ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
GABINETE

PARECER n. 00007/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.013520/2023-37

INTERESSADOS: COORDENAÇÃO DE ACOMPANHAMENTO LEGISLATIVO E EMENDAS PARLAMENTARES COLEP/ASPAR/GM/MINC

ASSUNTOS: ATOS ADMINISTRATIVOS

EMENTA:

I Análise e manifestação acerca de projeto de lei em fase de sanção presidencial.

II - Projeto de Lei nº 3696/2023, que “Altera a Medida Provisória nº 2.228-1, de 6 de setembro de 2001, que estabelece princípios gerais da Política Nacional do Cinema, e a Lei nº 12.485, de 12 de setembro de 2011, que dispõe sobre a comunicação audiovisual de acesso condicionado, para prorrogar o prazo de obrigatoriedade de exibição comercial de obras cinematográficas brasileiras – a política de cotas de tela na TV paga –, e dá outras providências”, de autoria do do Senador Randolfe Rodrigues..

III. Pela viabilidade jurídica, no que concerne às competências deste Ministério da Cultura ("pela sanção").

I.  RELATÓRIO

Trata-se de expediente inaugurado a partir de missiva da Secretaria Especial para Assuntos Jurídicos da Casa Civil da Presidência da República - SAJ-CC (OFÍCIO CIRCULAR Nº 313/2023/CAP/SALEG/SAJ/CC/PR), dirigida a este Ministério da Cultura e outros Ministérios, por conduto da qual solicita a manifestação sobre o Projeto de Lei nº 3.696, de 2023, de autoria do Senhor Senador Randolfe Rodrigues, que “Altera a Medida Provisória nº 2.228-1, de 6 de setembro de 2001, que estabelece princípios gerais da Política Nacional do Cinema, e a Lei nº 12.485, de 12 de setembro de 2011, que dispõe sobre a comunicação audiovisual de acesso condicionado, para prorrogar o prazo de obrigatoriedade de exibição comercial de obras cinematográficas brasileiras – a política de cotas de tela na TV paga –, e dá outras providências”.

2. Arremata a SAJ-CC o seguinte no Ofício supra:

Tendo em vista que a matéria já se encontra em fase de sanção, encareço seja encaminhado a esta Secretaria parecer do órgão técnico competente, com visto ministerial, até o dia 9/1/24, conforme disposto no parágrafo único do art. 25 do Decreto nº 9.191, de 1º de novembro 2017, sem prejuízo de antecipação tão logo seja realizada, no intuito de colaborar com os trâmites e a urgência que a matéria requer.

3. Encaminhada a missiva supra à Assessoria Especial de Assuntos Parlamentares e Federativos deste Ministério, referido órgão redireciona o pleito a esta Consultoria Jurídica, por meio do Despacho nº 1574170/2024, para emissão de parecer, solicitando a remessa posterior dos autos até o dia 09/1/2024.

4. O inteiro teor do PL encontra-se acostado aos autos do processo SEI (1563953).

5. É o relatório. Passo à análise.

II. ANÁLISE JURÍDICA

6. Preliminarmente, impende tecer breve consideração sobre a competência desta Consultoria Jurídica para manifestação no processo in casu.

7. Sabe-se que a Constituição de 1988 prevê as funções essenciais à Justiça em seu Título IV, Capítulo IV; contemplando na Seção II a advocacia pública. Essa essencialidade à justiça deve ser entendida no sentido mais amplo que se possa atribuir à expressão, estando compreendidas no conceito de essencialidade todas as atividades de orientação, fiscalização e controle necessárias à defesa dos interesses protegidos pelo ordenamento jurídico.

8. O art. 131 da Constituição, ao instituir em nível constitucional a Advocacia-Geral da União - AGU, destacou como sua competência as atividades de consultoria e assessoramento jurídico ao Poder Executivo, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, in verbis:

Art. 131. A Advocacia-Geral da União é a instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo.

9. Nesta esteira, o art. 11, inciso I e V, da Lei Complementar n.º 73/1993 - Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União -, estabeleceu, no que concerne à atividade de consultoria ao Poder Executivo junto aos Ministérios, a competência das Consultorias Jurídicas para assistir a autoridade assessorada no controle interno da constitucionalidade e legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados. Nesse sentido, veja-se:

Art. 11 - Às Consultorias Jurídicas, órgãos administrativamente subordinados aos Ministros de Estado, ao Secretário-Geral e aos demais titulares de Secretarias da Presidência da República e ao Chefe do Estado-Maior das Forças Armadas, compete, especialmente:

I - assessorar as autoridades indicadas no caput deste artigo;

(...)

III - fixar a interpretação da Constituição, das leis, dos tratados e dos demais atos normativos a ser uniformemente seguida em suas áreas de atuação e coordenação quando não houver orientação normativa do Advogado-Geral da União;

(...)

V - assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados ou já efetivados, e daqueles oriundos de órgão ou entidade sob sua coordenação jurídica;

10. Ressalte-se, por oportuno, que o controle interno da legalidade realizado por este órgão jurídico não tem o condão de se imiscuir em aspectos relativos à conveniência e à oportunidade da prática dos atos administrativos, que estão reservados à esfera discricionária do administrador público legalmente competente, tampouco examinar questões de natureza eminentemente técnica, administrativa e/ou financeira, conforme se extrai do Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia-Geral da União, que possui o seguinte teor:

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento.

11. Elaboradas essas considerações preliminares, passa-se à análise da proposta. Primeiramente, impende realçar que compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre cultura, nos termos do art. 24, IX da Constituição Federal. Outrossim, a proposta não está inserida no âmbito de iniciativa privativa de algum órgão, de modo que qualquer parlamentar detém a competência para a iniciativa, encontrando-se a proposta regular também nesse ponto. Adicione-se, ainda, que o PL ​já percorreu o trâmite legislativo no âmbito do Congresso Nacional, tendo sido enviado para sanção ou veto do Exmo. Presidente da República, nos termos do art. 66 da Constituição Federal.

12. Esclarece-se, outrossim, que uma das leis que pretende o PL alterar - qual seja, a Medida Provisória nº 2.228-1, de 6 de setembro de 2001 - detém status de Lei, com validade, ainda que sob a roupagem de Medida Provisória de 2001, em razão de sua edição anteriormente à Emenda Constitucional n. 32, de 2001. A outra lei a ser alterada é a de n. 12.485, de 2011, a qual dispõe sobre a comunicação audiovisual de acesso condicionado.

13. Adentrando-se a leitura do teor do PL, verifica-se que o cerne se volta (i) para a prorrogação de prazo para que se mantenha a obrigatoriedade de veiculação de conteúdo brasileiro pelas operadoras de televisão por assinatura (comunicação audiovisual de acesso condicionado, a chamada "cota de tela da TV paga", (ii) estabelece, ainda, no art. 1, a prorrogacao de cota para vídeos domésticos, (iii) além de estabelecer regras sobre a sanção em caso de eventual descumprimento e outras atribuições à ANCINE.

14. Sobre o tema, foram instadas a se manifestar a ANCINE e a Secretaria do Audiovisual (SAV/MINC); a SAV reconhece que o tema das atribuições à ANCINE devam ser melhor por ela avaliadas, embora ressalte que "que no âmbito de acompanhamento técnico durante a tramitação do referido Projeto de Lei realizado por esta Secretaria, não identificamos a necessidade de vetos a nenhum dos artigos."(Ofício nº 6/2024/SAV/GAB/SAV/GM/MinC -  SEI n1574069).

15. Por outro lado, a ANCINE sugere veto ao art. 1º do PL (o qual apresenta prorrogação da cota incidente sobre o segmento de vídeo doméstico) e sanção para os arts. 2º e 3º (sanção para a cota de TV paga e outras atribuições), consoante parecer doc SEI 1573762. Acerca da sugestão de veto, argumenta a Agência o seguinte:

(...)

21.Todas as informações apresentadas convergem para a leitura de que o segmento de vídeo doméstico migrou de uma posição de destaque entre os segmentos de consumo audiovisual para uma função ancilar, voltado ao atendimento de necessidades específicas de consumo. Em 2001, quando entrou como um segmento de mercado explicitamente definido na MP 2.228-1/01, o vídeo doméstico efetivamente era uma das mais importantes janelas de consumo. Hoje não é mais.

22. Entendemos que em casos como este, onde o segmento de mercado encontra-se em processo de contração e ocupando posição econômica reduzida, o emprego de regulação mais leve pode fazer sentido como um meio para reduzir as barreiras sobre a atuação dos agentes envolvidos, permitindo a manutenção da sua operação de forma eficiente sem danos ou prejuízos para a política pública cultural. Deve-se levar em conta, ainda, que a suspensão de regras e regulações impostas sobre mercados pouco expressivos permite ao Poder Público racionalizar e concentrar os esforços sobre as atividades do setor audiovisual mais relevantes para a população em geral. Por estes motivos, recomendamos veto ao art. 1º.

16. Do ponto de vista estritamente jurídico, é de se reconhecer que a permanência de cota objetiva valorizar o conteúdo audiovisual nacional - e, como o PL pretende sejam as cotas referidas prorrogadas, é de se deduzir pela ausência de óbices jurídicos a esse respeito, muito embora, sob o aspecto de mérito ou mesmo análise de mercado, a prorrogação de cota incidente sobre o vídeo doméstico pareça não deter o grau de importância estratégica que detinha quando de sua previsão inicial, no ano de 2001, pelo menos segundo a análise proferida pela ANCINE - trata-se, pois, de análise de estratégia/mérito, que foge à análise estritamente jurídica in casu.

17. Quanto aos aspectos estritamente formais, insta ponderar que ao Projeto de Lei se aplicam as regras encartadas pela Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, que dispõe sobre a elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis, conforme determina o parágrafo único do art. 59 da Constituição.

III. CONCLUSÃO

18. Diante do exposto, sem adentrar nos valores de conveniência e oportunidade na criação de mecanismos institucionais, não sujeitos ao crivo desta CONJUR, não se visualizam óbices jurídicos ao Projeto de Lei nº 3.696, de 2023, de autoria do Senhor Senador Randolfe Rodrigues, que “Altera a Medida Provisória nº 2.228-1, de 6 de setembro de 2001, que estabelece princípios gerais da Política Nacional do Cinema, e a Lei nº 12.485, de 12 de setembro de 2011, que dispõe sobre a comunicação audiovisual de acesso condicionado, para prorrogar o prazo de obrigatoriedade de exibição comercial de obras cinematográficas brasileiras – a política de cotas de tela na TV paga –, e dá outras providências”,  ressaltando-se, porém, a análise da ANCINE, que opinou pelo veto ao art. 1 do PL e pela sanção aos demais dispositivos.

19. Encaminhem-se os autos, via SEI, ao Gabinete da Ministra, conforme recomendação da ASPAR, em seu Despacho nº 1574170/2024.

Brasília, 08 de janeiro de 2024.

(assinado eletronicamente)

SOCORRO JANAINA M. LEONARDO

Advogada da União

Consultora Jurídica

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400013520202337 e da chave de acesso 958f741f