ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO ESTRATÉGICO
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NÚCLEO JURÍDICO ESTRATÉGICO
PARECER n. 00003/2024/NUCJUR-EST/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 19739.164900/2023-82
INTERESSADOS: MINISTÉRIO DA GESTÃO E INOVAÇÃO EM SERVIÇOS PÚBLICOS
ASSUNTOS: NORMATIZAÇÕES
EMENTA: Minuta de Portaria. Padronização de contratos. Legalidade. Considerações para possível aprimoramento do texto.
Trata-se de processo instaurado para análise de minuta de Portaria "a ser editada para a instituir o Módulo de Gestão de Contratos de Destinação de Imóveis (MGC) da Plataforma de Gestão Imobiliária da União – SPUNet, como ferramenta de elaboração e gestão dos contratos de destinação dos imóveis administrados pela SPU (SEI 38687721)".
A Portaria contém duas minutas padronizadas. A primeira trata do Termo de Entrega (para órgãos da Administração Direta); a segunda do Contrato de Cessão Gratuita para a Administração Indireta.
Após análise e aprovação da CONJUR/MGI, o processo foi encaminhado à e-CJU Patrimônio para "colaboração, sugestões e considerações sobre as minutas-padrão de termo de entrega e de contrato de cessão de uso para Administração Indireta criadas pela SPU", conforme item 23 do r. PARECER n. 00027/2024/CONJUR-MGI/CGU/AGU (seq 5).
Recebi para análise segundo as regras de distribuição ordinária.
É o relatório.
Aspectos formais.
Estrutura e articulação.
A Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998 (doravante LC 95/98) determina:
Art. 1o A elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis obedecerão ao disposto nesta Lei Complementar.
Parágrafo único. As disposições desta Lei Complementar aplicam-se, ainda, às medidas provisórias e demais atos normativos referidos no art. 59 da Constituição Federal, bem como, no que couber, aos decretos e aos demais atos de regulamentação expedidos por órgãos do Poder Executivo.
A estrutura da Portaria parece formalmente correta, eis que observa as regras previstas no art. 3º da LC 95/98 contendo a parte preliminar, parte normativa e parte final.
A minuta também está corretamente articulada, nos termos do art. 10 da LC 95/98.
Conteúdo e linguagem.
A LC 95/98 determina:
Art. 7o O primeiro artigo do texto indicará o objeto da lei e o respectivo âmbito de aplicação, observados os seguintes princípios:
I - excetuadas as codificações, cada lei tratará de um único objeto;
II - a lei não conterá matéria estranha a seu objeto ou a este não vinculada por afinidade, pertinência ou conexão;
III - o âmbito de aplicação da lei será estabelecido de forma tão específica quanto o possibilite o conhecimento técnico ou científico da área respectiva;
IV - o mesmo assunto não poderá ser disciplinado por mais de uma lei, exceto quando a subseqüente se destine a complementar lei considerada básica, vinculando-se a esta por remissão expressa.
O art. 1º da Minuta está adequado:
Art. 1º Fica instituído o Módulo de Gestão de Contratos de Destinação (MGC) na Plataforma Unificada de Gestão Imobiliária da União (SPUnet), ferramenta de elaboração e gestão dos contratos de destinação dos imóveis administrados pela Secretaria do Patrimônio da União (SPU).
Os artigos seguintes trazem os conceitos (art. 2º), os objetivos do MGC (art. 3º), fixam o órgão responsável pela gestão do sistema (art. 4º).
Interessante observar que no art. 2º, I a Minuta considera contrato todo e qualquer ajuste que gere obrigações entre os contratantes em relação a imóveis da União. É uma opção que evita quaisquer discussões sobre a aplicabilidade do Módulo, deixando claro que abrange tanto contratos em sentido estrito quanto termos, outorgas etc, e facilita o restante do texto, tornando-o mais conciso (art. 11, II, a, b) e e), da LC 95/98).
O art. 5º da Minuta:
Art. 5º As minutas-padrão de contratos de destinação de imóveis, devidamente aprovadas pelo órgão de assessoramento jurídico competente, conforme os arts. 19, IV e 53 da Lei nº 14.133, de 2021, serão disponibilizadas no MGC e publicadas no sítio oficial da SPU.
§1º As minutas-padrão de que tratam o caput serão de uso obrigatório e afastarão a aplicação de outros normativos da SPU que versem sobre contratos e cláusulas contratuais, inclusive modelos de minutas.
§2º Não havendo minuta-padrão para um instrumento de destinação específico, deverá ser utilizada a minuta editável, quando disponibilizada no MGC, aplicando-se, nesse caso, outros normativos da SPU que versem sobre contratos e cláusulas contratuais.
§3º Quando não houver minuta-padrão ou minuta editável disponível para um instrumento de destinação específico, o contrato deverá ser elaborado fora do MGC.
(destaquei)
A r. Nota Técnica SEI nº 47877/2023/MGI assim justifica a redação proposta:
17. Em seu art. 5º, o normativo prevê que as minutas-padrão de contratos de destinação de imóveis devem ser aprovadas pelo órgão de assessoramento jurídico competente, conforme os arts. 19, IV e 53 da Lei nº 14.133, de 2021, além de disponibilizadas no MGC e publicadas no sítio oficial da SPU.
18. Continuando, o §1º do art. 5º dispõe que as minutas-padrão aprovadas pela assessoria jurídica serão de uso obrigatório e afastarão a aplicação de outros normativos da SPU que versem sobre contratos e cláusulas contratuais, inclusive modelos de minutas.
19. Esse dispositivo faz-se necessário em vista da existência de modelos de minutas de contratos em diversos normativos da SPU, além de obrigatoriedade de inclusão de cláusulas contratuais específicas, a exemplo da Portaria SPU nº 202, de 11 de novembro de 2015. A intenção é que tais normativos sejam revistos ou revogados à medida que forem sendo disponibilizadas as minutas-padrão no MGC.
20. O §2º do art. 5º aborda a utilização das minutas editáveis disponibilizadas no MGC, que deverá ocorrer somente quando não houver minuta-padrão para algum instrumento de destinação. Nesse caso, poderão ser utilizados normativos da SPU que versem sobre contratos e cláusulas contratuais.
21. Por fim, o §3º do art. 5º acrescenta que quando não houver minuta-padrão ou minuta editável disponível para um instrumento de destinação específico, o contrato deverá ser elaborado fora do MGC.
(destaquei)
Embora não seja exatamente aplicável ao caso, a LC 95/98 determina:
Art. 9º A cláusula de revogação deverá enumerar, expressamente, as leis ou disposições legais revogadas.
O que a lei complementar tenta reduzir é a revogação implícita de atos normativos, que tantas dificuldades gera ao operador do direito e ao cidadão.
E, no caso, a inclusão de minuta-padrão no sistema implicaria em revogação indireta (no todo ou em parte) de outros normativos da SPU pela simples disponibilização.
Por exemplo, a ON – GEAPN – 002 24/01/01 tem seu ANEXO IV com o "MODELO DE CONTRATO DE CESSÃO DE USO GRATUITO" (https://colaborativo-spu.economia.gov.br/legislacao-spu/4), e tal anexo será automaticamente afastado com a inclusão da "MINUTA-PADRÃO DE CONTRATO DE CESSÃO GRATUITAPARA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL INDIRETA".
Embora seja explícita a preocupação da proposta com este aspecto, pode ser interessante vincular o mecanismo de disponibilização de minutas-padrão ao mecanismo de revisão/revogação dos normativos correlacionados.
Por exemplo, incluindo um § 1º no art. 5º - renumerando os demais - com o seguinte teor:
§ 1º. Antes de submeter a proposta de minuta-padrão à análise do órgão de assessoramento jurídico competente, a Diretoria da SPU responsável identificará todos os atos normativos que serão de alguma forma afetados e encaminhará sugestão de revisão ou revogação formal à autoridade competente.
O art. 7º trata das formas de comunicação, o art. 8º da divulgação no PNCP, nas hipóteses do art. 2º da Lei 14.133/21, matéria já tratada no item 2.3 do r. Parecer n. 00027/2024/CONJUR-MGI/CGU/AGU.
O art. 9º regulamenta os casos omissos, além de delegar competência ao Diretor responsável para expedir orientações e outras instruções necessárias à operacionalização do sistema. O art. 10 trata da vigência.
Um último detalhe é que a Minuta optou por definir como competente a "(D)diretoria da SPU responsável pela coordenação do processo de gestão de contratos de destinação", expressão utilizada no art. 4º e no art. 9º.
A Nota Técnica SEI nº 47877/2023/MGI esclarece:
16. O art. 4º traz a competência para administração do MGC que será da Diretoria da SPU responsável pela coordenação do processo de gestão de contratos de destinação, que atualmente compreende a Diretoria de Gestão e Governança, conforme inc. XII, art. 41 do Decreto nº 11.437, de 17 de março de 2023.
O Decreto 11.137/23:
Art. 41. À Diretoria de Gestão e Governança compete:
(...)
XII - realizar o monitoramento dos contratos e atos de destinação de imóveis e coordenar as atividades de gestão contratual;
Nossa primeira impressão (errada) foi de que a competência passaria à Diretoria de Destinação de Imóveis, na forma do art. 44 da do Decreto 11.137/23:
Art. 44. À Diretoria de Destinação de Imóveis compete:
I - coordenar, controlar e orientar as atividades relacionadas com o desenvolvimento de ações e projetos voltados à destinação e à regularização fundiária dos imóveis da União;
II - coordenar e orientar as atividades destinadas à racionalização do uso e ocupação dos imóveis de uso especial;
III - elaborar estudos, propor e coordenar atividades destinadas ao aproveitamento econômico dos ativos imobiliários; e
IV - implementar as atividades necessárias à destinação de imóveis da União, em suas diversas modalidades.
Assim, smj, contribuiria para a clareza e precisão do texto (art. 11, I, "a" da LC 95/98) indicar a Diretoria competente, e não a atividade exercida pela Diretoria competente.
Art. 4º O MGC será administrado pela Diretoria de Gestão e Governança, à qual competirá:
(...)
Art. 9º Os casos omissos serão dirimidos pela Diretoria de Gestão e Governança, a qual também expedirá orientações, manuais, fluxos e outras informações necessárias à implantação e operacionalização do MGC.
Termo de Entrega é o instrumento que destina imóvel para órgãos dos três poderes (§1º do art. 11 do Decreto nº 3.725/2001 c/c §1º art. 79 do Decreto-Lei nº 9.760); Cessão de Uso é o instrumento que destina imóveis para entidades da Administração Federal indireta (§2º do art. 11 do Decreto nº 3.725/2001 c/c §3º art . 79 do Decreto -Lei nº 9.760)
(PARECER n. 00001/2019/CNPAT/CGU/AGUNUP: 04962.003052/2018-58)
Da minuta de Termo de Entrega.
O termo de entrega é um documento já padronizado na ON – GEAPN – 001 24/01/01, ANEXO IV. A minuta proposta aprimora o modelo vigente. Só algumas considerações a título de contribuição.
Das obrigações do outorgado consta:
"e) comunicar formalmente à SPU demolição, reconstrução, construção ou ampliação de edificações no imóvel';
A redação da ON era a seguinte:
d) qualquer ampliação ou alteração do imóvel entregue deve, obrigatoriamente, ser comunicada prévia e formalmente à GRPU/....(UF), incumbindo ao OUTORGADO, após a autorização, encaminhar à GRPU/....(UF) a documentação necessária à averbação no Cartório de Registro de Imóveis competente, bem como a certidão comprobatória de sua ocorrência;
Assim, pode ser pertinente manter no contrato a obrigação de comunicação prévia (art. 6º do DL 2.398/87) e o dever instrumental de encaminhar a documentação apta a averbação no CRGI (art. 167, II, "4", da Lei 6.015/73).
Por exemplo:
e) comunicar prévia e formalmente à SPU demolição, reconstrução, construção ou ampliação de edificações no imóvel e, após a realização, encaminhar à SPU competente a documentação necessária à averbação no Cartório de Registro de Imóveis competente, bem como a certidão comprobatória de sua ocorrência;
No item 5.4, Rescisão da entrega:
5.4.1 O termo de entrega será rescindido, retornando o imóvel à posse do Outorgante, nos seguintes casos:
a) se ao imóvel, no todo ou em parte, for dada finalidade diversa da prevista neste termo; e
O DL 9.760/46 determina:
Art. 77. A administração dos próprios nacionais aplicados em serviço público compete às repartições que os tenham a seu cargo, enquanto durar a aplicação. Cessada esta, passarão êses imóveis, independentemente do ato especial, à administração do S.P.U.
(destaquei).
A redação da ON acompanhava o texto legal:
a) cessada a aplicação, reverterá o próprio nacional à administração da OUTORGANTE, independentemente de ato especial;
Sugestão de texto:
5.4.1 O termo de entrega será rescindido, retornando o imóvel à posse do Outorgante independentemente do ato especial, nos seguintes casos:
a) se ao imóvel, no todo ou em parte, for dada finalidade diversa da prevista neste termo; e
Outro detalhe é que o art. 79, § 2º, do DL 9.760/46 determina:
2º O chefe de repartição, estabelecimento ou serviço federal que tenha a seu cargo próprio nacional, não poderá permitir, sob pena de responsabilidade, sua invasão, cessão, locação ou utilização em fim diferente do que lhe tenha sido prescrito.
A minuta da ON previa:
c) não será permitida a invasão, cessão, locação ou utilização do imóvel para fim diverso do que justificou a entrega (Art.79, §2o );
São obrigações bastante evidentes ante os termos da minuta, mas é importante que o óbvio seja dito de maneira expressa. Assim, poderia ser inserido uma alínea "m)" no item 5.1.1 do contrato. Por exemplo:
m) não permitir a invasão, cessão, locação ou utilização do imóvel para fim diverso do que justificou a entrega.
É bem verdade que todas são alterações acima sugeridas são aplicáveis por força de lei, estejam no termo ou não. Mas a clareza e a precisão são sempre desejáveis.
Da minuta do contrato de Cessão Gratuita.
As considerações aqui são similares às anteriores. Atualmente o contrato está padronizado no Anexo IV da ON – GEAPN – 002 de 24/01/01
Sugere-se avaliar a pertinência de inserir:
a) cláusula de reversão automática do imóvel à SPU, independentemente de ato especial;
b) cláusula prevendo a necessidade de autorização prévia para realização de obras;
c) vedação expressa de invasão, cessão, locação ou utilização diversa;
d) cláusula prevendo o dever de encaminhar a documentação apta a averbação no CRGI em caso de obras.
No item 5.8.5 avaliar o uso de "outorgado" no lugar de "entidade", para manter o tratamento uniforme em todo o contrato
Não identificamos qualquer outro ponto digno de nota.
Ante o exposto, parece-nos que a proposta de Portaria é lícita e adequada.
Sugere-se que a Autoridade competente avalie as alterações acima expostas.
À consideração do Exmo. Coordenador.
Vitória, ES, 22 de janeiro de 2024.
LUÍS EDUARDO NOGUEIRA MOREIRA
ADVOGADO DA UNIÃO
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 19739164900202382 e da chave de acesso 0eef2363