ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE PARCERIAS E COOPERAÇÃO FEDERATIVA

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PARECER n. 00005/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.017156/2023-84

INTERESSADOS: DIRETORIA DE DESENVOLVIMENTO ECONOMICO DA CULTURA/DDEC.

ASSUNTOS: ALTERAÇÕES EM MINUTA DE EDITAL.

EMENTA:

I – Direito Administrativo. Seleção pública.

II - Minuta de Edital que tem por objeto a seleção de empreendedores culturais e criativos atuantes nos seguintes setores criativos: animação & jogos eletrônicos; artesanato; artes visuais; audiovisual; circo; dança; design; editorial, livro e leitura; música; e teatro, para participação nas rodadas de negócios e demais atividades formativas do Mercado das Indústrias Culturais do Sul (MICSUL), a realizar-se em Santiago, Chile, nas datas prováveis de 17 a 20 de abril de 2024.

III - Alterações realizadas antes da publicação. Manifestação complementar ao PARECER n. 00316/2023/CONJUR-MINC/CGU/AGU.

I. RELATÓRIO

Por meio do Despacho ao final da Nota Técnica nº 01/2024 (SEI nº 1571163), a Diretora de Desenvolvimento Econômico da Cultura solicita manifestação, em caráter de urgência, sobre alterações promovidas na minuta de edital com vistas a selecionar empreendedores para participação na quarta edição do Mercado das Indústrias Culturais do Sul (MICSUL 2024), a ser realizado em Santiago, Chile, em abril de 2024.

Relata o órgão técnico que no início do mês de dezembro de 2023, foi submetida à análise da Consultoria Jurídica do Ministério da Cultura a minuta de "edital de seleção de 70 (setenta) empreendedores criativos para participação na quarta edição do Mercado das Indústrias Culturais do Sul - MICSUL 2024 (SEI nº 1410405​), a ser realizado em Santiago, Chile", por meio da Nota Técnica nº 40/2023 (SEI nº 1410398).

Tal proposta recebeu manifestação da Conjur-MinC para continuidade dos trâmites, desde que atendidas as recomendações emanadas por meio do PARECER n.º 00316/2023/CONJUR-MINC/CGU/AGU (SEI n.º 1542630). Segundo o órgão técnico, as referidas recomendações foram atendidas por meio da Nota Técnica nº 108/2023 (SEI nº 1551599) e da respectiva minuta de Edital (SEI nº 1551703).

Informa que, em que pesem os esforços envidados para o lançamento de edital de seleção da delegação brasileira, resultou inviável para o Ministério da Cultura conciliar as datas propostas para realização do mercado (17 a 20 de abril de 2024) com o cronograma de liberação orçamentária do Governo Brasileiro no início de cada exercício. 

No entanto, considerando a relevância do MICSUL, que nessa edição de 2024 comemora 10 anos de existência, e da participação do Brasil nesse grande evento; bem como a importância da colaboração mútua entre Brasil e Chile para a promoção da integração cultural entre os dois países e o estreitamento dos laços que os unem enquanto nações sul-americanas, chegou-se a uma alternativa para garantir a participação brasileira no MICSUL 2024, qual seja: a atuação conjunta Brasil e Chile, em que, por um lado, o Brasil mantem a estratégia de realização do edital de seleção da delegação brasileira para o MICSUL e, por outro, o Chile garante a concessão de passagens, traslado e hospedagem para os beneficiários selecionados pelo edital brasileiro.

Nesse cenário, alguns pontos do Edital foram alterados, sendo descritos na Nota Técnica nº 01/2024 (SEI nº 1571163) que, ao final, encaminhou os autos à Consultoria Jurídica para manifestação complementar das alterações realizadas.

É o relatório.

II. ANÁLISE JURÍDICA

A Consultoria Jurídica procede à análise com fundamento no art. 11 da Lei Complementar nº73/93, subtraindo-se do âmbito da competência institucional deste Órgão Jurídico, delimitada em lei, análises que importem em considerações de ordem técnica, financeira ou orçamentária, nos termos do Enunciado de Boas Práticas Consultivas AGU nº 7:

“A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento”.

(Manual de Boas Práticas Consultivas. 4.ed. Brasília: AGU, 2016, página 32).

Nesse mister, a presente análise restringe-se a apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências, para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.

Como relatado, os autos foram encaminhados a esta Consultoria Jurídica para análise das alterações na minuta de edital com vistas a selecionar empreendedores para participação na quarta edição do Mercado das Indústrias Culturais do Sul (MICSUL 2024), a ser realizado em Santiago, Chile, em abril de 2024.

O Edital, sob seu aspecto formal e material já foi analisado pelo PARECER n.º 00316/2023/CONJUR-MINC/CGU/AGU (SEI n.º 1542630). Segundo a Diretoria de Desenvolvimento Econômico da Cultura, as referidas recomendações foram atendidas por meio da Nota Técnica nº 108/2023 (SEI nº 1551599)

Desta forma, nos termos do Enunciado nº 05, do Manual de Boas Práticas Consultivas da AGU, não será realizado um novo exame da parte do Edital que não foi modificada, uma vez que não foi apontada dúvida jurídica e que os fundamentos jurídicos da análise permanecem os mesmos da manifestação já exarada.

Passa-se, portanto, a analisar as alterações pretendidas, descritas pelo órgão técnico na Nota Técnica nº 01/2024 (SEI nº 1571163).

a) Item 1 - Do objeto 

Segundo a Diretoria de Desenvolvimento Econômico da Cultura, em relação ao objeto:

"Continua ser a seleção de empreendedores culturais e criativos atuantes nos 10 setores criativos definidos pelo MICSUL: animação & jogos eletrônicos; artesanato; artes visuais; audiovisual; circo; dança; design; editorial, livro e leitura; música; e teatro. Contudo, o edital agora passará a focar apenas no perfil de empreendedores vendedores/ofertante, reduzindo o número de participantes para 50 (cinquenta) beneficiários".

Observa-se que foi mantido o objeto inicial, reduzindo o número de vagas. 

Como a pretensão original sequer foi publicada, não há que se falar em alteração do Edital que poderia refletir na expectativa de direito dos futuros concorrentes. A alteração, na fase de planejamento do Edital, é plenamente possível, desde que fundamentada com base no interesse público.

No caso dos autos, a própria Nota Técnica nº 01/2024 (SEI nº 1571163) destacou que as alterações fizeram-se necessárias "em razão das restrições orçamentárias e financeiras que geralmente ocorrem no início de cada exercício".

b) Item 5 (Do Apoio) e Item 6 (Dos Recursos Orçamentários)

Segundo a Diretoria de Desenvolvimento Econômico da Cultura, em relação ao apoio e aos recursos orçamentários:

"Item 5 - Do Apoio

Além do que já estava previsto anteriormente quanto à gratuidade de inscrição no evento, cadastro na plataforma oficial do evento para organização de rodadas de negócios e participação em atividades de capacitação prévia às rodadas de negócios, especifica-se que o apoio para a participação no evento quanto ao deslocamento e estadia em Santiago do Chile se dará por meio da concessão de passagens, hospedagem (com café da manhã) e traslado aeroporto-hotel-aeroporto pelo Governo do Chile aos selecionados pelo edital.

Explicita-se , ainda, que os custos com as demais alimentações diárias, como almoço e jantar, e com outros gastos que se fizerem necessários, tais como: seguro viagem, bebidas, entre outros, devem ser custeados pelo próprio empreendedor selecionado, configurando-se como uma contrapartida aos apoios recebidos.

Item 6 - Dos Recursos Orçamentários

O item deixa claro que não há previsão orçamentária do Governo brasileiro para a realização de apoio financeiro referente ao presente Edital e que os custos relacionados a passagens e hospedagens dos beneficiários serão executados pelo Governo Chileno por meio de recursos próprios.

Mesmo assim, considerando que há recursos públicos do país parceiro, mantiveram-se as restrições quanto ao apoio a candidatos com pendência no SICAF, na Receita Federal ou que possuam outros débitos com o Governo Brasileiro".

Neste ponto, pretende-se realizar a principal alteração do Edital.

Por questões orçamentárias, e para evitar que o Brasil se ausentasse do Mercado das Indústrias Culturais do Sul (MICSUL 2024), o governo do Chile teria se comprometido a custear passagens, hospedagem e translado para a delegação brasileira selecionada. 

Neste caso, a parte administrativa relacionada ao Edital e a seleção ficariam a cargo do Ministério da Cultura e o compromisso financeiro ocorreria diretamente por parte do Chile.

Entre Chile e Brasil não ocorreria a transferência de nenhum recurso financeiro, mas se observa que ambos assumem compromissos da perfeita execução do objeto do Edital. Não há participação brasileira sem a escolha/seleção da delegação, a cargo do Ministério da Cultura; nem a participação dos selecionados sem a emissão de passagens de ida para Santiago do Chile e de retorno para a cidade de origem; traslado aeroporto-hotel-aeroporto em Santiago; e, hospedagem com café da manhã em hotel próximo ao local de realização do MICSUL 2024, que é o objeto do Apoio (item 5 do Edital).

Todavia, não existe nenhum documento no processo que demonstre a concordância do Governo Chileno na proposta apresentada. Sabe-se que Brasil e Chile mantém relações diplomáticas, mas não há nos autos nenhum instrumento de parceria, fundado em um desses Acordos Internacionais, que discipline as obrigações de ambas as partes, visando garantir a efetividade do Edital pretendido.

Desta forma, é fundamental para publicação do Edital que exista documento jurídico mínimo que demonstre a concordância e o compromisso do Chile em arcar com as obrigações que o Edital lhe impõe, haja vista que não é possível estabelecer obrigações para terceiro sem a expressa, escrita e formal aceitação deste.

Por segurança jurídica, recomenda-se, inclusive, que, se ainda não celerado, seja pactuado instrumento formal de parceria, como um Acordo de Cooperação, definindo detalhadamente as obrigações das partes relacionadas ao objeto do presente Edital. 

Destaca-se por fim que como os recursos não são decorrentes do orçamento brasileiro, não se aplica o art. 6º da Portaria MinC nº 29, de 21 de maio de 2009.

c) Item 7 - Da Seleção para a Rodada de Negócios, subitens 7.4 e 7.5

Também foi alterado, em relação ao Edital originalmente analisado por esta Conjur, os subitens 7.4 e 7.5 do Edital, pois se reduziram as vagas de 70 (setenta) para 50 (cinquenta), bem como ocorreu a exclusão da categoria "compradores(as)/demandantes", mantendo-se as vagas "vendedores(as)/ofertantes". Assim fundamentou o órgão técnico (SEI nº 1571163):

"Novamente registra-se que o edital será apenas para empreendedores vendedores/ofertantes, sendo cinco de cada setor da economia criativa contemplado no MICSUL, obedecendo a distribuição regional brasileira, ou seja: um vendedor/ofertante por região brasileira (Norte, Nordeste, Centro-Oeste, Sudeste e Sul) em cada um dos 10 setores criativos, perfazendo o total de 50 (cinquenta) empreendedores.

O item 7 mantém a prerrogativa da Comissão de Avaliação e Seleção e da Secretaria de Economia Criativa e Fomento Cultural de remanejar vagas em caso de não preenchimento segundo o critério regional, conforme pode-se observar nas cláusulas do edital".

Sobre este ponto, observa-se tratar de matéria discricionária, relativa à conveniência e oportunidade do gestor público, alheio, portanto, a análise jurídica, nos termos do Enunciado de Boas Práticas Consultivas AGU nº 7.

d) Item 8 (Das Fases do Processo de Seleção) e Item 9 (Das Inscrições)

A área técnica assim explicou e fundamentou as alterações pretendidas (SEI nº 1571163): 

"Nesses itens, as alterações procedidas referem-se ao período de inscrição e ao tempo de permanência de abertura do edital, sendo que as inscrições estão previstas para ocorrer no período da 8h do dia 15 de janeiro de 2024 às 18h do dia 29 de janeiro de 2024, totalizando um prazo de abertura de 15 dias corridos.

O ajuste no cronograma foi necessário em razão do prazo exíguo para o lançamento e seleção dos beneficiários com a antecedência necessária para o Governo do Chile providenciar a emissão das passagens e para a realização das atividades preparatórios de participação da delegação brasileira no evento por parte do Ministério da Cultura do Brasil".

A alteração no prazo de inscrição foi justificada e o novo prazo pretendido, de 15 dias corridos, encontra-se em harmonia com o disposto no Decreto nº 11.453, de 2023, que assim expressa:

Art. 16.  Na fase de processamento do chamamento público, serão realizadas as seguintes etapas:

I - inscrição de propostas, preferencialmente por plataforma eletrônica, com abertura de prazo de, no mínimo, cinco dias úteis;

(...)

e) Itens 14 (Das Obrigações) e 15 (Da Prestação de Contas)

Por fim, a área técnica destacou as seguintes e finais alterações no Edital anteriormente analisado por esta Consultoria Jurídica:

"Quanto a esse dois itens, cabe destacar que se manteve a necessidade de prestação de contas junto ao Ministério da Cultura brasileiro e de comunicação formal e imediata ao MinC em caso de desistência de participação; bem como de possibilidade de sanção administrativa em caso de não comparecimentos ao MICSUL, sem aviso prévio justificado, ou de descumprimento das obrigações estabelecidas no item 9.4 do edital. Nesse caso, os itens 14.6 e 15.6 apontam a possibilidade de aplicação de medida de impedimento de ser selecionado(a) em outros processos seletivos do Ministério da Cultura pelo prazo de até cinco anos.  

Considerando o suporte financeiro do Governo do Chile para a participação da Delegação Brasileira no evento, também foi incluída, nos itens 14.2 e 15.1, alínea c), a obrigatoriedade de inserção da logomarca do Ministério das Culturas, das Artes e do Patrimônio do Chile juntamente com a logomarca do Ministério da Cultura do Brasil em caso de haver peças promocionais da atividade produzidas pelo(a) proponente. 

Por fim, cabe registrar que uma vez não havendo mais o apoio financeiro do governo brasileiro nem, tampouco, a incidência de recolhimento de imposto de renda na fonte, todas as menções a esse respeito foram retiradas do edital, inclusive quanto a beneficiários indígenas.

Os demais itens do edital permanecem inalterados".

Ainda que os recursos para financiamento da hospedagem, passagem e translado ocorram por parte do Chile, há um custo operacional por parte do MinC na publicação, seleção e acompanhamento dos selecionados no MICSUL.

Desta forma, se mostra possível a manutenção da prestação de contas, a fim de garantir que os contemplados atuem de acordo com os termos de Edital e justifiquem o gasto operacional/financeiro feitos pelo governo brasileiro e chileno.

Observa-se que consta nos itens 14.2 e 15.1, alínea "c" do Edital (SEI nº 1570782), a obrigatoriedade de inserção da logomarca do Ministério das Culturas, das Artes e do Patrimônio do Chile juntamente com a logomarca do Ministério da Cultura do Brasil em caso de haver peças promocionais da atividade produzidas pelo(a) proponente. 

Não consta dos autos a fundamentação jurídica, com base nas leis chilenas, ou mesmo o consentimento do Ministério das Culturas, das Artes e do Patrimônio do Chile que permita que esta regra, no que se refere ao Chile, possa estar presente no Edital.

Vale repetir, que não se pode estabelecer obrigações, ou mesmo prerrogativas de forma unilateral a terceiros sem o consentimento expresso, escrito e formal deste. Nesse sentido, reafirma-se a recomendação efetuada nos itens 24 e 25 desta manifestação, sugerindo que no consentimento e na parceria a ser celebrada, conste menção à possibilidade de utilização da logomarca do Ministério das Culturas, das Artes e do Patrimônio do Chile.

Destaca por fim a Diretoria de Desenvolvimento Econômico da Cultura que foram retirados os itens que faziam menção ao imposto de renda.

O Edital inicialmente analisado pela CONJUR estipulava o pagamento líquido de valores da bolsa cultural, uma vez que o Ministério da Cultura tinha a obrigação tributária acessória de reter parte do recurso, para pagamento do imposto de renda. O art. 7º da Lei nº 7.713 de 1998 expressa:

Art. 7º Ficam sujeito à incidência do imposto de renda na fonte, calculado de acordo com o disposto no art. 25 desta Lei:        (Vide Lei nº 8.134, de 1990)           (Vide Lei nº 8.383, de 1991)            (Vide Lei nº 8.848, de 1994)      (Vide Lei nº 9.250, de 1995) )

 I - os rendimentos do trabalho assalariado, pagos ou creditados por pessoas físicas ou jurídicas;         (Vide Lei complementar nº 150, de 2015)

 II - os demais rendimentos percebidos por pessoas físicas, que não estejam sujeitos à tributação exclusiva na fonte, pagos ou creditados por pessoas jurídicas.

§ 1º O imposto a que se refere este artigo será retido por ocasião de cada pagamento ou crédito e, se houver mais de um pagamento ou crédito, pela mesma fonte pagadora, aplicar-se-á a alíquota correspondente à soma dos rendimentos pagos ou creditados à pessoa física no mês, a qualquer título.

No presente caso, não havendo recursos ou rendimentos pago pela União, não é obrigatório constar item referente à tributação ou a retenção, uma vez que. se o Ministério da Cultura não efetuará nenhum pagamento, consequentemente, não haverá a obrigação tributária acessória da União.

 Eventual tributação, se acaso ocorrer o fato gerador do Imposto de Renda na concessão da passagem, hospedagem e translado pelo governo chileno envolverá tão somente o contribuinte, nos termos do art. 8º da Lei nº 7.713 de 1998.

III. CONCLUSÃO

Isso posto, ratificando o PARECER n.º 00316/2023/CONJUR-MINC/CGU/AGU e respeitado o juízo de conveniência e oportunidade apreciado exclusivamente pelo gestor público, opina-se pela possibilidade de prosseguimento do feito, desde que observadas as recomendações constantes do presente Parecer, em especial nos itens 24, 25 e 36.

Destaca-se que, conforme Enunciado nº 05, do Manual de Boas Práticas Consultivas da AGU, “ao órgão Consultivo que em caso concreto haja exteriorizado juízo conclusivo de aprovação de minuta de edital ou contrato e tenha sugerido as alterações necessárias, não incumbe pronunciamento subsequente de verificação do cumprimento das recomendações consignadas”. Assim, não é necessário o retorno dos autos a esta Consultoria, salvo se subsistir dúvida de cunho jurídico.

Isto posto, submeto o presente Parecer à consideração superior, sugerindo que os autos sejam encaminhados à Diretoria de Desenvolvimento Econômico da Cultura, para as providências cabíveis.

Brasília, 10 de janeiro de 2024.

(assinatura eletrônica)

GUSTAVO ALMEIDA DIAS

Advogado da União

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400017156202384 e da chave de acesso de9892ab