embora nem sempre definida a exigência no texto constitucional, vários requerem disciplinamento na esfera da legislação ordinária. Em grande medida, a União já o fez, no exercício da competência que lhe é atribuída pelo art. 22, XXIV, da Carta Magna, ao estabelecer as diretrizes e bases da educação nacional, por meio da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996 (LDB).

Alguns princípios, porém, precisam de detalhamento ainda maior, sempre no nível das diretrizes gerais, respeitando a autonomia dos entes federados. Um deles é o da valorização dos profissionais da educação escolar básica pública, contemplado especialmente nos arts. 61 a 67 da LDB. Se no caso da formação inicial estes dispositivos são bastante exaustivos, tal não se dá com relação à questão do desenvolvimento profissional (carreira e formação continuada) e às condições de trabalho, matérias tratadas de modo condensado em um único artigo, o de nº 67.

Observo que o PL em tela trata de matéria estritamente relacionada à educação (valorização dos profissionais da educação escolar pública). Muito embora as relações entre cultura e educação sejam bastante evidentes, aspectos mais específicos da matéria poderão ser melhor avaliados pelos órgãos técnicos e jurídico do Ministério da Educação.

Quanto ao mérito do projeto, reitero a impossibilidade de o presente Parecer jurídico adentrar nessa seara, cabendo tal competência aos órgãos técnicos desta Pasta. 

Cumpre destacar, ainda, que a matéria pode ser objeto de veto com fundamento no §1º do art. 66 da Constituição, que permite o veto a projeto de lei contrário ao interesse público. Confira--se:  

Art. 66. A Casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto de lei ao Presidente da República, que, aquiescendo, o sancionará.

§ 1º Se o Presidente da República considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contados da data do recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto.

(Negritou-se)

Assim, admite-se o veto de projeto de lei, parcial ou total, caso haja contrariedade ao interesse público, avaliação esta afeta ao mérito administrativo, não sujeito ao crivo desta Consultoria Jurídica.

Portanto, o Projeto de Lei deverá ser submetido ao órgão técnico competente, no âmbito desta Pasta e do Ministério da Educação, para avaliação quanto ao interesse público incidente sobre o objeto da proposta.

Por fim, quanto aos aspectos estritamente formais, insta ponderar que ao Projeto de Lei se aplicam as regras encartadas pela Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, que dispõe sobre a elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis, conforme determina o parágrafo único do art. 59 da Constituição. 

III. CONCLUSÃO

Face ao exposto, conclui-se que não se vislumbram óbices de natureza jurídica à sanção presidencial do Projeto de Lei em tela, desde que confirmado pelo órgão técnico competente o interesse público incidente sobre a matéria, sem prejuízo de recomendações técnicas e jurídicas oriundas de outras Pastas afetas ao tema.

À consideração superior.

Brasília, 29 de dezembro de 2023.

DANIELA GUIMARÃES GOULART

Advogada da União

Notas:

[1] https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=869385&filename=PL%201287/2011

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400037333202349 e da chave de acesso 254b2ea9