ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO SUMÁRIO
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CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO SUMÁRIO
PARECER n. 00062/2024/NUCJUR-SUM/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 10154.132078/2023-97
INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM SÃO PAULO - SPU-SP/MGI
ASSUNTOS: CESSÃO DE USO GRATUITA. SOCIEDADE SEM FINS LUCRATIVOS
EMENTA:
I – Direito Administrativo. Patrimônio imobiliário da União.
II – Cessão de uso gratuita por dispensa de licitação. ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE PROTEÇÃO AO INDIVÍDUO (ABRAPI), associação civil, de natureza privada, sem fins lucrativos, filantrópica, de caráter assistencial, esportivo, cultural, educacional, social e de desenvolvimento institucional. Implantação da sede própria da Instituição e prestação de serviços junto ao público alvo (adolescente com deficiência e seus familiares, e pessoa em situação de rua).
III – Legislação: inciso II e §1º do art. 18, da Lei nº 9.636/1998.
IV – Precedentes: Despacho nº 00095/2021/COORD/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP 10154.144548/2021-01), NOTA n.00142/2017/DECOR/CGU/AGU (NUP 04926.001744/2011-21), PARECER n.01204/2017/ACS/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU (NUP 04926.001744/2011-21), PARECER n. 00057/2022/PGFN/AGU (NUP: 19739.101453/2022-70), PARECER n. 00522/2018/EMS/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU (NUP 04905.003961/2007-18).
V – Possibilidade, desde que atendidas as recomendações aduzidas neste parecer.
Em cumprimento ao disposto no art. 131 da Constituição da República, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995, no art. 19 do Ato Regimental AGU nº 05/2007 e no art. 1º da Portaria Normativa AGU nº 72/2022, a SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM SÃO PAULO - SPU-SP/MGI encaminha a esta e-CJU/Patrimônio, mediante BARRAMENTO no SAPIENS, cópia do processo SEI de referência, para análise da minuta de contrato de cessão de uso gratuita do imóvel urbano, situado na Rua Helsinque, nº 141, lote 11 da quadra D, Vila Letônia, Município de São José dos Campos, no Estado de São Paulo, CEP 12231-260, constituído por área de terreno com 300,00m² e benfeitorias de 168,00m², cadastrado o RIP Imóvel n.º 7099.00500.500-8 e RIP utilização n.º 7099 00023.500-5, Matrícula nº 81.156, Livro 02, Folhas 01 a 04, no Cartório de Registro de Imóveis de São José dos Campos, adquirido por meio de Carta de adjudicação, tendo como proprietário a empresa Composite Tecnologia Indústria e Comércio LTDA e incorporado ao Patrimônio da União em 21 de dezembro de 2001, no bojo dos autos SEI nº 10880.022231/98-65, a ser celebrado com ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE PROTEÇÃO AO INDIVÍDUO (ABRAPI), associação civil, de natureza privada, sem fins lucrativos, filantrópica, de caráter assistencial, esportivo, cultural, educacional, social e de desenvolvimento institucional para Implantação da sede própria da Instituição e prestação de serviços junto ao público alvo (adolescente com deficiência e seus familiares, e pessoa em situação de rua), com o prazo de vigência de 10 (dez) anos, prorrogáveis.
Encontram-se no SAPIENS, dentre outros, os seguintes documentos:
Seq.3: Estatuto Social
Seq.11: Projeto de utilização do imóvel
Seq.15: RELATÓRIO DE VALOR DE REFERÊNCIA 1295/2023: R$ 278.000,00 (duzentos e setenta e oito mil reais)
Seq.18: RIP: 7099 00500.500-8
Seq.27: Termo de Colaboração 02/2023
Seq.36: Ato de Dispensa de Licitação
Seq.37: Nota Técnica SEI nº 37743/2023/MGI
Seq.39: Certidão RGI
Seq.40: Check list
Seq.41: Despacho de 25/10/2023
Seq.44: Check list
Seq.45: Ata de Reunião GE-DESUP-0
Seq.46: Despacho de 22/12/2023
Seq.48: Minuta do contrato
Processo distribuído em 19/01/2024.
É o relatório.
Inicialmente, cumpre observar que as páginas do processo foram carregadas mediante barramento no Sistema SAPIENS pelo órgão consulente. Ressalta-se que o ofício de encaminhamento não disponibilizou o link de acesso ao processo no sistema SEI, assim, a presente manifestação jurídica foi elaborada exclusivamente com dos documentos carregados no SAPIENS.
Registre-se, por oportuno, que a análise por ora alinhavada está adstrita à documentação constante nos arquivos digitalizados carregados no SAPIENS. A omissão de documentos determinantes para a correta análise conclusiva e a ausência de efetiva fidedignidade do conteúdo das cópias juntadas com os respectivos originais implicam na desconsideração do presente parecer.
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio dos textos de editais, de minutas de contratos e de seus anexos, quando for o caso.
A função da Consultoria Jurídica da União é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar, que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, parte-se da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
Nesse sentido vale lembrar que o Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU recomenda que “o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, sem prejuízo da possibilidade de emitir opinião ou fazer recomendações sobre tais questões, apontando tratar-se de juízo discricionário, se aplicável. Ademais, caso adentre em questão jurídica que possa ter reflexo significativo em aspecto técnico deve apontar e esclarecer qual a situação jurídica existente que autoriza sua manifestação naquele ponto”.
De fato, presume-se que os estudos técnicos contidos no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento de seu objeto, suas características e requisitos, tenham sido regularmente determinadas pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.
Além disso, vale esclarecer que, em regra, não é atribuição do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Cabe-lhes, isto sim, observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos bem como os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a priori, óbice ao desenvolvimento do processo.
Por fim, com relação à atuação desta Consultoria Jurídica, é importante informar que, embora as observações e recomendações expostas não possuam caráter vinculativo, constituem importante instrumento em prol da segurança da autoridade assessorada, a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações, ressaltando-se, todavia, que o seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.
A Nota Técnica SEI nº 37743/2023/MGI (Seq.37) esclarece o objeto do processo:
SUMÁRIO EXECUTIVO
1. Trata-se de processo de destinação, através de CESSÃO DE USO GRATUITA à Associação Brasileira de Proteção ao Indivíduo (ABRAPI), inscrita sob o CNPJ nº 35.252.296/0001-12, de imóvel de propriedade da União, situado na Rua Helsinque, 141, lote 11 da quadra D, Vila Letônia, Município de São José dos Campos, CEP 12231-260, no Estado de São Paulo, cadastrado no Sistema de Gerenciamento dos Imóveis de Uso Especial da União (SPIUnet), sob o RIP nº 7099.00500.500-8.
2. A destinação tem como finalidade a Implantação da Sede Própria para os serviços junto ao público atendido (adolescente com deficiência e seus familiares; pessoa em situação de rua).
3. Em atendimento ao artigo 1º, inciso IV da Portaria MGI nº 771, de 17 de março de 2023, publicada no Diário Oficial da União (DOU) em 20 de março de 2023, submetemos o processo ao Grupo Especial de Destinação Supervisionada (GE-DESUP) para apreciação.
ANÁLISE
4. Por meio da Consulta Prévia conforme o Espelho (SEI 35931595) cadastrada no Sistema de Requerimento Eletrônico de Imóveis (SISREI), a ABRAPI solicitou pesquisa sobre a disponibilidade de imóveis no Município de São José dos Campos. Em busca o sistema apresentou disponível o imóvel situado na Rua Helsinque, 141, lote 11 da quadra D, Vila Letônia.
5. A Associação manifestou interesse na utilização do imóvel, aceitando a oferta e encaminhando os documentos necessários para a instrução processual. Através do Ofício nº 61576/2023/MGI (SEI 35002081) esta SPU-SP orientou a Instituição a visitar o imóvel, com o objetivo de verificar se o mesmo atende as necessidades.
6. Em 26 de junho de 2023, por meio do Ofício nº 014/ABRAPI/2023 (SEI 35152847) a instituição confirmou o interesse no imóvel e se dispôs em efetuar as reformas necessárias, tendo em vista a implantação da Sede dos atendimentos e Serviços.
7. Trata-se de um imóvel urbano de propriedade da União, situado na Rua Helsinque, 141, lote 11 da quadra D, Vila Letônia, Município de São José dos Campos, CEP 12231-260, no Estado de São Paulo, constituído por área de terreno com 300,00 m² e benfeitorias de 168,00 m², registrado sob a Matrícula nº 81.156, Livro 02, Folhas 01 a 04, no Cartório de Registro de Imóveis de São José dos Campos, cadastrado no Sistema de Gerenciamento dos Imóveis de Uso Especial da União (SPIUnet), sob o RIP nº 7099.00500.500-8.
8. O imóvel foi adquirido por meio de Carta de adjudicação, tendo como proprietário a empresa Composite tecnologia Indústria e Comércio LTDAA e foi incorporado ao Patrimônio da União em 21 de dezembro de 2001, no bojo dos autos SEI nº 10880.022231/98-65.
9. O imóvel assim se descreve: o bem avaliando trata-se de um prédio residencial, sob nº 141 da Rua Helsinque, com seu respectivo terreno e quintal, constituído pelo lote nº 11 da quadra D, com área de 300,00 m² do loteamento denominado Vila Letônia, no perímetro urbano, medindo 12,00 metros de frente, igual medida nos fundos, por 25,00 metros da frente aos fundos, em ambos os lados, situado com frente para a Rua Helsinque, antiga Rua 8. Inscrição nº 45.0026.0006.0000.
10. Cumpre informar que consta nos autos Relatório de Valor de Referência de Imóvel nº 1295/2023 (SEI 36569738), no qual o imóvel é avaliado em R$ 278.000,00 (duzentos e setenta e oito mil reais), cabendo a deliberação da presente solicitação sob a competência dos Grupos Especiais de Destinação Supervisionada ((GE-DESUP-0).
11. Quanto à vigência do Contrato sugere-se pelo prazo de 10 (dez) anos, a contar da data da assinatura do contrato, prorrogáveis por aditamento, por iguais e sucessivos períodos, mediante manifestação escrita das partes.
12. O processo foi instruído com os seguintes documentos:
a) Espelho SISREI (SEI 35931595);
b) Ofício Justificativas (SEI 35152847);
c) Estatuto Social (SEI 35001722);
d) Ata da Assembleia Geral e Ata Eleição Diretoria (SEI 35001430; 35931727);
e) Cadastro CNPJ (SEI 37281823);
f) Certidões Negativas (SEI 35932583; 35934251);
g) Projeto de Utilização do Imóvel (SEI 35932514);
h) Apresentação ABRAPI (SEI 37281939):
i) Cronograma de Projetos (SEI 37282183);
j) Indicação da Demanda Atendida (SEI 37282118);
k) Indicação da fonte de recursos financeiros (SEI 37282249; 37282293).
l) Termo de Colaboração com a Prefeitura de de São José dos Campos/SP (SEI 37282379; 37282462; 37282614);
m) Portfólio de Serviços (SEI 37283080);
n) Certidão de Cadastro/Certificados (SEI 37282815;37282892; 37282972; 37283169).
13. A Associação Brasileira de Proteção ao Indivíduo (ABRAPI), inscrita sob o CNPJ nº 35.252.296/0001-12, fora constituída formalmente em maio de 2019, a instituição desenvolve projetos sociais e assistenciais. Conforme a Apresentação (SEI 37281939) os projetos desenvolvidos são: de Educação Inclusiva por meio do Serviço de Acompanhamento e Apoio ao Plano de Ensino Individual de Estudantes com Deficiência, no período das aulas regulares e atividades complementares dos estudantes da Rede de Ensino Municipal de São José dos Campos. Em média são atendidos pelos 413 Profissional de Apoio Escolar Inclusivo, 800 estudantes com deficiência por dia, os atendimentos são realizados nas 46 Unidades Escolares -UE, localizadas na Região Sul/Norte/Oeste/Sudeste/ Centro. Psicologia Escolar: Serviço de Psicologia aos estudantes do ensino fundamental Rede de Ensino Municipal – REM, que tiveram seus direitos violados e ou se encontram em situação de vulnerabilidade, desencadeando prejuízos significativos no processo de desenvolvimento e aprendizagem. Aproximadamente 20.000 estudantes (crianças /adolescentes) do ensino fundamental Rede de Ensino Municipal – REM, que tiveram seus direitos violados e/ ou se encontram em situação de vulnerabilidade, desencadeando prejuízos significativos no processo de desenvolvimento e aprendizagem são atendidos pelo Serviço de Psicologia por meio do Atendimento Psicológico Coletivo e /ou individual em 67 Unidades Escolares da Rede de Ensino Municipal de São José dos Campos -SP e pelo Núcleo de Atendimento Psicológico. O Serviço de Acolhimento em República - é realizado por meio da parceria como Governo do Estado de São Paulo, oferece proteção, apoio e moradia subsidiada a grupos de pessoas maiores de 18 anos em estado de abandono, situação de vulnerabilidade e risco pessoal e social, cujo os vínculos familiares foram rompidos e se encontram extremamente fragilizados e sem condições de moradia e autossustentação e o O Serviço de Acolhimento Terapêutico - tem por função a oferta de um ambiente protegido, fornecendo o suporte e acolhimento à 37 mulheres, garantindo acesso a direitos e autonomia, esse serviço é destinado as mulheres com problemas decorrentes do uso de substâncias psicoativas.
14. Conforme o Projeto de Utilização apresentado (SEI 35932514) a Implantação da Sede Própria, prevê o espaço de atendimento para os alunos adolescentes ( 7 a 14 anos ) com deficiência proporcionando o desenvolvimento das ações que visam garantir as articulações com as redes socioassistenciais e contribuir na efetivação dos direitos, além de promover acessos a benefícios, programas de transferência de renda e demais serviços e o apoio às famílias que se encontram em limitações agravadas por violações de direitos, dentre outras que também agravam a dependência e comprometem o desenvolvimento da autonomia. Por meio dos atendimentos sociais, construiremos um território protetivo , um olhar multisetorial e o Cuidado Social dos atendidos. A Implantação da Sede irá fortalecer e viabilizar as ações já desenvolvidas pela ABRAPI para os serviços junto aos adolescentes que tiveram seus direitos violados e ou se encontram em situação de vulnerabilidade, desencadeando prejuízos significativos no processo de desenvolvimento e aprendizagem. Propicia a melhoria na formação e aconselhamento familiar e a promoção de programas de prevenção e enfrentamento sobre os temas transversais contemporâneos, tais como: combate ao uso de drogas, bullying, prevenção ao suicídio, relações afetivas, comportamentos, socialização e demais ações executadas pela ABRAPI que visam o convívio social saudável e a proteção da pessoa humana em sua totalidade e de grande visibilidade Social.
15. Informamos que em 24 de junho de 2023 a Associação visitou o imóvel e se comprometeu a realizar todas as reformas necessárias, visto que o mesmo se encontra em mal conservação, conforme descrito no Ofício nº 014/ABRAPI/2023 (SEI 35152847).
16. Portanto, a destinação do imóvel atende ao interesse público e social tendo em vista que os projetos e programas a serem implantados no local são socioassistenciais, contribuindo na efetivação dos direitos, além de promover acessos a benefícios, programas de transferência de renda e demais serviços e o apoio às famílias que se encontram em limitações agravadas por violações de direitos, dentre outras que também agravam a dependência e comprometem o desenvolvimento da autonomia. Além de proporcionar a educação inclusiva de estudantes com deficiência no município de São José dos Campos.
17. Assim, da análise dos autos, verifica-se que o processo está devidamente instruído, conforme os incisos I a VI do art. 6º da Portaria MGI nº 771, de 17 de março de 2023, publicada no Diário Oficial da União (DOU) em 20 de março de 2023, conforme checklist (SEI 38106810), de forma que foram preenchidos todos os requisitos necessários ao pedido de Cessão de Uso Gratuita em favor da Associação Brasileira de Proteção ao Indivíduo (ABRAPI).
BASE LEGAL
18. Existe previsão legal para a efetivação da Cessão, amparada no Art. 18, inciso II, da Lei n. 9636/1998 in verbis:
Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei no 9.760, de 1946, imóveis da União a:
I - Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde; (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
II - pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
§ 1o A cessão de que trata este artigo poderá ser realizada, ainda, sob o regime de concessão de direito real de uso resolúvel, previsto no art. 7º do Decreto-Lei nº 271, de 28 de fevereiro de 1967, aplicando-se, inclusive, em terrenos de marinha e acrescidos, dispensando-se o procedimento licitatório para associações e cooperativas que se enquadrem no inciso II do caput deste artigo.
19. A Portaria nº 144, de 09 de julho de 2001 prevê que:
Art. 2º As cessões de uso gratuito ou em condições especiais de imóveis da União deverão observar as seguintes destinações:
III - a entidades sem fins lucrativos, de caráter educacional, cultural ou de assistência social, para os seguintes fins:
a) implantação de ensino gratuito destinado à comunidade local;
b) implantação de centro de ensino especial ou de atividade de atendimento a excepcionais;
c) implantação de atividade cultural;
d) implantação de atividade de assistência social gratuita destinada ao atendimento de carentes e idosos; e
e) implantação de centro de saúde ou hospitais, desde que contemplado o atendimento preponderantemente a carentes e que o proponente integre a rede do Sistema Único de Saúde - SUS ou serviço de atendimento à saúde que lhe suceda.
20. Além disso, o memorando nº 90 SPU-MP, de 29 de outubro de 2010, explicita as considerações pontuadas no GT de 2003 e as definições das Leis 9636/1998 e 11481/2007, estabelecendo a Cessão como o instrumento de transferência para alcançar um interesse público, reafirmando a possibilidade de cessão de forma gratuita:
Memorando nº 90 - SPU/MP - Brasília, 29 de outubro de 2010.
Às Superintendências do Patrimônio da União
Assunto: Parâmetros para a Destinação do Patrimônio da União
25. A Cessão, prevista nos arts. 18 a 21 da Lei 9.636/1998, no Decreto-Lei 9.760/1946 e na Lei 11.481/2007, é efetivada quando a União transfere o uso ou outros direitos reais sobre seus bens para alcançar um interesse público. Os imóveis da União poderão ser cedidos gratuitamente ou em condições especiais, de forma onerosa ou com encargos específicos, sob quaisquer dos regimes aos Estados, Distrito Federal ou Municípios; a entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social e saúde e a pessoas físicas ou jurídicas, como as associações e cooperativas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional.
27. A Cessão de Uso Gratuito, prevista no Decreto-Lei 9.760/1946 e Leis 9.636/1998 e 11.481/2007, é um instrumento geral de destinação que não transfere direitos reais. Isto significa que é autorizado o uso em determinadas condições definidas no contrato, mas este direito é pessoal e não pode ser transferido a terceiros. É utilizada nas situações em que há o interesse em manter o domínio da União sobre o imóvel, quando o cessionário for entidade que exerça atividade comprovadamente de interesse público ou social.
29. A Cessão em Condições Especiais, prevista na Lei 9.636/98, pode ser aplicada quando for necessário estabelecer encargos contratuais específicos, como condição resolutiva contratual.
21. Nos termos da Portaria MGI nº 771, de 17 de março de 2023, publicada no Diário Oficial da União (DOU) em 20 de março de 2023, as propostas de destinação são submetidas aos Grupos Especiais de Destinação Supervisionada (GE-DESUP's) para apreciação.
22. Destaca-se que compete aos Grupos Especiais de Destinação Supervisionada (GE-DESUP's) analisarem, apreciarem e deliberarem sobre processos de imóveis abrangidos nas destinações definida por esta Portaria, conforme expresso no art.3°:
Art. 3º Para fins de análise, apreciação e deliberação de processos sobre imóveis abrangidos nas destinações previstas nessa portaria, deverão ser instituídos pela SPU os seguintes Grupos Especiais de Destinação Supervisionada (GE-DESUP), de caráter permanente (...).
23. A competência para assinar o Contrato de Cessão de Uso Gratuito é do Superintendente do Patrimônio da União, conforme art. 5º, inciso II, da Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022, publicada em 10 de outubro de 2022:
Art. 5º Fica subdelegada a competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para a prática dos seguintes atos administrativos, após apreciação favorável do GE-DESUP, nos casos exigidos pela Portaria 7.397, de 24 de junho de 2021 e suas alterações:
II - a Cessão de Uso Gratuita, sob quaisquer dos regimes previstos no Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, e na Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, de imóveis da União cujo valor de avaliação seja inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais).
CONCLUSÃO
24. Conforme a Portaria MGI nº 771, de 17 de março de 2023, publicada no Diário Oficial da União (DOU) em 20 de março de 2023, restou determinada competência aos Grupos Especiais de Destinação Supervisionada (GE-DESUP's), para deliberarem sobre o referido processo de Cessão de Uso Gratuito, em conformidade ao disposto no art. 3°, in verbis:
Art. 3º Para fins de análise, apreciação e deliberação de processos sobre imóveis objetos das destinações previstas nesta portaria, deverão ser instituídos pela SPU os seguintes Grupos Especiais de Destinação Supervisionada (GE-DESUP), de caráter permanente:
I - Nível 0 (GE-DESUP-0), para imóveis com valor de referência de até R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais) e para os casos de que trata o inciso XV do art. 1º desta portaria, independentemente do valor de referência do imóvel, excluídas aquelas atribuídas ao GE-DESUP-1 e ao GE-DESUP-2;
II - Nível 1 (GE-DESUP-1), para imóveis com valor de referência entre R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais) e R$10.000.000,00 (dez milhões de reais) e nos casos de que tratam §§ 2º e 3º, alínea "a", do art. 6º desta portaria, excluídas as destinações do inciso II e XIX do art. 1º desta portaria e aquelas atribuídas ao GEDESUP-0; e
III - Nível 2 (GE-DESUP-2), para imóveis com valor de referência igual ou superior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais), para imóveis de qualquer valor quando se tratar das destinações dos incisos II e XIX do art. 1º e para o caso de que trata §3º, alínea "c", do art. 6º, desta portaria, excluídas aquelas de atribuição do GE-DESUP-0
25. Portanto, o aludido imóvel tem valor avaliado em R$ 278.000,00 (duzentos e setenta e oito mil reais), entende-se que a presente solicitação deve ser deliberada pelo Grupo Especial de Destinação Supervisionada (GE-DESUP-0), definidos no art. 3º, em conformidade com a Portaria MGI nº 771, de 17 de março de 2023, publicada no Diário Oficial da União (DOU) em 20 de março de 2023.
RECOMENDAÇÃO
26, Isto posto, considerando que a destinação pretendida tem o escopo de atender interesse público comprovado, conforme justificativa apresentada no documento (SEI 35152847; 35932514), e estando presentes na instrução processual todos os documentos essenciais à análise da presente destinação, este Núcleo de Gestão de Bens da Administração Pública (NUBAP) entende ser pertinente o instrumento de Cessão de Uso Gratuita, razão pela qual submete os autos ao Grupo Especial de Destinação Supervisionada (GE-DESUP) para apreciação.
A cessão de uso gratuita pretendida foi enquadrada pelo órgão consulente no art. 18, inciso II, da Lei nº 9.636/1998, não sendo, portanto, regulada pela Portaria SPU nº 144/2001, que faz referência aos destinatários indicados no inciso I do mesmo artigo, como se verifica nos incisos II e III da portaria, conforme grifos abaixo:
Lei nº 9.636/1998
Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei no 9.760, de 1946, imóveis da União a:
I - Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde; (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
II - pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
Portaria SPU nº 144/2001
Art. 2º As cessões de uso gratuito ou em condições especiais de imóveis da União deverão observar as seguintes destinações:
I - ao uso no serviço público, para os seguintes fins:
a) a fundações e autarquias que integrem a Administração Pública Federal; e
b) a empresas públicas e sociedades de economia mista com controle acionário majoritário da União, para afetação aos seus fins institucionais;
II - a Estados e Municípios, para os seguintes fins:
[...]
III - a entidades sem fins lucrativos, de caráter educacional, cultural ou de assistência social, para os seguintes fins:
[...]
§ 3º As proposições de que tratam as alíneas "a" e "b", "c", "d" e "e" do inciso III deverão contar com prévia manifestação favorável dos Ministérios da Educação, da Cultura, da Previdência e Assistência Social e das Secretarias Estaduais e Municipais de Saúde, respectivamente.
Assim, deverá estar certificado nos autos, de forma circunstanciada e inequívoca, o cumprimento do requisito contido no inciso II do art. 18 da Lei nº 9.636/1998, ou seja, comprovado o “interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional”, o que parece atendido pelo item 26 da Nota Técnica SEI nº 37743/2023/MGI (Seq.37).
A competência da Secretaria do Patrimônio da União encontra-se prevista no art. 40 e no art. 46 do Decreto nº 11.347, de 17 de março de 2023, respectivamente:
Art. 40. À Secretaria do Patrimônio da União compete:
I - administrar o patrimônio imobiliário da União e zelar por sua conservação;
II - adotar as providências necessárias à regularidade dominial dos bens da União;
III - lavrar, com força de escritura pública, os contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão e demais atos relativos a imóveis da União e providenciar os registros e as averbações junto aos cartórios competentes;
IV - promover o controle, a fiscalização e a manutenção dos imóveis da União utilizados em serviço público;
V - proceder às medidas necessárias à incorporação de bens imóveis ao patrimônio da União;
Art. 46. Às Superintendências do Patrimônio da União compete:
I - programar, executar e prestar contas das ações necessárias à gestão do patrimônio, inclusive as atividades de caracterização, incorporação, destinação, gestão de receitas patrimoniais e fiscalização em sua área de jurisdição, conforme as diretrizes da Unidade Central;
II - zelar pelos bens imóveis que estejam sob sua guarda; e
III - executar o levantamento e a verificação, no próprio local dos imóveis a serem incorporados, a preservação e a regularização dominial desses imóveis e a articulação com as entidades e instituições envolvidas.
A competência do Superintendente encontra-se definida na Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022:
Art. 1º Autorizar os Superintendentes do Patrimônio da União a firmar os termos e contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão, concessão, autorização e permissão relativos a imóveis da União, após deliberação pelas instâncias competentes.
[...]
Art. 5º Fica subdelegada a competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para a prática dos seguintes atos administrativos, após apreciação favorável do GE-DESUP, nos casos exigidos pela Portaria 7.397, de 24 de junho de 2021 e suas alterações:
[...]
II - cessão de uso gratuito, sob quaisquer dos regimes previstos no Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, e na Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, de imóveis da União cujo valor de avaliação seja inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais);
A Portaria MGI nº 771, de 17 de março de 2023, estabelece os instrumentos de destinação que deverão ser submetidos à deliberação dos Grupos Especiais de Destinação Supervisionada (GE-DESUP), bem como a competência destes:
Art. 1º A destinação de imóveis da União deverá observar o regime especial de governança instituído na presente portaria, que compreende as seguintes formas de destinação de imóveis geridos pela Secretaria de Gestão do Patrimônio da União (SPU) do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos:
[...]
IV - Cessão de Uso Gratuita;
[...]
Art. 3º Para fins de análise, apreciação e deliberação de processos sobre imóveis objetos das destinações previstas nesta portaria, deverão ser instituídos pela SPU os seguintes Grupos Especiais de Destinação Supervisionada (GE-DESUP), de caráter permanente:
I - Nível 0 (GE-DESUP-0), para imóveis com valor de referência de até R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais) e para os casos de que trata o inciso XV do art. 1º desta portaria, independentemente do valor de referência do imóvel, excluídas aquelas atribuídas ao GE-DESUP-1 e ao GE-DESUP-2;
II - Nível 1 (GE-DESUP-1), para imóveis com valor de referência entre R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais) e R$10.000.000,00 (dez milhões de reais) e nos casos de que tratam §§ 2º e 3º, alínea "a", do art. 6º desta portaria, excluídas as destinações do inciso II e XIX do art. 1º desta portaria e aquelas atribuídas ao GEDESUP-0; e
III - Nível 2 (GE-DESUP-2), para imóveis com valor de referência igual ou superior a R$10.000.000,00 (dez milhões de reais), para imóveis de qualquer valor quando se tratar das destinações dos incisos II e XIX do art. 1º e para o caso de que trata §3º, alínea "c", do art. 6º, desta portaria, excluídas aquelas de atribuição do GE-DESUP-0.
§1º Excepcionalmente, o GE-DESUP-2 poderá deliberar processos de alçada do GE-DESUP-1 ou do GE-DESUP-0.
O RELATÓRIO DE VALOR DE REFERÊNCIA 1295/2023, fixou o valor do imóvel em R$ 278.000,00 (duzentos e setenta e oito mil reais), o que define a competência do GE-DESUP-0. Consta, assim, apreciação favorável do GE-DESUP 0 (Seq.45), sem qualquer ressalva.
A ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE PROTEÇÃO AO INDIVÍDUO (ABRAPI) é uma associação civil, de natureza privada, sem fins lucrativos, filantrópica, de caráter assistencial, esportivo, cultural, educacional, social e de desenvolvimento institucional. A dispensa de licitação para a cessão de uso do imóvel pretendida encontra fundamento no §1º do art. 18, da Lei nº 9.636/1998, segundo o Despacho nº 00095/2021/COORD/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP 10154.144548/2021-01):
8. Não nos parece, desta forma, que haja algum tipo de contrariedade entre os entendimentos do DECOR, complementam-se. Por eles, é possível destacar que é obrigatório o entendimento de que aos casos de cessão de uso gratuito de imóveis da União para associações sem fins lucrativos:
. Aplicam-se as regras de licitação, dispensa e inexigibilidade;
. O chamamento público é recomendável, mas não obrigatório;
. É possível realizar contratação direta, por meio de licitação dispensada, com base no §1º, do art. 18, da Lei 9.636/98.
9. Estes comandos são obrigatórios para todos os advogados lotados nesta e-CJU/Patrimônio, inclusive para este Coordenador.
10. Por esta razão, abra-se ciência a todos os advogados.
No mesmo sentido, a manifestação do Departamento de Coordenação e Orientação de Órgãos Jurídicos - DECOR, da Advocacia-Geral da União, desta vez por meio da NOTA n.00142/2017/DECOR/CGU/AGU (NUP 04926.001744/2011-21):
[...]
5. Portanto, diante da revisão do entendimento da CONJUR/MPOG, restou sedimentada a tese da dispensa do chamamento público prévio à cessão de uso gratuita de imóvel da União para associações sem fins lucrativos, com fulcro no art. 18, inciso II e § 1º, da Lei nº 9.636/98.
Embora a previsão de dispensa de licitação contida no dispositivo fale em concessão de direito real de uso, o que se repete no art. 17, §2º, inciso I, da Lei nº 8.666/93 (especificamente para os casos de cessão entre entes da Administração Pública), a Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Planejamento, por meio do PARECER n.01204/2017/ACS/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU (NUP 04926.001744/2011-21), estendeu esta hipótese de dispensa aos casos de cessão de uso gratuito com os seguintes argumentos:
13. Para tais situações, este órgão de assessoramento jurídico usualmente argumenta que como a norma dispensa o certame para a concessão de “título de propriedade ou de direito real de uso de imóveis”, entendemos que ela se aplica à cessão de uso, posto que menos gravosa aos interesses da União (não transfere direito real)
Importante destacar o PARECER n. 00057/2022/PGFN/AGU (NUP: 19739.101453/2022-70), que corrobora a possibilidade de se dispensar a licitação no caso concreto:
21. Já a segunda hipótese de dispensa licitatória comumente analisada no âmbito de propostas de cessão de uso consta do § 1º do artigo 18 da Lei nº 9.636, de 1998, com a seguinte redação:
§ 1o A cessão de que trata este artigo poderá ser realizada, ainda, sob o regime de concessão de direito real de uso resolúvel, previsto no art. 7º do Decreto-Lei nº 271, de 28 de fevereiro de 1967, aplicando-se, inclusive, em terrenos de marinha e acrescidos, dispensando-se o procedimento licitatório para associações e cooperativas que se enquadrem no inciso II do caput deste artigo. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
22. Note-se que, de modo similar à situação anterior, a dispensa para a cessão "sob o regime de concessão de direito real de uso resolúvel" abrange a cessão de uso simples, haja vista que se trata, a rigor, do mesmo instituto jurídico, mas com efeitos limitados sobre o patrimônio da União.
23. Desse modo, para a aplicação dessa previsão legal, o órgão deve certificar-se de que: (i) trata-se de pessoa jurídica constituída sob a forma de associação ou cooperativa; (ii) do enquadramento da atividade a ser desenvolvida no que prevê o inciso II do artigo 18 da Lei nº 9.636, de 1998, isto é, que haja manifestação fundamentada sobre a existência de "interesse público ou social ou de aproveitamento econômico". Grifos nossos.
As manifestações jurídicas citadas deixam evidente, portanto, que a dispensa se enquadra no inciso II do art. 18 da Lei nº 9.636/1998 c/c seu § 1º, uma vez que a cessionária foi constituída como associação sem fins lucrativos.
Consta nos autos o ato de dispensa de licitação (seq.36).
O PARECER n. 00522/2018/EMS/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU (NUP 04905.003961/2007-18) esclarece não há a necessidade de edição de portaria autorizativa, nos seguintes termos:
EMENTA: CELEBRAÇÃO DE CONTRATO. ATO AUTORIZATIVO. MESMA AUTORIDADE. DESNECESSIDADE. PUBLICIDADE ADMINISTRATIVA. PUBLICAÇÃO DO EXTRATO CONTRATUAL. LEI Nº 9.784/1999. ADOÇÃO DE FORMAS SIMPLES. DEVER DA ADMINISTRAÇÃO.
I - Este órgão de assessoramento jurídico possui reiterado entendimento no sentido de que, quando o contrato for celebrado pela mesma autoridade que possui a competência de autorizá-lo, não há necessidade da prática de ato autônomo de autorização.
II - A publicidade dos atos administrativos deve ser garantida com a publicação de eventual instrumento de dispensa e inexigibilidade ou com a publicação do respectivo extrato contratual.
III - A Lei nº 9.784/1999 determina a adoção de formas simples pela Administração (art. 2º, parágrafo único, IX), razão pela qual devem ser evitadas providências meramente burocráticas e desnecessárias.
Deverá ser utilizada a Minuta Modelo de Contrato de Cessão de Uso Gratuita prevista no Anexo IV, da ON-SPU-GEAPN nº 002/2001, com as alterações da Portaria SPU nº 215/2001 e da Portaria SPU nº 15/2002, promovendo-se as adaptações necessárias à adequação ao caso concreto.
Recomenda-se o seguinte aprimoramento na minuta do termo de contrato de cessão de uso:
a) a minuta, aparentemente, contém as cláusulas necessárias previstas no modelo contido no Anexo IV, da ON-SPU-GEAPN nº 002/2001. Contudo, recomenda-se que se promova a conferência final em todos os atos, termos e especificações técnicas, bem como dos documentos de identificação dos signatários, a fim de sanar eventuais omissões, erros materiais, gramaticais, de dados ou técnica de redação, assim como citação de normativos eventualmente revogados, posto que a instrução processual, a conferência de dados e a indicação dos normativos específicos em vigor, que respaldam a prática do ato, são atribuições próprias do órgão assessorado. Nesse ponto importante alertar que a Lei nº 8.666/1993 foi revogada pela Lei nº 14.133/2021, devendo a instrução do processo ser revista se for o caso;
b) no preâmbulo, inserir a competência para assinatura do contrato prevista no art. 1º da Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022;
c) a cláusula que trata da rescisão, deve ser aprimorada para inserir a previsão, importantíssima, referente à precariedade da cessão, independentemente do prazo de vigência estipulado, sem que caiba à cessionária qualquer direito de indenização; ainda, deve ser explicitada a obrigação da cessionária de, finda por qualquer motivo a cessão de uso, devolver a parcela do imóvel sob sua responsabilidade, em prazo previamente fixado, no estado em que o recebeu, conforme vistoria a ser reduzida a termo assinado pelo representante legal da cessionária, que traduza fielmente o estado da parcela do imóvel quando da celebração do presente contrato.
d) deverá ser inserida cláusula preveja a realização de vistorias/fiscalizações para confirmação do cumprimento da destinação e dos encargos estabelecidos no contrato de cessão, as quais devem ser agendadas de acordo com os prazos previstos no respectivo instrumento, objetivando confirmar, mormente: o uso do imóvel para a finalidade prevista no ato, ou seja, se efetivamente os fins da cessão foram cumpridos; o estado de manutenção e conservação do imóvel; a racionalidade do uso e o cumprimento de encargos eventualmente pactuados.
Nunca é demais recomendar ao Administrador que junte declaração atualizada do SICAF da futura contratada e os documentos previstos para habilitação, em conformidade com o art. 92, XVI, c/c arts. 62 e seguintes, da Lei nº 14.133/2021, bem como os documentos de identificação e representação do preposto da entidade, se for o caso.
Deverá ser consultado o Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas (CEIS), da CGU e a comprovada a regularidade para com débitos trabalhistas, mediante certidão negativa (CNDT), na forma do Título VII-A da CLT, aprovada pelo Decreto-Lei nº 5.452/1943, como dispõe a Lei nº 12.440/2011.
Por oportuno, ressalte-se que, quando da contratação, a Administração deverá proceder à prévia consulta junto ao CADIN, por força do art. 6º da Lei nº 10.522/2002.
Recomenda-se, ainda, consulta prévia ao Sistema de Inabilitados e inidôneos do TCU que reúne dados sobre gestores que tiveram suas contas julgadas irregulares, fornecidos por diversos órgãos (TCU. TCEs e TCMs) e sobre condenados por improbidade administrativa e empresas inabilitadas para ter contratos com a administração pública.
Deverá ser comprovada a regularidade fiscal do cessionário frente à Seguridade Social, por força da disposição do art. 195, § 3º, da Constituição Federal de 1988, que veda o recebimento de benefícios do Poder Público por parte da pessoa jurídica em débito, bem como de verificada junto aos órgãos de controle a existência de qualquer impedimento à celebração do ajuste..
Ressalta-se que não compete à e-CJU avaliar questões de ordem fática, técnica ou de cálculo, responsabilizando-se os signatários dos documentos juntadas pelo teor de suas informações perante aos Órgãos de controle, especialmente no que diz respeito às justificativas para o afastamento do certame, inteligência da Boa Prática Consultiva BPC/CGU/AGU nº 7.
Cumpre realçar que, caso o Administrador discorde das orientações emanadas neste pronunciamento, deverá carrear aos autos todas as justificativas que entender necessárias para embasar o ajuste pretendido e dar prosseguimento, sob sua exclusiva responsabilidade perante eventuais questionamentos dos Órgãos de Controle, consoante o inciso VII do art. 50 da Lei nº 9.784/1999. Nesse caso, não haverá a necessidade de retorno do feito a esta Consultoria Jurídica da União.
Alerta-se, por fim, quanto ao teor da Boa Prática Consultiva BPC/CGU/AGU nº 5 (sem grifos no original):
Ao Órgão Consultivo que em caso concreto haja exteriorizado juízo conclusivo de aprovação de minuta de edital ou contrato e tenha sugerido as alterações necessárias, não incumbe pronunciamento subsequente de verificação do cumprimento das recomendações consignadas.
Diante do exposto, uma vez atendidas as recomendações aduzidas no parecer, especialmente nos itens 6, 15, 16, 28, 29, 30, 31, 32, 33 e 34, e resguardados o juízo de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitos à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não ter sido verificado defeito insanável, com relação à forma legal, que pudesse macular o procedimento.
Solicita-se ao Protocolo que devolva ao órgão consulente para ciência e providências cabíveis.
É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 22 da Portaria Normativa CGU/AGU nº 10/2022 – Regimento Interno das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais, publicada no Suplemento A do BSE Nº 50, de 14 de dezembro de 2022.
Rio de Janeiro, 22 de janeiro de 2024.
(assinado eletronicamente)
RICARDO COUTINHO DE ALCÂNTARA COSTA
ADVOGADO DA UNIÃO
SIAPE 1332674 - OAB-RJ 110.264
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154132078202397 e da chave de acesso 4ee179c2