ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO ESTRATÉGICO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO ESTRATÉGICO
NOTA n. 00001/2024/NUCJUR-EST/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 90849.000122/2024-01
INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM PERNAMBUCO – SPU-PE/MGI
ASSUNTOS: CONSULTA. CUMPRIMENTO DE DECISÃO JUDICIAL E EXEQUIBILIDADE
Em cumprimento ao disposto no art. 131 da Constituição da República, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995, no art. 19 do Ato Regimental AGU nº 05/2007 e no art. 1º da Portaria Normativa AGU nº 72/2022, a SUPERINTENDÊNCIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM PERNAMBUCO – SPU-PE/MGI solicita à PRU da 5ª Região, mediante o OFÍCIO SEI Nº 153185/2023/MGI, emissão de Parecer de Força Executória que indique e especifique as providências que devem ser adotadas pelo órgão para dar cumprimento à decisão judicial proferida no Processo nº 0062264-61.2007.8.17.0001, da 8º Vara da Fazenda Pública de Recife, que determina o cancelamento de todos os débitos perante a SPU dos imóveis cadastrados sob os RIP 2531.0009524-46, localizado na Travessa do Gusmão, 91 e 2531.0015312-07, localizado na Praça Sérgio Loreto, 1110, cujo responsável é o MUNICÍPIO DO RECIFE.
Encontram-se no SAPIENS os seguintes documentos:
90849.000122-2024-01 (PROT/CONJUR-MGI)
Seq.1: OFÍCIO1: OFÍCIO n. 00001/2024/COREPAMAP/PRU5R/PGU/AGU
Seq.2: ANEXO1: e-mail
Seq.3: ANEXO2: OFÍCIO SEI nº 153185/2023/MGI
Seq.4: ANEXO3: Decisão Judicial Processo nº 0062264-61.2007.8.17.0001 – 8ª VFP Recife/PE
Seq.5: DESPACHO1: DESPACHO n. 01421/2024/CONJUR-MGI/CGU/AGU
00418.046755/2023-53 (COREPAMAP/PRU5R)
Seq.1: e-mail
Seq.2: OFÍCIO1: OFÍCIO SEI nº 153185/2023/MGI
Seq.3: MANDADO-OFÍCIO2: Decisão Judicial Processo nº 0062264-61.2007.8.17.0001 – 8ª VFP Recife/PE
Seq.4: DESPACHO1: DESPACHO n. 00281/2023/COREPAM5R/PRU5R/PGU/AGU
Seq.5: OFÍCIO1: OFÍCIO n. 00017/2024/COREPAMNE/PRU5R/PGU/AGU
Seq.6: OUTROS1: Tramitação processo judicial
Seq.7: OFÍCIO1: OFÍCIO n. 00022/2024/COREPAMNE/PRU5R/PGU/AGU
Seq.8: REMESSA1: e-mail
Seq.9: OFÍCIO1: OFÍCIO n. 00001/2024/COREPAMAP/PRU5R/PGU/AGU
Seq.10: ANEXO1: e-mail
Seq.11: ANEXO2: OFÍCIO SEI nº 153185/2023/MGI
Seq.12: ANEXO3: Decisão Judicial Processo nº 0062264-61.2007.8.17.0001 – 8ª VFP Recife/PE
Processo distribuído em 15/01/2024.
É o relatório.
Inicialmente, cumpre observar que os documentos físicos foram digitalizados pelo órgão consulente.
Registre-se, por oportuno, que a análise, por ora alinhavada, está adstrita à documentação constante nos arquivos digitalizados no SAPIENS. A omissão de documentos determinantes para melhor elucidação da questão e a ausência de efetiva fidedignidade do conteúdo das cópias juntadas com os respectivos originais implicam na desconsideração do presente parecer.
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio dos textos de editais, de minutas de contratos e de seus anexos, quando for o caso.
A função da Consultoria Jurídica da União é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar, que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, parte-se da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
Nesse sentido vale lembrar que o Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU recomenda que “o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade”.
De fato, presume-se que os estudos técnicos contidos no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento de seu objeto, suas características e requisitos, tenham sido regularmente determinados pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.
Além disso, vale esclarecer que, em regra, não é atribuição do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Cabe-lhes, isto sim, observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos bem como os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a priori, óbice ao desenvolvimento do processo.
Por fim, com relação à atuação desta Consultoria Jurídica, é importante informar que, embora as observações e recomendações expostas não possuam caráter vinculativo, constituem importante instrumento em prol da segurança da autoridade assessorada, a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações, ressaltando-se, todavia, que o seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.
Trata-se de solicitação pelo órgão consulente de emissão Parecer de Força Executória para que possa dar cumprimento à decisão judicial proferida no Processo nº 0062264-61.2007.8.17.0001, da 8º Vara da Fazenda Pública de Recife, que determina o cancelamento de todos os débitos perante a SPU dos imóveis cadastrados sob os RIPs2531.0009524-46, localizado na Travessa do Gusmão, 91 e 2531.0015312-07, localizado na Praça Sérgio Loreto, 1110, cujo responsável é o MUNICÍPIO DO RECIFE
Num apertado resumo, os fatos que originaram a demanda são os seguintes:
a. A SPU-PE recebeu um mandado para cumprimento de decisão judicial proferida Oitava Vara da Fazenda Pública de Pernambuco, numa ação de desapropriação tendo como partes o Município de Recife e a Usina Central de Barreiros S/A. Atendendo requerimento do Município, que alega ter o imóvel no seu patrimônio desde 10/01/2008, o Juízo determinou o cancelamento dos débitos pertinentes aos imóveis contidos na lide.
b. A SPU-PE solicitou à PRU-5ª Região Parecer de Força Executória que indique e especifique as providências que devem ser adotadas, esclarecendo que os imóveis foram transferidos no cadastro da União para o Município em 17/01/2023, conforme Carta de Sentença (35802202).
c. A PRU-5ª Região, considerando que a União não foi parte no citado processo, encaminhou a solicitação à Consultoria Jurídica do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos solicitando subsídios para elaboração da manifestação jurídica requerida pela SPU-PE.
d. A CONJUR-MGI, por sua vez, encaminhou prontamente a esta e-CJU Patrimônio.
Primeiramente, o mais importante, como regra geral, é confirmar se há decisões judiciais aptas a serem cumpridas. Especificamente nesse aspecto, cabe esclarecer ao órgão consulente que a AGU possui uma divisão orgânica de acordo com o tipo de atuação que será realizada, nos termos da Lei Complementar nº 73/93. Essa divisão, corriqueiramente, é designada de “braço”. Quando se trata de atuação na esfera judicial, compete ao braço contencioso da AGU (Procuradoria-Geral da União e as Procuradorias da União nos estados) diligenciar nos tribunais em defesa dos interesses da União, nos termos do §3º do art. 9º da Lei Complementar nº 73/93:
Art. 9º - À Procuradoria-Geral da União, subordinada direta e imediatamente ao Advogado-Geral da União, incumbe representá-la, judicialmente, nos termos e limites desta Lei Complementar.
§1º - Ao Procurador-Geral da União compete representá-la junto aos tribunais superiores.
§2º - Às Procuradorias-Regionais da União cabe sua representação perante os demais tribunais.
§3º - Às Procuradorias da União organizadas em cada Estado e no Distrito Federal, incumbe representá-la junto à primeira instância da Justiça Federal, comum e especializada
§4º - O Procurador-Geral da União pode atuar perante os órgãos judiciários referidos nos §§ 2º e 3º, e os Procuradores Regionais da União junto aos mencionados no § 3º deste artigo. (Grifos nossos)
As dúvidas jurídicas em âmbito administrativo ou cujo o processo tenha decisão definitiva com força executória, em se tratando de interesse dos órgãos da administração direta, competem ao braço consultivo da AGU (Consultoria-Geral da União, Consultorias Jurídicas da União nos estados e Consultorias Jurídicas Especializadas Virtuais), conforme o art. 8ºF da Lei nº 9.028/96 e o art. 1º da Portaria Normativa AGU nº 72/2022. Assim, a atuação do braço consultivo da AGU fica condicionada à prévia manifestação do braço contencioso da AGU quanto à força executória e à exequibilidade da decisão judicial nos termos do inciso IV, do art. 19, do Ato Regimental AGU nº 05/2007, que dispõe sobre a competência das Consultorias Jurídicas:
IV - orientar os órgãos e autoridades assessorados, quando for o caso, quanto à forma pela qual devam ser prestadas informações e cumpridas decisões judiciais que as unidades da Procuradoria-Geral da União entendam prontamente exequíveis; (g.n.)
A Portaria PGU nº 04, de 18/05/2017, disciplina os procedimentos de análise da exequibilidade de decisões judiciais objeto de intimação ou notificação direcionada à União com ordem de cumprimento, e de resposta a consultas formuladas por órgãos da Administração Pública Federal quanto à exequibilidade de decisões judiciais objeto de intimação ou notificação direcionada à União ou a seus agentes, com ou sem determinação de cumprimento. Dispõe:
Art. 8º A Procuradoria-Geral da União e seus órgãos de execução deverão elaborar manifestação jurídica, nos termos do art. 3º, quando órgão da Administração Pública Federal efetuar consulta a respeito da exequibilidade de decisão judicial objeto de intimação direcionada à União ou a agente público integrante de seus quadros, com ou sem determinação de cumprimento.
Parágrafo único. O pedido de consulta de que trata o caput deverá vir acompanhado de manifestação elaborada pelo órgão consultivo ou de assessoramento jurídico fundamentando o seu cabimento.
Art. 9º O exame de que trata o art. 8º é obrigatório, competindo ao órgão de execução da Procuradoria-Geral da União responsável pela defesa da União no momento da consulta.
A Portaria AGU nº 1.547, de 29/10/2008, por sua vez, dispõe sobre a requisição de elementos de fato e de direito necessários à atuação dos membros da Advocacia-Geral da União e da Procuradoria-Geral Federal na defesa dos direitos e interesses da União, suas autarquias e fundações e dá outras providências. Reza a portaria:
Art. 2º Consideram-se elementos de fato aqueles constituídos pelos fatos e atos jurídicos relacionados à pretensão deduzida em juízo, tais como:
I - documentos físicos ou eletrônicos referentes à pretensão deduzida em juízo que contenham, entre outros dados: cálculos e planilhas de pagamentos realizados, indicação de valores atrasados ou administrativamente reconhecidos, registros de restituições implantadas em folha de pagamento ou quaisquer outros lançamentos;
II - originais ou cópias, autenticadas ou não, de processos administrativos, contratos, fichas financeiras, requerimentos administrativos, documento que contenha qualificação funcional de servidor ou quaisquer outros registros, inclusive gráficos;
III - informações e esclarecimentos sobre procedimentos adotados pelo administrador em processo administrativo, motivação e fundamento legal da adoção de determinado enquadramento jurídico na situação em litígio e quaisquer outros elementos, atos, fatos ou circunstâncias que mereçam registro.
Parágrafo único. Entre os elementos de fato incluem-se as provas que puderem ser produzidas, inclusive a pericial.
Art. 3º Consideram-se elementos de direito a Constituição, as leis e demais normas, a jurisprudência, a doutrina e as manifestações jurídicas aplicáveis aos fatos motivadores da pretensão deduzida em juízo.
Parágrafo único. Entre as manifestações jurídicas de que trata o caput incluem-se as relativas à interpretação da Constituição, das leis, dos tratados e demais atos normativos, bem como ao interesse do ingresso da União, suas autarquias e fundações em determinada ação judicial produzidas:
I - pelas Consultorias Jurídicas dos Ministérios, pelo DAJI/ AGU, pelos NAJs, pelos demais órgãos jurídicos da Presidência da República e de suas secretarias, bem como de outros órgãos da Administração Federal direta;
[...]
Art. 4º Os órgãos de representação judicial da AGU e da PGF poderão requisitar, com fundamento no art. 4º da Lei nº 9.028, de 1995, ou no art. 37, § 3º, da Medida Provisória nº 2.229-43, de 6 de setembro de 2001, preferencialmente por meio eletrônico, os elementos de fato necessários para subsidiar a defesa da União, das autarquias e fundações públicas federais:
[...]
III - nas ações que envolvam questão relativa à área de competência legal específica do Ministério ou órgão da Administração Federal direta, nos termos do art. 27 da Lei nº 10.683, de 28 de maio de 2003 [nota: atual Lei nº 14.600/2023]: à Consultoria Jurídica ou órgão jurídico competente;
[...]
V - nas ações que envolvam questão relativa à área de competência legal específica do Ministério, da autarquia ou fundação e se processe fora da sede do ministério ou da entidade: ao órgão descentralizado da União, da autarquia ou da fundação pública federal, com atribuição para responder pelo órgão ou entidade na localidade indicada, ou à autoridade ou servidor que esteja expressamente designado pelo respectivo dirigente para fornecer os elementos solicitados.
[...]
§ 1º Nas hipóteses de que tratam os incisos III e IV do caput deste artigo, incumbirá aos órgãos jurídicos ali indicados requisitar, com fundamento no art. 4º da Lei nº 9.028, de 1995, ou no art. 37, § 3º, da Medida Provisória nº 2.229-43, de 6 de setembro de 2001, ao órgão competente da respectiva estrutura organizacional do Ministério ou entidade, os elementos de fato objeto da requisição, os quais deverão ser entregues no prazo máximo de cinco dias, a contar do recebimento da requisição de que trata este parágrafo.
§ 2º Recebidos os elementos de fato, o órgão jurídico ao qual foi dirigida a requisição examinará a questão, os elementos de fato recebidos, sobre os quais emitirá a manifestação cabível, e os encaminhará ao órgão solicitante no prazo fixado.
[...]
Art. 6º Incumbe ao advogado público federal, ao qual for distribuído o processo ou a intimação contendo decisão judicial dotada de exequibilidade, comunicá-la aos órgãos jurídicos consultivos da Administração Pública Federal direta, autárquica ou fundacional, conforme o caso, para que estes comuniquem os órgãos, entidades e autoridades, por eles assessorados, responsáveis pelo cumprimento. (Redação dada pela Portaria 179/2015/AGU/PR)
§ 1º Para fins desta Portaria, é dotada de exequibilidade a decisão judicial, desfavorável ou favorável à Administração Pública Federal, que determine a adoção de providência administrativa para o seu cumprimento, inclusive em face da suspensão de execução, revogação, cassação ou alteração de decisão anterior, desde que não exista medida ou recurso judicial que suspenda o seu cumprimento. (Redação dada pela Portaria 179/2015/AGU/PR)
§ 2º O advogado público federal, ao qual for distribuído o processo ou a intimação contendo decisão judicial, deverá comunicá-la aos órgãos jurídicos consultivos: (Redação dada pela Portaria 179/2015/AGU/PR)
[...]
§ 4º As comunicações de que tratam o § 2º deverão vir acompanhadas de cópias da decisão judicial e dos documentos necessários para o seu cumprimento, e conter, no mínimo, as seguintes informações: (Redação dada pela Portaria 179/2015/AGU/PR)
I - número do processo judicial; (Acrescentado pela Portaria 179/2015/AGU/PR)
II - órgão do Poder Judiciário no qual o processo tramita e que proferiu a decisão; (Acrescentado pela Portaria 179/2015/AGU/PR)
III - exequibilidade da decisão judicial; e (Acrescentado pela Portaria 179/2015/AGU/PR)
IV - prazo ou termo final estipulado para cumprimento da decisão judicial ou se deve ser cumprida imediatamente. (Acrescentado pela Portaria 179/2015/AGU/PR)
No caso concreto, não há parecer de força executória nos autos, assim, nos termos do inciso IV, do art. 19, do Ato Regimental AGU nº 05/2007, não compete à esta CJU, por ora, orientar o órgão assessorado quanto à forma pela qual deve ser cumprida a decisão judicial recebida, que só ocorrerá após a atuação da Procuradoria da União. Nesse sentido, o PARECER n. 00064/2019/PGU/AGU, aprovado pelo DESPACHO n. 03126/2019/PGU/AGU (NUP 00692.002769/2017-78, Seq. 45 e 49), da Subprocuradora-Geral da União, analisou a matéria, sugerindo a expedição de e-mail circular, conforme a ementa abaixo transcrita:
EMENTA: DIREITO PROCESSUAL CIVIL. LITÍGIO JUDICIAL INTEGRADO EXCLUSIVAMENTE POR PARTICULARES. JUSTIÇA ESTADUAL. ORDEM DE CUMPRIMENTO DIRIGIDA À UNIÃO. AUSÊNCIA DE INTERESSE. INGRESSO NO FEITO. IMPOSSIBILIDADE. CONSULTA DE ÓRGÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA QUANTO À EXEQUIBILIDADE E AO MODO DE EFETIVAÇÃO DA DECISÃO. ATRIBUIÇÃO/DEVER DA ESFERA CONTENCIOSA (ART. 8º DA PORTARIA PGU Nº 04/2017). NATUREZA OBRIGATÓRIA DO EXAME (ART. 9º DA PORTARIA PGU Nº 04/2017). COMPETÊNCIA. ÓRGÃO DA PGU RESPONSÁVEL PELA DEFESA DA UNIÃO SE HOUVESSE DESLOCAMENTO DOS AUTOS PARA A JUSTIÇA FEDERAL. SUGESTÃO DE EXPEDIÇÃO DE ORIENTAÇÃO NACIONAL ÀS UNIDADES DE EXECUÇÃO DA PGU.
1. Trata-se de análise quanto ao modo de cumprimento de decisões judiciais pela União em litígios compostos exclusivamente por particulares em curso na Justiça Estadual.
2. Não havendo interesse da União no feito, eventual determinação de cumprimento oriunda da Justiça Estadual não terá, por si só, o condão de provocar o deslocamento dos autos para a Justiça Federal (art. 109, I, da CF).
3. A ausência de interesse, contudo, não afasta o dever da União de efetivar o comando judicial. Em tal hipótese, o gestor público poderá ter dúvidas quanto a aspectos jurídicos do cumprimento da decisão. Neste sentido, é possível e recomendável consultar a unidade de execução da PGU acerca da exequibilidade e de outros aspectos ligados ao cumprimento adequado da ordem. Função de assessoramento jurídico (art. 131, caput, da CF). Art. 8º da Portaria PGU nº 04/2017.
4. O exame de que trata o art. 8º da Portaria PGU nº 04/2017 é obrigatório, cabendo ao órgão de execução da PGU responsável pela defesa União se houvesse deslocamento dos autos para a Justiça Federal. Interpretação do art. 9º da Portaria PGU nº 04/2017.
5. Sugestão de expedição de orientação nacional às unidades de execução da PGU via e-mail circular.
Embora a União não tenha participado da lide, os efeitos a decisão judicial alcançam a sua esfera jurídica, pois extingue receitas provenientes da utilização de imóvel da União. E mais, a decisão tem como base uma informação do Município ao Juízo que contradiz o cadastro da SPU.
Note-se que, em princípio, a determinação judicial é bem clara e objetiva: cancelamento de todos os débitos. Não parece haver qualquer dúvida jurídica com relação à efetivação da ordem.
Nesse sentido, como não há decisão com força executória nos autos, e como não compete a esta CJU atuar nos tribunais, recomenda-se o envio urgente dos autos à Procuradoria da União em Pernambuco, solicitando que se manifeste sobre a exequibilidade da decisão judicial e, inclusive, para que avalie, de acordo com sua estratégia de atuação sedimentada na expertise adquirida com a especialização institucional, a necessidade e a melhor medida judicial cabível ao caso concreto na defesa dos interesses da União, em atenção ao §3º do art. 9º da Lei Complementar nº 73/93.
Importante destacar que, no OFÍCIO n. 00017/2024/COREPAMNE/PRU5R/PGU/AGU, o órgão contencioso solicitou subsídios “em que se aborde, em especial, a responsabilidade pelo pagamento dos débitos perante a SPU-PE, se da USINA CENTRAL BARREIROS S A. ou o do MUNICÍPIO DO RECIFE, indicado até que momento o desapropriado tem a responsabilidade pelo pagamento dos débitos perante a SPU, se até o decreto de utilidade pública, ou até a imissão de posse ou até outro momento que a específica legislação regulamentação do patrimônio da União indicar”. Assim, por se tratar de informações que podem ser obtidas de forma documental, bem como contidas nos normativos da SPU, deverá o órgão consulente enviar, com urgência, essas informações, minuciosamente detalhadas, à PRU da 5ª Região.
Importante frisar que os subsídios solicitados, salvo melhor juízo, não são os previstos na Portaria AGU nº 1.547, de 29/10/2008, pois, na forma dos artigos 2º e 3º da referida portaria, como a União não é parte no processo que originou a demanda, não há pretensão deduzida em juízo contra ela:
Art. 2º Consideram-se elementos de fato aqueles constituídos pelos fatos e atos jurídicos relacionados à pretensão deduzida em juízo, tais como:
[...]
Art. 3º Consideram-se elementos de direito a Constituição, as leis e demais normas, a jurisprudência, a doutrina e as manifestações jurídicas aplicáveis aos fatos motivadores da pretensão deduzida em juízo.
Pelo exposto, solicita-se ao Protocolo que devolva ao órgão consulente para ciência, especialmente dos itens 20, 22, 23, 24 e 25, e demais providências que entender cabíveis, e que dê ciência à PRU da 5ª Região.
É a Nota, de caráter opinativo, que se submete à aprovação.
Rio de Janeiro, 17 de janeiro de 2024.
(assinado eletronicamente)
RICARDO COUTINHO DE ALCÂNTARA COSTA
ADVOGADO DA UNIÃO
SIAPE 1332674 - OAB-RJ 110.264
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 90849000122202401 e da chave de acesso 980a6ec4