ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO SUMÁRIO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO SUMÁRIO
PARECER n. 00026/2024/NUCJUR-SUM/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 10154.152584/2023-01
INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESPÍRITO SANTO – SPU-ES/MGI
ASSUNTOS: ACORDO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA. MUNICÍPIO DE VILA VELHA/ES
EMENTA:
I – Direito Administrativo. Patrimônio imobiliário da União.
II – Acordo de Cooperação Técnica. MUNICÍPIO DE VILA VELHA/ES. Regularização fundiária visando legalizar assentamentos irregulares, beneficiando aproximadamente 272 famílias de baixa renda, garantindo a permanência de possuidores nas áreas urbanas ocupadas e promovendo o direito social à moradia e o cumprimento da função social da propriedade.
III – Legislação: art. 184 da Lei nº 14.133/2021, Decreto nº 11.531/2023, inciso II do art. 24-C da Lei nº 9.636/1998, art. 109-B do Decreto nº 9.310/2018, art. 23 da Lei nº 13.465/2017, Portaria SPU nº 2.826, de 31 de janeiro de 2020, arts. 2º, 3º, 4º e 5º da Instrução Normativa SPU nº 2/2014 e Orientação Normativa AGU nº 44/2014.
IV – Precedentes: PARECER n. 00735/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP 10154.153977/2021-61), PARECER n. 00926/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP 04985.001407/2012-11), PARECER n. 00053/2022/SCPS/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP 10154.167348/2021-19), PARECER n. 0235/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP 04905.006474/2009-79), PARECER n. 0125/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP 04905.006474/2009-79), PARECER n. 15/2013/CÂMARAPERMANENTECONVÊNIOS/DEPCONSU/PGF/AGU (NUP 00407.001856/2013-52), Parecer n. 00195/2018/CONJUR-MD/CGU/AGU (NUP 60585.000126/2018-10), Parecer nº 0005/2019/CNCIC/DECOR/CGU/AGU (NUP 00688.000718/2019-32).
V – Possibilidade, desde que atendidas as recomendações aduzidas neste parecer.
Em cumprimento ao disposto no art. 131 da Constituição da República, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995, no art. 19 do Ato Regimental AGU nº 05/2007 e no art. 1º da Portaria Normativa AGU nº 72/2022, a SUPERINTENDÊNCIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESPÍRITO SANTO – SPU-ES encaminha a esta e-CJU/Patrimônio, via SAPIENS, link de acesso ao processo SEI de referência, que trata da análise da minuta do Acordo de Cooperação Técnica a ser celebrado com MUNICÍPIO DE VILA VELHA/ES que tem por objeto a legalização de assentamentos irregulares no Bairro Dom João Batista, beneficiando aproximadamente 272 famílias de baixa renda, garantindo a permanência de possuidores nas áreas urbanas ocupadas e promovendo o direito social à moradia e o cumprimento da função social da propriedade.
Foram disponibilizados, mediante acesso externo ao processo SEI, os seguintes documentos:
37504732 Termo de Abertura 26/09/2023 MGI-SPU-ES-SEDEP-NUREF
37504854 Nota Técnica 32576 26/09/2023 MGI-SPU-ES-SEDEP-NUREF
38981127 Processo 11550.000230/00-79 07/12/2023 MGI-SPU-ES-SEDEP-NUREF
38981234 Nota Técnica SECAP 38307 07/12/2023 MGI-SPU-ES-SEDEP-NUREF
38984965 Matrícula 65733 07/12/2023 MGI-SPU-ES-SEDEP-NUREF
39000029 Mapa D - ZEIAS e UCS 02 08/12/2023 MGI-SPU-ES-SEDEP-NUREF
39000251 Mapa C - Zoneamento 2018 15 08/12/2023 MGI-SPU-ES-SEDEP-NUREF
39001791 Despacho 08/12/2023 MGI-SPU-ES-SEDEP-NUREF
39067282 Ofício 150042 12/12/2023 MGI-SPU-ES-SEDEP-NUREF
39256769 Contrato de Cessão por Aforamento 21/12/2023 MGI-SPU-ES-SEDEP-NUREF
39257003 Anexo OF.SEMDU_GAB_Nº 182-2023 21/12/2023 MGI-SPU-ES-SEDEP-NUREF
39257190 Minuta de Acordo de Cooperação Técnica 21/12/2023 MGI-SPU-ES-SEDEP-NUREF
39257200 Minuta de Plano de Trabalho 21/12/2023 MGI-SPU-ES-SEDEP-NUREF
39257229 Ofício 154957 21/12/2023 MGI-SPU-ES-SEDEP-NUREF
39257246 Ofício 154959 21/12/2023 MGI-SPU-ES-SEDEP-NUREF
39257266 Checklist 21/12/2023 MGI-SPU-ES-SEDEP-NUREF
39257278 Nota Técnica 50216 21/12/2023 MGI-SPU-ES-SEDEP-NUREF
39272935 Anexo SIAPA 5703.0100041-02 22/12/2023 MGI-SPU-ES-SEDEP-NUREF
39274461 Pesquisa 22/12/2023 MGI-SPU-ES-SEDEP-NUREF
39275407 Relatório de Valor de Referencia 545 22/12/2023 MGI-SPU-ES-SEDEP-NUREF
39364033 E-mail 29/12/2023 MGI-SPU-ES-SEDEP-NUREF
39364264 E-mail 29/12/2023 MGI-SPU-ES-SEDEP-NUREF
Processo distribuído em 02/01/2024.
É o relatório.
Inicialmente, cumpre observar que as páginas do processo físico foram digitalizadas e carregadas no Sistema SEI pelo órgão consulente.
Registre-se, por oportuno, que a análise, por ora alinhavada, está adstrita à documentação constante nos arquivos digitalizados e acessados no sistema SEI, por último, às 07:29h do dia 12/01/2024. A omissão de documentos determinantes para a correta análise jurídica conclusiva e a ausência de efetiva fidedignidade do conteúdo das cópias juntadas com os respectivos originais implicam na desconsideração do presente parecer.
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio dos textos de editais, de minutas de contratos e de seus anexos, quando for o caso.
A função da Consultoria Jurídica da União é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar, que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, parte-se da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
Nesse sentido vale lembrar que o Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU recomenda que:
O Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, sem prejuízo da possibilidade de emitir opinião ou fazer recomendações sobre tais questões, apontando tratar-se de juízo discricionário, se aplicável. Ademais, caso adentre em questão jurídica que possa ter reflexo significativo em aspecto técnico deve apontar e esclarecer qual a situação jurídica existente que autoriza sua manifestação naquele ponto.
De fato, presume-se que os estudos técnicos contidos no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento de seu objeto, suas características e requisitos, tenham sido regularmente determinados pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.
Além disso, vale esclarecer que, em regra, não é atribuição do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Cabe-lhes, isto sim, observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos bem como os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a priori, óbice ao desenvolvimento do processo.
Por fim, com relação à atuação desta Consultoria Jurídica, é importante informar que, embora as observações e recomendações expostas não possuam caráter vinculativo, constituem importante instrumento em prol da segurança da autoridade assessorada, a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações, ressaltando-se, todavia, que o seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.
A Nota Técnica SEI nº 50216/2023/MGI (39257278) esclarece o objeto do processo em exame:
SUMÁRIO EXECUTIVO
1. Esta Nota Técnica visa concluir a fase inicial de instrução deste processo 10154.152584/2023-01 no âmbito desta superintendência, em cumprimento ao Despacho Decisório 1874 (SEI nº 37591309), em atenção ao Ofício SEMDU/GAB nº 182/2023, que solicita a adequação do instrumento de contrato de cessão por aforamento gratuito, referente ao imóvel registrado na matrícula 65.733, L2, do Cartório da 1ª Zona de Vila Velha, fornecendo subsídios para o encaminhamento ao órgão central.
ANÁLISE
2. Por meio do Ofício SEMDU/GAB nº 182/2023 (SEI nº 39257003), veio o Município de Vila Velha solicitar a adequação do instrumento de contrato de cessão por aforamento gratuito, referente ao imóvel registrado na matrícula 65.733, L2, do Cartório da 1ª Zona de Vila Velha.
3. A solicitação foi analisada por meio da Nota Técnica 36803 (SEI nº 37562481), com parecer favorável em relação aos aspectos de conveniência e oportunidade de atender à requerida doação, tendo sido autorizada a instrução deste processo nos termos do Despacho Decisório 1874 (SEI nº 37591309), visando à substituição do contrato de cessão por aforamento gratuito ao Município de Vila Velha pelo contrato de doação com encargo, em consonância com a Lei 13.465/2017.
4. Todavia foi constatado por meio da Nota Técnica SECAP 38307 (SEI 37760186) (SEI nº 38981234) que as áreas mencionadas nas poligonais 01 e 02 no referido ofício não estão totalmente dentro da área descrita na matrícula. Desta forma, a adequação solicitada será feita, em princípio apenas nas áreas das poligonais 01 e 02 que interferem com a matrícula 65.733. Assim, conforme memorial descritivo e planta em anexo, daremos tratamentos distintos a cada uma das situações identificadas a seguir:
1. Área de 161.451,41 m², descrita no item 1 do Memorial Descritivo anexo, que corresponde a área da matrícula 65.733 que não interfere na Faixa de Segurança, será dado continuidade à instrução neste processo 10154.152584/2023-01, visando à firma do Acordo de Cooperação Técnica - ACT entre a União e o Município de Vila Velha/ES.
2. Área de 8.034,50 m², caracterizado como faixa de segurança, descrita no item 2 do Memorial Descritivo anexo, que corresponde a área da matrícula 65.733 que interfere na Faixa de Segurança, será dado continuidade à instrução no processo 11550.000230/00-79 visando ao aditamento do Contrato de Cessão de Aforamento Gratuito anexo, lavrado em 12 de novembro de 2012, de modo que o objeto do mesmo fique restrito à faixa de segurança.
3. Quanto a área de 78.961,0 m², descrita no item 2 do Memorial Descritivo anexo, que corresponde à porção da Poligonal 02 que não está contida na área da matricula 65.733, será dada continuidade à instrução no processo 10154.171045/2023-62 para consulta à CJU quanto à possibilidade jurídica de a União permitir ou autorizar o Município de Vila Velha a executar os procedimentos de regularização fundiária, nos termos da Lei 13.465/2017, tendo em vista que a área é presumivelmente da União e não está incorporada ao seu patrimônio pela falta de LPM demarcada.
5. Visando a dar o seguimento apontado no item 4.1 acima, foi elaborada a Minuta de Acordo de Cooperação Técnica (SEI nº 39257190) e a Minuta de Plano de Trabalho (SEI nº 39257200) neste processo,
6. De modo a reunir os elementos necessários à análise desta destinação, foi elaborado o Checklist (SEI nº 39257266), onde fica demonstrada adequação da área quanto ao critério de alienabilidade, nos termos do § 2° do art. 1º e do art. 8º da Lei 13.240/2015, e o enquadramento da área como núcleo urbano informal existente antes de 22 de dezembro de 2016, possibilitando a aplicação do instrumento de legitimação fundiária conforme pretendido pelo Município no Ofício SEMDU/GAB nº 182/2023 (SEI nº 39257003).
7. A área é constituída como núcleo urbano informal consolidado, nos termos indicados no parágrafo primeiro do Ofício SEMDU/GAB nº 182/2023 (SEI nº 39257003), caracterizada como Zona Especial de Interesse Social - ZEIS de acordo com mesmo ofício, página 7.
Nos termos do Plano Diretor Municipal (PDM), Lei Complementar nº 65/2018, as citadas Poligonais 01 e 02, enquadram-se como Zona Especial de Interesse Social (ZEIS), sobre a qual temos a registrar que: Art. 118 As Zonas Especial de Interesse Social - ZEIS são porções do território municipal ocupadas por população de baixa renda ou destinadas prioritariamente à regularização fundiária, à urbanização e à produção de Habitação de Interesse Social (HIS). (Grifo nosso)
8. Nesse sentido, conforme já indicado na Nota Técnica 32576 (SEI nº 37504854) não há interesse público em manter o imóvel no domínio da União, tendo em vista sua vocação para a execução de programa de regularização fundiária de interesse social por parte do ente municipal que visa beneficiar, no mínimo, 272 famílias de baixa renda que ocupam o imóvel predominantemente para fins de moradia, de acordo com o Ofício SEMDU/GAB nº 182/2023 (SEI nº 39257003), página 6.
9. Outrossim, não foi verificada inconveniência quanto à preservação ambiental e à defesa nacional, no desaparecimento do vínculo de propriedade da União, conforme Checklist (SEI nº 39257266), estando a proposta do Acordo de Cooperação Técnica em conformidade com o § 1° do art. 23 Lei 9636/1988.
10. A área a ser doada está avaliada em R$ 18.071.256,32 (dezoito milhões, setenta e um mil duzentos e cinquenta e seis reais e trinta e dois centavos), sendo obtido pela fórmula (Valor m² x Área), ou seja, R$ 111,93 x 161.451,41 m², com base no Relatório de Valor de Referencia 545 (SEI nº 39275407).
11. Quanto aos termos do acordo a ser pactuado, a Minuta de Acordo de Cooperação Técnica (SEI nº 39257190), e o Minuta de Plano de Trabalho (SEI nº 39257200) que a acompanha, foi lavrada observando as disposições da Portaria SPU nº 2.826/2020, destacando os seguintes pontos:
11.1. Os imóveis já aforados sob a égide do contrato de aforamento ou inscritos em ocupação, não serão poderão receber título de Legitimação Fundiária, conforme se dispõe na CLÁUSULA PRIMEIRA.
11.2. A obrigação conferida ao Município de reunir informações e apresentar requerimento à SPU-ES para emissão de CAT-REURB-S em favor do beneficiário inscrito em ocupação ou aforamento. À SPU-ES caberá analisar, deferir ou indeferir e emitir a CAT-REURB-S, conforme se dispõe na CLÁUSULA PRIMEIRA e na CLÁUSULA NONA.
12. Quanto aos imóveis cujos ocupantes não se enquadrem nos critérios da Reurb-S, previstos no § 5º do artigo 31, da Lei nº 9.636/98, não há previsão na minuta para que o município possa alienar os imóveis na forma da Reurb-E.
13. Por fim, o Imóvel não recebeu Proposta de Aquisição de Imóveis - PAI, não se encontra em processo de alienação por venda, nem dele já participou, conforme pesquisa realizada no sistema PAI para o RIP 5703 0100041-02 (SEI nº 39274461)
CONCLUSÃO
14. Pelas razões expostas, conclui-se que a instrução processual apresentada preenche os requisitos para o envio das Minuta de Acordo de Cooperação Técnica (SEI nº 39257190) e Minuta de Plano de Trabalho (SEI nº 39257200) à manifestação da CJU-ES e do ente municipal, bem como apta ao envio à Unidade Central para análise e instrução ao GE-DESUP, nos termos da PORTARIA MGI Nº 771, DE 17 DE MARÇO DE 2023.
RECOMENDAÇÃO
15. Pelas razões expostas, conclui-se que a instrução processual apresentada preenche os requisitos para o envio das Minuta de Acordo de Cooperação Técnica (SEI nº 39257190) e Minuta de Plano de Trabalho (SEI nº 39257200) à manifestação da CJU-ES e do ente municipal, bem como apta ao envio à Unidade Central para análise e instrução ao GE-DESUP, nos termos da PORTARIA MGI Nº 771, DE 17 DE MARÇO DE 2023.
Pretensões semelhantes foram objeto de análise jurídica por esta e-CJU Patrimônio. Nesse sentido, em homenagem à uniformização de entendimentos no âmbito da Consultoria Jurídica da União, serão adotados como referência o PARECER n. 00735/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP 10154.153977/2021-61), o PARECER n. 00926/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP 04985.001407/2012-11), o PARECER n. 00053/2022/SCPS/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP 10154.167348/2021-19) o PARECER n. 0235/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP 04905.006474/2009-79) e o PARECER n. 0125/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP 04905.006474/2009-79).
Inicialmente, importante frisar que cabe à Autoridade assessorada indicar no Regimento Interno e nos demais normativos vigentes a competência para prática dos atos do processo. A competência da Secretaria do Patrimônio da União encontra-se prevista no art. 40 e no art. 46 do Decreto nº 11.347, de 17 de março de 2023, respectivamente:
Art. 40. À Secretaria do Patrimônio da União compete:
I - administrar o patrimônio imobiliário da União e zelar por sua conservação;
II - adotar as providências necessárias à regularidade dominial dos bens da União;
III - lavrar, com força de escritura pública, os contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão e demais atos relativos a imóveis da União e providenciar os registros e as averbações junto aos cartórios competentes;
IV - promover o controle, a fiscalização e a manutenção dos imóveis da União utilizados em serviço público;
V - proceder às medidas necessárias à incorporação de bens imóveis ao patrimônio da União;
Art. 46. Às Superintendências do Patrimônio da União compete:
I - programar, executar e prestar contas das ações necessárias à gestão do patrimônio, inclusive as atividades de caracterização, incorporação, destinação, gestão de receitas patrimoniais e fiscalização em sua área de jurisdição, conforme as diretrizes da Unidade Central;
II - zelar pelos bens imóveis que estejam sob sua guarda; e
III - executar o levantamento e a verificação, no próprio local dos imóveis a serem incorporados, a preservação e a regularização dominial desses imóveis e a articulação com as entidades e instituições envolvidas.
Compete à SPU firmar Acordos de Cooperação Técnica visando os atos preparatórios para a consecução da regularização fundiária, nos termos do inciso II do art. 24-C da Lei nº 9.636/1998 e no art. 109-B do Decreto nº 9.310/2018:
Art. 24-C. A Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União poderá contratar empresas privadas, por meio de licitação, ou bancos públicos federais, bem como empresas públicas, órgãos ou entidades da administração pública direta ou indireta da União, do Distrito Federal, dos Estados ou dos Municípios cuja atividade-fim seja o desenvolvimento urbano ou imobiliário, com dispensa de licitação, e celebrar convênios ou acordos de cooperação com os demais entes da Federação e seus órgãos para:
I - elaboração de propostas de alienação para bens individuais ou lotes de ativos imobiliários da União;
II - execução de ações de cadastramento, de regularização, de avaliação e de alienação dos bens imóveis; e
III - execução das atividades de alienação dos ativos indicados, incluídas a realização do procedimento licitatório e a representação da União na assinatura dos instrumentos jurídicos indicados. (grifos nossos)
Art. 109-B. Os procedimentos necessários à promoção da Reurb em áreas da União sob a gestão da Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão que não tenham como agente promotor a própria União, serão antecedidos pela formalização da transferência da área ou pela celebração de acordo de cooperação técnica ou de instrumento congênere entre a referida Secretaria e os interessados na promoção da Reurb. (Incluído pelo Decreto nº 9.597, de 2018).
Os arts. 2º, 3º, 4º e 5º da Instrução Normativa SPU nº 2/2014 estabelecem que a regularização fundiária de interesse social em imóveis da União será orientada por diretrizes de gestão compartilhada e parcerias institucionais:
Art. 2º A regularização fundiária de interesse social em imóveis da União será orientada por diretrizes de gestão compartilhada e parcerias institucionais.
Parágrafo único. As parcerias devem ser formalizadas por meio de acordos e termos de cooperação técnica, convênios, contratos ou outros instrumentos apropriados.
Art. 3º Os instrumentos de formalização das parcerias serão propostos pelos Superintendentes ou pelos Coordenadores-Gerais da Secretaria do Patrimônio da União e assinados pela autoridade competente, a saber:
I – Superintendentes do Patrimônio da União para acordos ou termos de cooperação técnica que não envolvam repasse de recurso, para intercâmbio de informações sobre o patrimônio da União em seus respectivos Estados, nos termos da Portaria SPU n.º 245 de 16 de agosto de 2007;
II – Secretário (a) do Patrimônio da União para os demais acordos ou termos de cooperação técnica, que não envolvam repasse de recurso, cujo objetivo seja a regularização fundiária de interesse social e a provisão de habitação de interesse social em imóveis da União.
Art. 4º Os instrumentos de formalização de parceria tratados no artigo anterior, quando assinados pelos Superintendentes do Patrimônio da União, deverão ser submetidos à ciência do (a) Secretário (a) do Patrimônio da União em até 30 dias.
Art. 5º O instrumento de formalização de parceria deverá explicitar o objeto e as finalidades da cooperação, bem como o planejamento e a forma de implementação das ações necessárias à regularização fundiária de interesse social nos imóveis da União, de acordo com as necessidades de cada caso e estabelecer a divisão de responsabilidades entre os signatários para garantir a regularização jurídico cartorial, cadastral, urbanística e ambiental do (s) assentamento (s) informal (is), com previsão para:
I – a execução de plano de trabalho, que deve constar do acordo como anexo, consolidando os compromissos estabelecidos entre os partícipes;
II – a formação de um comitê gestor com a participação dos signatários do acordo, que terá como atribuições propor, discutir e deliberar sobre as ações necessárias ao alcance das finalidades e ao cumprimento do objeto da cooperação firmada;
III – a criação de grupos de trabalho sobre matérias específicas ligadas ao objeto da cooperação, cuja finalidade, composição e competências deverão ser aprovadas pelo comitê gestor, conforme a necessidade.
Parágrafo único. O instrumento de formalização de parceria deverá ainda estabelecer a atribuição dos partícipes, considerando as especificidades de cada caso, conforme as seguintes etapas da regularização fundiária:
I – diagnóstico do assentamento, cadastramento socioeconômico das famílias e levantamento físico das moradias com memorial descritivo dos lotes;
II – o levantamento físico e a produção de base cartográfica do assentamento com memorial descritivo da área total;
III – a elaboração de projeto de regularização fundiária, a indicação do assentamento como áreas ou zonas de especial interesse sociais, a responsabilidade de quem aprova e licencia o projeto de regularização;
IV – a necessidade de obras de infraestrutura melhorias e/ou urbanização;
V – a promoção de ações de cidadania, inclusão social e geração de trabalho e renda;
VI – a promoção de atividades para fomentar a participação da sociedade civil e a elaboração de material de capacitação e divulgação das ações de regularização fundiária;
VII – a disponibilização de corpo técnico, de equipamentos e de logística para deslocamento, a organização e logística do trabalho de campo, e a disponibilização de acervo técnico, histórico e de informações cadastrais;
VIII – a fiscalização e o monitoramento do assentamento, após sua regularização fundiária, em especial para o controle social, de forma a garantir a vinculação da área da União para moradia de interesse social.
O art. 44 da Portaria ME nº 335/2020, que aprova o Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia, por sua vez, no caso em análise, delega essa competência aos Superintendentes:
Art. 44. Aos Superintendentes incumbem:
[...]
II - aprovar propostas, assinar acordos ou termos de cooperação técnica que não envolvam repasse de recurso sobre o patrimônio da União em seus respectivos Estados, organizando, documentando e arquivando as informações e documentos arregimentados; (grifos nossos)
Quanto ao instrumento jurídico adequado à formalização do ajuste pretendido, destaca-se que o art. 184 da Lei nº 14.133/2021, autoriza órgãos e entidades da Administração Pública celebrar, na ausência de norma específica, “convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres”. A referida lei não estabelece um rol exaustivo de espécie de instrumentos hábeis a serem celebrados pelo Poder Público.
Cumpre asseverar que o fato de a presente avença a ser celebrada entre entidades da Administração Pública e não envolver repasse de recursos financeiros, afasta, desde logo, a utilização das parcerias denominadas convênios de repasse, contratos de repasse e termo de execução descentralizada (regulamentados pelo Decreto nº 11.531/2023 e Portaria Interministerial nº 424, de 2016), bem como os contratos de gestão estabelecidos na Lei nº 9.637/1998, os termos de parceria com fundamento na Lei nº 9.790/1999, as parcerias público-privadas regulamentadas pela Lei nº 11.079/2004 e os acordos de cooperação e termos de colaboração de fomento, regulamentados pela Lei nº 13.019/2014.
O inciso II do art. 1º c/c o inciso XIII do art. 2º, ambos do Decreto nº 11.531/2023, definem acordo de cooperação técnica como o instrumento de cooperação para a execução de ações de interesse recíproco e em regime de mútua colaboração, a título gratuito, sem transferência de recursos ou doação de bens, no qual o objeto e as condições da cooperação são ajustados de comum acordo entre as partes. O art. 25 do mesmo diploma legal, por sua vez, estabelece:
Art. 25. Os acordos de cooperação técnica e os acordos de adesão poderão ser celebrados:
I - entre órgãos e entidades da administração pública federal;
II - com órgãos e entidades da administração pública estadual, distrital e municipal;
III - com serviços sociais autônomos; e
IV - com consórcios públicos. (grifos nossos)
A revista Boletim de Licitações e Contratos (NDJ Editora, Ano XXII, n° 06, junho de 2009, Questões Práticas, p. 605/606), por sua vez, em consonância com o art. 116, da Lei n° 8.666/1993, indica que os acordos de cooperação técnica são espécies do gênero convênio lato sensu:
Os denominados acordos de cooperação técnica, mútua etc. são espécies do gênero convênio, embora mais simplificadas, nas quais os partícipes colaboram para alcançar os objetivos propugnados. Os ajustes desta natureza são, em regra, formalizados por meio de termos que contenham o objeto, as condições em que se dará a cooperação, as responsabilidades e os demais que se fizerem necessários. Observarão, no mais, e no que couber, o disposto no art. 116 da Lei de Licitações.
Note-se, contudo, que o art. 2º, inciso VIII-A, da Lei nº 13.019/2014, ao regular o regime jurídico das parceiras entre Poder Público e Organizações da Sociedade Civil, define Acordo de Cooperação como o "instrumento por meio do qual são formalizadas as parcerias estabelecidas pela administração pública com organizações da sociedade civil para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco que não envolvam a transferência de recursos financeiros". Portanto, embora estabelecida para aquele diploma especializado, teve-se uma delimitação normativa da definição de Acordo de Cooperação e uma de suas principais características: não aviar transferência de recursos financeiros.
No mesmo sentido, a Câmara Permanente de Convênios da Procuradoria-Geral da União, através do Parecer nº 15/2013/CÂMARAPERMANENTECONVÊNIOS/DEPCONSU/PGF/AGU (NUP 00407.001856/2013-52), conceituou Acordo de Cooperação como:
[...] instrumento jurídico formalizado entre órgãos e entidades da Administração Pública ou entre estes e entidades privadas sem fins lucrativos, com o objetivo de firmar interesse na mútua cooperação técnica, visando à execução de programas de trabalho, projeto/atividade ou evento de interesse recíproco, do qual não decorra obrigação de repasse de recursos entre os partícipes.
Logo, verifica-se que o Acordo de Cooperação, assim como o Convênio, envolve a conjugação de esforços para a realização de objetivos comuns, todavia, apresenta particularidades que o distingue de outros instrumentos celebrados pela Administração Pública, como acentuado no Parecer n. 00195/2018/CONJUR-MD/CGU/AGU (NUP 60585.000126/2018-10):
[...] diferentemente do contrato, os envolvidos (partícipes) não se vinculam, tecnicamente, por obrigações, mas sim por compromissos ou responsabilidades. Na prática, os entes signatários se comprometem a agir, no âmbito de suas competências e titularidades, de forma a atingir um determinado objetivo comum, não havendo uma sanção necessária aplicável em caso de descumprimento do pactuado.
Importante destacar que o Acordo de Cooperação visa concretizar a articulação das competências e titularidades próprias dos partícipes, sem criar novas competências aos seus entes, tão somente promovendo a atuação articulada dos parceiros envolvidos, garantindo assim, a concretização do princípio da eficiência, consagrado na Constituição Federal de 1988. Se faz oportuno pontuar a seguinte distinção:
a. O Acordo de Cooperação Técnica, previsto no inciso II do art. 1º c/c o inciso XIII do art. 2º, ambos do Decreto nº 11.531/2023, são celebrados: entre órgãos e entidades da administração pública federal; com órgãos e entidades da administração pública estadual, distrital e municipal; com serviços sociais autônomos; e com consórcios públicos.
b. O Acordo de Cooperação, previsto no art. 2º, inciso VIII-A, da Lei nº 13.019/2014, diz respeito ao regime jurídico das parceiras entre Poder Público e Organizações da Sociedade Civil.
Nesse sentido, esclarece o Parecer nº 0005/2019/CNCIC/DECOR/CGU/AGU (NUP 00688.000718/2019-32, seq. 09):
3. O Acordo de Cooperação Técnica é um dos instrumentos que a Administração Pública se utiliza para realizar parcerias com outros entes públicos, visando à união de esforços para o alcance de um objetivo comum, baseado no interesse público.
4. Assim como ocorre em relação aos Convênios, costuma-se afirmar na doutrina que, diferente dos contratos, tais relações têm como elo de ligação a colaboração dos partícipes para o atingimento de um interesse convergente, enquanto aqueles são interesses contrapostos, com objetivos individualizados de cada parte. Acordo de Cooperação se distingue do convênio por não ser possível a transferência de recurso financeiro, de forma que a contribuição de cada um é feita mediante a prática de atos materiais, que se inserem nas respectivas competências.
(...)
7. Desta forma, define-se o Acordo de Cooperação Técnica como sendo um instrumento que viabiliza a cooperação entre entidades da Administração Pública, na consecução de um objetivo que congregue um interesse público e recíproco entre as partes.
8. Com base em tais características, os pressupostos para a formação da avença seriam: a) a configuração do interesse recíproco na execução de um objeto; e b) a obtenção do interesse público. Neste contexto, a formação, assim como a manutenção do ajuste depende da vontade dos envolvidos em comungar esforços, com a possibilidade de se retirar da relação a qualquer momento, continuando responsável assim como auferindo vantagens pelo tempo que participou.
9. Ademais, pode-se afirmar que o resultado a ser alcançado deve ser oriundo do somatório de esforços e do exercício de atribuições específicas de cada partícipe, que as desenvolve de acordo com as capacidades, utilizando-se de recursos próprios, assim como dos bens, pessoal e a expertise.
10. De tal particularidade, exsurge a necessidade de, na minuta do instrumento, constar que não haverá transferência de recursos financeiros entre os partícipes para a execução do Acordo Cooperação Técnica, devendo todas as despesas necessárias à plena consecução do objeto acordado serem custeadas por recursos próprios, e, em se tratando de ente público, por dotações específicas constantes nos orçamentos de cada um dos partícipes.
11. Do mesmo modo, como os serviços decorrentes do acordo são prestados em regime de cooperação mútua, não cabe aos partícipes qualquer remuneração pela prestação, assim como o instrumento não deve ser utilizado com desvio de finalidade para promover a cessão de servidores públicos. Admite-se que haja o compartilhamento de servidor, mas apenas por prazo determinado e para o desenvolvimento de atividade específica, sem o afastamento das suas funções.
12. Quanto aos partícipes da relação, podem ser entes da Administração Pública de todas as esferas, em relação aos quais, não há que se exigir a regularidade fiscal, eis que tal exigência da Lei Complementar nº 101/2000 é destinada para os instrumentos em que há transferência de recursos.
13. Considerando a necessidade de haver reciprocidade, caberá à Administração aferir a compatibilidade das atribuições a serem assumidas com os seus instrumentos de instituição e regência, haja vista a necessidade de certificação de que os objetivos se conformam com a missão institucional, assim como as obrigações assumidas estão inseridas no rol de competências.
A possibilidade de celebração do acordo de cooperação técnica encontra-se prevista no art. 184 da Lei n° 14.133/2021 e regulamentado pelos artigos 24 e 25 do Decreto nº 11.531/2023, respectivamente:
Art. 184. Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber e na ausência de norma específica, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração Pública, na forma estabelecida em regulamento do Poder Executivo federal.
Art. 24. Os órgãos e as entidades da administração pública federal poderão celebrar, a título gratuito, sem transferência de recursos e doação de bens materiais, os seguintes instrumentos de cooperação para execução descentralizada de políticas públicas de interesse recíproco e em mútua colaboração:
I - acordo de cooperação técnica, na hipótese de o objeto e as condições da cooperação serem ajustados de comum acordo entre as partes; ou
II - acordo de adesão, na hipótese de o objeto e as condições da cooperação serem previamente estabelecidos pelo órgão ou pela entidade da administração pública federal responsável por determinada política pública.
Parágrafo único. As despesas relacionadas à execução da parceria não configuram transferência de recursos entre as partes.
Art. 25. Os acordos de cooperação técnica e os acordos de adesão poderão ser celebrados:
I - entre órgãos e entidades da administração pública federal;
II - com órgãos e entidades da administração pública estadual, distrital e municipal;
III - com serviços sociais autônomos; e
IV - com consórcios públicos.
No que tange à Nova Lei de Licitações, na hipótese de inexistência de repasse financeiro, a apresentação de plano de trabalho não está expressamente prevista. Trata-se, contudo, de peça técnica compatível e fundamental com o Acordo de Cooperação Técnica, onde se estabelece, detalhadamente, o objeto e as condições da cooperação que serão ajustadas de comum acordo entre as partes, conforme disposto no inciso I do 5º da Instrução Normativa SPU nº 2/2014.
Nesse cenário, e conforme o art. 5º da Lei nº 14.133/2021, que, dentre outros, impõe a observância do princípio do planejamento, é extremamente recomendável a elaboração de Plano de Trabalho, que materializa este planejamento. O adequado planejamento contido no plano de trabalho, minuciosamente elaborado, traz maior segurança nas condutas de cada um dos partícipes, assim como facilita a realização de fiscalização pelos demais órgãos de controle interno e externo. Se este instrumento for elaborado de forma correta, planejada e detalhada, bastará aos partícipes cumpri-lo para garantir o sucesso do ajuste.
À luz do esclarecido, recomenda-se a prévia aprovação do Plano de Trabalho pelas autoridades competentes das partes convenentes de forma a ficar evidente o ajuste ter sido realizado de comum acordo. Observe-se que, por definição, o Plano de Trabalho é uma peça eminentemente técnica, competindo ao órgão assessorado definir o seu conteúdo, atentando apenas para a necessidade de completude. Como bem realçado no Parecer nº 0005/2019/CNCIC/DECOR/CGU/AGU (NUP 00688.000718/2019-32, seq. 09), o Plano de Trabalho:
[...] é peça fundamental e, portanto, deve contemplar elementos mínimos que demonstrem os meios materiais e os recursos necessários para a concretização dos objetivos, conforme definido nas metas e em conformidade com os prazos ali estampados. Neste sentido, um plano de trabalho bem elaborado contribui para a fiel execução das obrigações pelos partícipes, assim como facilita o acompanhamento e fiscalização quanto ao seu cumprimento.
O citado parecer apresenta, ainda orientações para formalização do ajuste: a) a demonstração da existência de interesse recíproco na execução de um objeto e a obtenção do interesse público por meio da celebração do ajuste; b) a inexistência de repasse de recursos e/ou desvio de finalidade; e c) a compatibilidade das atribuições a serem assumidas. A Autoridade competente poderá demonstrar o cumprimento desses requisitos detalhadamente no plano de trabalho recomendado.
Considerando que os acordos de cooperação técnica são espécies do gênero convênio, devida será a observância às prescrições da Orientação Normativa AGU nº 44/2014, que estabelece que o prazo de vigência pode ser estabelecido em período compatível com as atividades previstas no Plano de Trabalho, o que pode ser superior aos 12 meses iniciais:
I - A VIGÊNCIA DO CONVÊNIO DEVERÁ SER DIMENSIONADA SEGUNDO O PRAZO PREVISTO PARA OALCANCE DAS METAS TRAÇADAS NO PLANO DE TRABALHO, NÃO SE APLICANDO O INCISO II DOART. 57 DA LEI Nº 8.666, DE 1993.
II - RESSALVADAS AS HIPÓTESES PREVISTAS EM LEI, NÃO É ADMITIDA A VIGÊNCIA POR PRAZO INDETERMINADO, DEVENDO CONSTAR NO PLANO DE TRABALHO O RESPECTIVO CRONOGRAMA DE EXECUÇÃO.
III - É VEDADA A INCLUSÃO POSTERIOR DE METAS QUE NÃO TENHAM RELAÇÃO COM O OBJETO INICIALMENTE PACTUADO.
REFERÊNCIA: Art. 43, V, e art. 1º, § 2º, XXIII, da Portaria Interministerial CGU/MF/MP nº 507, de 2011, e art. 57, §3º, c/c art. 116 da Lei nº 8.666, de 1993. Parecer nº03/2012/CÂMARAPERMANENTECONVÊNIOS/DEPCONSU/PGF/AGU, aprovado pelo Procurador-Geral Federal em 13.5.2013.
Em relação à Regularização Fundiária pretendida, mediante REURB-S e/ou REURB-E, ratifica-se que devem ser observadas as regras prescritas no art. 23 da Lei nº 13.465/2017, na Portaria SPU nº 2.826, de 31 de janeiro de 2020, que estabelece as normas e procedimentos para a Regularização Fundiária Urbana - Reurb em áreas da União, na Portaria SEDDM/SPU/ME nº 2.519, de 2 de março de 2021, que instituiu o Programa Regulariza+, e nas demais normas aplicáveis, para a correta identificação das pessoas (famílias) que realmente tenham direito à uma ou outra das formas referidas.
A Portaria SPU nº 2.826, de 31 de janeiro de 2020 disciplina normas e procedimentos para a Regularização Fundiária Urbana - REURB em áreas da União, e a Instrução Normativa SPU nº 2/2014 estabelece os procedimentos utilizados na destinação de imóveis da União para regularização fundiária de interesse social. Ambas as normas se aplicam a todos os órgãos da Secretaria do Patrimônio da União – SPU, assim, devem ser FIELMENTE observadas sob pena de ilegalidade e responsabilização perante os órgãos de controle. Tais elementos devem ser consignados de maneira individualizada e com suas informações e documentos devidamente checados e confirmados pelos agentes públicos competentes para tal finalidade.
Desse modo, registre-se que por ocasião da destinação final dos imóveis, como requisito para a entrega dos títulos aos ocupantes dos imóveis, é imprescindível a apreciação do Grupo Especial de Destinação Supervisionada, conforme determinado pela Portaria MGI nº 771, de 17 de março de 2023. Da mesma forma, necessário é que, oportunamente, se junte aos autos a portaria de declaração de interesse público no imóvel em tela.
Preliminarmente, consta do site da AGU (https://www.gov.br/agu/pt-br/composicao/cgu/cgu/modelos/conveniosecongeneres/Modelos%20de%20Minutas%20de%20Acordo%20de%20Cooperacao%20Tecnica%2C%20Plano%20de%20Trabalho%20e%20Protocolo%20de%20Intencoes%20-%20Decreto%20n%2011.531%2C%20de%202023) modelo de minuta de Acordo de Cooperação Técnica e de plano de trabalho (sem repasse de recursos financeiros). Assim, é fortemente recomendável que haja adequação das minutas juntadas aos seus respectivos modelos, no que for cabível, por conferir à autoridade competente maior segurança jurídica.
A minuta do acordo de cooperação técnica (39257190) e do plano de trabalho (39257200) encontram-se, aparentemente, estruturadas de acordo com o modelo acima citado. Recomenda-se, contudo, melhor adaptação da minuta do termo de acordo ao modelo acima citado, e que se promova a conferência final em todos os atos, termos e especificações técnicas, bem como dos documentos de identificação dos signatários, a fim de sanar eventuais omissões, erros materiais, gramaticais, de dados ou técnica de redação, assim como citação de normativos eventualmente revogados, posto que a instrução processual, a conferência de dados e a indicação dos normativos específicos em vigor, que respaldam a prática do ato, são atribuições próprias do órgão assessorado. Com relação às autoridades que assinarão o documento em nome das partes, recomenda-se a juntada de cópia dos atos de nomeação aos cargos ocupados e que lhes atribuem competência para realiza-lo em nome dos respectivos Entes Federativos.
Ressalta-se que não compete à e-CJU avaliar questões de ordem fática, técnica ou de cálculo, responsabilizando-se os signatários dos documentos juntadas pelo teor de suas informações perante aos Órgãos de controle, especialmente no que diz respeito às justificativas para o afastamento do certame, inteligência da Boa Prática Consultiva BPC/CGU/AGU nº 7.
Cumpre realçar que, caso o Administrador discorde das orientações emanadas neste pronunciamento, deverá carrear aos autos todas as justificativas que entender necessárias para embasar o ajuste pretendido e dar prosseguimento, sob sua exclusiva responsabilidade perante eventuais questionamentos dos Órgãos de Controle, consoante o inciso VII do art. 50 da Lei nº 9.784/1999. Nesse caso, não haverá a necessidade de retorno do feito a esta Consultoria Jurídica da União.
Alerta-se, por fim, quanto ao teor da Boa Prática Consultiva BPC/CGU/AGU nº 5 (sem grifos no original):
Ao Órgão Consultivo que em caso concreto haja exteriorizado juízo conclusivo de aprovação de minuta de edital ou contrato e tenha sugerido as alterações necessárias, não incumbe pronunciamento subsequente de verificação do cumprimento das recomendações consignadas.
Diante do exposto, uma vez atendidas as recomendações aduzidas nos itens 6, 16, 31, 32, 33, 34, 36, 37, 38 e 39 do parecer, e resguardados o juízo de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitos à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, feito estará apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não ter sido verificado defeito insanável, com relação à forma legal, que pudesse macular o procedimento.
Solicita-se ao Protocolo que devolva ao órgão consulente para ciência e providências cabíveis.
É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 22 da Portaria Normativa CGU/AGU nº 10/2022 – Regimento Interno das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais, publicada no Suplemento A do BSE Nº 50, de 14 de dezembro de 2022.
Rio de Janeiro, 12 de janeiro de 2024.
(assinado eletronicamente)
RICARDO COUTINHO DE ALCÂNTARA COSTA
ADVOGADO DA UNIÃO
SIAPE 1332674 - OAB-RJ 110.264
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154152584202301 e da chave de acesso b72a221b