ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
GABINETE

PARECER n. 00010/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.000525/2024-81

INTERESSADOS:

ASSUNTOS: ATOS ADMINISTRATIVOS

EMENTA: Direito Administrativo. Minuta de Portaria Ministerial que "Institui o Grupo de Trabalho Memória e Democracia, no âmbito do Ministério da Cultura." Ausência de óbices constitucionais ou legais. Observância das regras do Decreto nº 9.191, de 2017, e do Decreto nº 10.139, de 2019. Parecer pela regularidade material e formal da proposta, observadas as sugestões formais ora elaboradas.

I - RELATÓRIO

Trata-se de expediente encaminhado a esta Consultoria Jurídica pela Secretaria-Executiva, por meio do Ofício nº 244/2024/GSE/GM/MinC, com minuta de Portaria Ministerial, a ser firmada pela Exma. Ministra de Estado da Cultura, que "Institui o Grupo de Trabalho Memória e Democracia, no âmbito do Ministério da Cultura.."

2. Instruem o presente processo:

(i) NOTA TÉCNICA Nº 1/2024; e 

(ii) a minuta de Portaria (SEI nº (1584899).

3. É o sucinto relatório. Passa-se à análise.

II - FUNDAMENTAÇÃO

4. Preliminarmente, impende tecer breve consideração sobre a competência desta Consultoria Jurídica para manifestação no processo in casu.

5. Sabe-se que a Constituição de 1988 prevê as funções essenciais à Justiça em seu Título IV, Capítulo IV; contemplando na Seção II a advocacia pública. Essa essencialidade à justiça deve ser entendida no sentido mais amplo que se possa atribuir à expressão, estando compreendidas no conceito de essencialidade todas as atividades de orientação, fiscalização e controle necessárias à defesa dos interesses protegidos pelo ordenamento jurídico.

6. O art. 131 da Constituição, ao instituir em nível constitucional a Advocacia-Geral da União - AGU, destacou como sua competência as atividades de consultoria e assessoramento jurídico ao Poder Executivo, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, in verbis:

Art. 131. A Advocacia-Geral da União é a instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo.

7. Nesta esteira, o art. 11, inciso I e V, da Lei Complementar n.º 73/1993 - Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União -, estabeleceu, no que concerne à atividade de consultoria ao Poder Executivo junto aos Ministérios, a competência das Consultorias Jurídicas para assistir a autoridade assessorada no controle interno da constitucionalidade e legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados. Nesse sentido, veja-se:

Art. 11 - Às Consultorias Jurídicas, órgãos administrativamente subordinados aos Ministros de Estado, ao Secretário-Geral e aos demais titulares de Secretarias da Presidência da República e ao Chefe do Estado-Maior das Forças Armadas, compete, especialmente:

I - assessorar as autoridades indicadas no caput deste artigo;

(...)

III - fixar a interpretação da Constituição, das leis, dos tratados e dos demais atos normativos a ser uniformemente seguida em suas áreas de atuação e coordenação quando não houver orientação normativa do Advogado-Geral da União;

(...)

V - assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados ou já efetivados, e daqueles oriundos de órgão ou entidade sob sua coordenação jurídica;

8. Ressalte-se, por oportuno, que o controle interno da legalidade realizado por este órgão jurídico não tem o condão de se imiscuir em aspectos relativos à conveniência e à oportunidade da prática dos atos administrativos, que estão reservados à esfera discricionária do administrador público legalmente competente, tampouco examinar questões de natureza eminentemente técnica, administrativa e/ou financeira, conforme se extrai do Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia-Geral da União, que possui o seguinte teor:

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento.

9. Elaboradas essas considerações preliminares, adentra-se à análise da minuta de Portaria propriamente, enfatizando-se, primeiramente, o fundamento normativo para a competência da Ministra de Estado para expedir Portaria, a saber, o art. 87, parágrafo único, inciso I, da Constituição Federal, a saber:

Art. 87. Os Ministros de Estado serão escolhidos dentre brasileiros maiores de vinte e um anos e no exercício dos direitos políticos.

Parágrafo único. Compete ao Ministro de Estado, além de outras atribuições estabelecidas nesta Constituição e na lei:

I - exercer a orientação, coordenação e supervisão dos órgãos e entidades da administração federal na área de sua competência e referendar os atos e decretos assinados pelo Presidente da República;

(...)

10. Ato contínuo, a previsão de criação de grupos de trabalho encontra embasamento, dentre outros normativos, no art. 36 do Decreto nº 9.191, de 1º de novembro de 2017, o qual “Estabelece as normas e as diretrizes para elaboração, redação, alteração, consolidação e encaminhamento de propostas de atos normativos ao Presidente da República pelos Ministros de Estado.”

Criação de colegiados

Art. 36. O ato normativo que criar comissão, comitê, grupo de trabalho ou outra forma de colegiado indicará:

I - as competências do colegiado;

II - a composição do colegiado e a autoridade encarregada de presidir ou coordenar os trabalhos;

III - o quórum de reunião e de votação;

IV - a periodicidade das reuniões ordinárias e a forma de convocação das reuniões extraordinárias;        

V - o órgão encarregado de prestar apoio administrativo;       

VI - quando necessário, a forma de elaboração e aprovação do regimento interno;        

VII - quando os membros não forem natos, a forma de indicação dos membros e a autoridade responsável pelos atos de designação;     

VIII - quando o colegiado for temporário, o termo de conclusão dos trabalhos;      

IX - quando for o caso, a necessidade de relatórios periódicos e de relatório final e a autoridade a quem serão encaminhados.      

§ 1º É vedada a divulgação de discussões em curso sem a prévia anuência do titular do órgão ao qual o colegiado esteja vinculado.

§ 2º É obrigatória a participação da Advocacia-Geral da União nos colegiados criados com a finalidade de elaborar sugestões ou propostas de atos normativos de competência ou iniciativa do Presidente da República.

§ 3º A participação na elaboração de propostas de atos normativos terminará com a apresentação dos trabalhos à autoridade responsável, os quais serão recebidos como sugestões e poderão ser aceitos, no todo ou em parte, alterados ou não considerados pela autoridade ou pelos seus superiores, independentemente de notificação ou consulta aos seus autores.

§ 4º A participação dos membros dos colegiados referidos neste artigo será considerada prestação de serviço público relevante, não remunerada. [grifo nosso]

11. À luz do dispositivo supra, pois, veja-se o disposto na minuta de Portaria.  A instituição do Grupo de Trabalho pretende, nos termos da NOTA TÉCNICA Nº 1/2024, contribuir para a elaboração e a realização de Plano de Ação relacionado às entregas previstas no Projeto do Museu da Democracia; aduz a NT, ainda, o seguinte in verbis:

Os atos de invasão e vandalismo ocorridos em 8 de janeiro de 2023 na Esplanada dos Ministérios em Brasília vilipendiaram a democracia brasileira ao depredarem os edifícios simbólicos dos três poderes do Brasil: legislativo, executivo e judiciário. O Ministério da Cultura foi desde o princípio chamado a contribuir com a restauração e manutenção destes monumentos. Além disso, foi incitado a pensar na produção de um espaço necessário para afirmar o significado da Democracia como ideia ética, jurídica e política, orientada por um conjunto de valores praticados cotidianamente pelos cidadãos: um Museu da Democracia.

ANÁLISE

A necessidade de construir um Museu para a Democracia no Brasil é um trabalho pioneiro de extrema importância para a educação, para a memória e para construção da cultura democrática do país. Um Museu voltado para toda a gama de público, capaz de combinar descoberta, aprendizado e troca de conhecimento.  Um Museu capaz de apresentar e contribuir com o entendimento sobre a história da Democracia no Brasil – e sobre os diversos momentos em que os brasileiros se mobilizaram com o objetivo de implantar, defender e expandir a democracia em nosso país.

A Subsecretaria de Espaços e Equipamentos Culturais/SEEC já realizou o Seminário Memória e Democracia nos dias 14 e 15 de setembro de 2023, que contribuiu com um levantamento do arcabouço teórico da discussão sobre a memória pública sobre a democracia no Brasil além de trazer inciativas exemplares de diversos museus. Ademais, iniciou as tratativas para a escolha do local para a construção do Museu. Em reunião sobre o programa de destinação de imóveis da União, foi solicitado a matrícula ou identificador necessário para oficializar a solicitação do terreno ora proposto, situado na Praça da Cidadania, no Eixo Monumental, Setor Cultural Norte, em Brasília, por meio do processo SEI 01400.016965/2023-79. Nesse sentido faz-se necessária a formação do Grupo de Trabalho – Memória e Democracia, com a finalidade de apoiar a formulação e propor estratégias para a implantação desta instituição museológica.

O GT discutirá questões importantes sobre a implantação do edifício, seu programa de necessidades, sua vocação simbólica, seu plano museológico e demais ações participativas que serão utilizados para a modelagem do museu. Há ainda a expectativa que seja realizado neste primeiro semestre de 2024 um Concurso Nacional de Projetos Arquitetônicos para a escolha do projeto do museu na Esplanada dos Ministérios, levando em conta todas as implicações patrimoniais relacionadas ao sítio listado como Patrimônio Histórico e Artístico Mundial da Humanidade. Todas essas ações deverão ser pactuadas entre os membros deste Grupo de Trabalho – Memória e Democracia a fim de qualificar a tomada e decisões e repartir as responsabilidades sobre tão importantes estratégias para se efetivar um Museu inovador, adequado às necessidades museológicas mais atuais e que contribua para as ações de educação patrimonial e a força da manutenção da Democracia.

12. No que concerne ao aspecto formal, a minuta deve resguardar consonância com as normas que regulam a elaboração de atos normativos, notadamente o já referido Decreto nº 9.191, de 2017 - de modo que algumas sugestões serão a seguir elaboradas, quando da análise de cada articulado da proposta, senão, veja-se. 

13. A epígrafe, com a sigla da unidade, e a ementa estão adequadas. Apenas impende registrar, por oportuno, que a numeração do ato deve observar o antevisto no art. 3º do Decreto nº 10.139, de 2019, isto é, não será reiniciada por ocasião do novo ano (diferentemente das portarias de pessoal); assim, tem-se:

Art. 3º  As portarias, as resoluções e as instruções normativas terão numeração sequencial em continuidade às séries em curso quando da entrada em vigor deste Decreto. 

14. No preâmbulo, sugere-se o seguinte ajuste: A MINISTRA DE ESTADO DA CULTURA - com o acréscimo "de Estado".

15. O art. 1º apresenta, adequadamente, o objeto do ato. Apenas se sugere que se inicie: "Fica instituído..."

16. O art. 2º traz a competência do grupo - contribuir para a elaboração e a realização do Plano de Ação relacionado às entregas previstas no Projeto do Museu da Democracia para implementação da unidade museológica - dispondo, nos incisos, o que deverá ser previsto a partir desta competência. Ainda sob ponto de vista estritamente formal, deve-se iniciar o inciso com letra minúscula, conforme art. 15, X, do Decreto n. 9.191, de 2017^[1].

17. Os arts. 3º, 5º e 6º trazem a composição e a organização do GT, antevendo, inclusive, que a participação no Grupo de Trabalho será considerada prestação de serviço público relevante, não remunerada - em consonância, pois, com o §4º art. 36 do Decreto nº 9.191, de 2017.

18. Os arts. 4º e 7° prevêem que será elaborado relatório final com os resultados obtidos a ser encaminhado à Ministra de Estado da Cultura, para aprovação final, com prazo de vigência do grupo de um ano, a contar do início da vigência da Portaria.

19. O art. 8º traz a vigência do ato: uma vez que se trata de um ato normativo de efeito concreto/organizacional, além de a Nota Técnica demonstrar urgência para a instituição do colegiado, entende-se despicienda a previsão de vacatio legis, restando válida, pois, a previsão de que entrará em vigor na data da publicação. 

III - CONCLUSÃO

20. Em razão do exposto, sem adentrar nos valores de conveniência e oportunidade na criação de mecanismos institucionais, não sujeitos ao crivo desta CONJUR, é de se concluir pela viabilidade jurídica da minuta de Portaria que "Institui o Grupo de Trabalho Memória e Democracia, no âmbito do Ministério da Cultura", observadas as sugestões formais acima elaboradas, após o que o ato se encontrará apto a ser submetido ao apreço da Exma. Ministra de Estado da Cultura.

Encaminhem-se os autos à Secretaria-Executiva, para as providências de alçada.

Brasília, 23 de janeiro de 2024.

(assinado eletronicamente)

SOCORRO JANAINA M. LEONARDO

Advogada da União

Consultora Jurídica

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400000525202481 e da chave de acesso e1b8d0a1