ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE PARCERIAS E COOPERAÇÃO FEDERATIVA
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PARECER n. 00013/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU
NUP: 01400.000279/2024-67
INTERESSADOS: SUBSECRETARIA DE PLANEJAMENTO ORÇAMENTO E ADMINISTRAÇÃO - MINISTÉRIO DA CULTURA
ASSUNTOS: Consulta acerca de legalidade de retenção/recolhimento de INSS de parecerista aposentada credenciada (Cristina Pereira Nunes). EDITAL DE CREDENCIAMENTO DE PARECERISTAS Nº 1/2018.
EMENTA: Procedimento administrativo. Consulta acerca da verificação de legalidade ou não da retenção que está sendo realizada de contribuição previdenciária/INSS. Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991. Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991. Edital de Credenciamento de Pareceristas nº 1/2018. Projeto Básico (Anexo I do Edital). Possibilidade de prosseguimento do pagamento na forma apresentada pela área técnica competente, ou seja, com a retenção e posterior recolhimento do valor da contribuição previdenciária/INSS incidente sobre o valor devido à Credenciada, em razão da prestação de serviços pela mesma ao MinC.
I
Vêm a esta Consultoria Jurídica os autos do processo nº 01400.000279/2024-67, através do Ofício nº 75/2024/SPOA/GSE/GM/MinC de 08 de janeiro de 20124, seq. 1575070 - SEI, subscrito pelo Subsecretário de Planejamento, Orçamento e Administração/MinC, por meio do qual encaminha o Ofício nº 50/2024/CGEX/SPOA/GSE/GM/MinC (1574777), a fim de verificar a legalidade ou não da retenção que está sendo realizada, para que possa proceder de forma correta de pagamento à parecerista, com os respectivos recolhimentos cabíveis:
A propósito, o Ofício nº 50/2024/CGEX/SPOA/GSE/GM/MinC, de 08/01/2024 (SEI - 1574777), subscrito pela Coordenadora-Geral de Execução Orçamentária e Financeira, tem o seguinte teor:
[...]
1. Trata-se da solicitação, por parte da Coordenação-Geral de Articulação e Gestão do Pronac/SECFC/GM/MinC, acerca do ressarcimento do valor descontado a título de recolhimento de INSS da parecerista Cristina Pereira Nunes, nos termos do Ofício 1638 (SEI nº 1574954).
2. A parecerista supramencionada consta como aposentada por tempo de contribuição, conforme se observa do documento SEI nº 1574952.
3. Considerando que a legislação atual prevê que a contribuição será obrigatória e sem isenções para todos aqueles que exercem atividade remunerada, seja trabalhando em regime CLT, trabalhador autônomo e avulsos, irrompe o questionamento acerca da incidência ou não da contribuição para a Previdência Social (INSS).
4. Ressalte-se que esta Coordenação-Geral atualmente realiza a retenção de INSS, conforme se observa do Recibo de Pagamento à parecerista Cristina Pereira Nunes (1574953), nos termos do § 4º, do art. 12, da Lei 8.212/1991, abaixo transcrito:
Art. 12
§ 4º O aposentado pelo Regime Geral de Previdência Social-RGPS que estiver exercendo ou que voltar a exercer atividade abrangida por este Regime é segurado obrigatório em relação a essa atividade, ficando sujeito às contribuições de que trata esta Lei, para fins de custeio da Seguridade Social.
5. Por todo exposto, solicitamos o encaminhamento do questionamento ora apresentado à d. Consultoria Jurídica a fim de verificar a legalidade ou não da retenção que está sendo realizada, para que possamos proceder à forma correta de pagamento à parecerista, com os respectivos recolhimentos cabíveis.
[...]
Compulsando-se os autos, verifica-se, conforme NOTA n. 00008/2024/CGSEM/SCGP/CGU/AGU, de 10/01/2024 (seq. 09 – Sapiens), da Coordenação-Geral Jurídica de Serviços sem Mão de Obra Exclusiva/SCGP, sua devolução a esta CONJUR, após concluírem tratar o caso de matéria finalística, tendo em vista que o objeto da contratação é a emissão de pareceres técnicos sobre projetos culturais do PRONAC e a consulta de que trata referir-se à ressarcimento do valor descontado a título de recolhimento de INSS de parecerista contratada pelo MinC.
Considerando o Sistema Eletrônico de Informações – SEI acessado através do link informado no documento acostado ao sequencial 5 – Sapiens, foram, ali, colacionados para instrução processual os documentos abaixo elencados:
Por fim, vieram os autos para análise e pronunciamento desta advogada signatária, por distribuição, via Sapiens.
É o relatório.
II
ANÁLISE
Considerações preliminares
Inicialmente, cumpre registrar que a presente manifestação tem caráter opinativo e cinge-se à análise dos aspectos jurídicos relativos à consulta em questão, nos termos do art. 11 da Lei Complementar nº 73, de 10/02/1993, subtraindo-se do âmbito de competência institucional deste Órgão Consultivo análises que importem considerações de ordem técnica, financeira ou orçamentária, bem como aspectos de conveniência e oportunidade. Sublinhe-se que a apreciação ora empreendida cinge-se aos aspectos legais e jurídico-formais.
Nesse sentido é também a orientação constante do Manual da Boa Prática Consultiva – BPC n° 7 (edição 2016), segundo o qual a manifestação deste órgão deve se restringir aos aspectos jurídicos do procedimento, excluídos, portanto, aqueles de natureza eminentemente técnica, conforme dispõe:
A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento. (Manual de Boas Práticas Consultivas aprovado pela Portaria Conjunta nº 01, de 2 de dezembro de 2016)
Nessa senda, compulsando-se os autos, aduziremos as considerações adiante expressas, observando-se os dados do processo, sob o ponto de vista jurídico-formal e, segundo as formulações legais e jurídico-formais, buscando esclarecer os pontos em que se encontrem questões passíveis de desenvolvimento, senão vejamos.
A propósito, de acordo com o Ofício nº 50/2024/CGEX/SPOA/GSE/GM/MinC (SEI - 1574777), subscrito pela Coordenadora-Geral de Execução Orçamentária e Financeira, trata-se da solicitação, por parte da Coordenação-Geral de Articulação e Gestão do Pronac/SECFC/GM/MinC, acerca do ressarcimento do valor descontado a título de recolhimento de INSS da parecerista Cristina Pereira Nunes, nos termos do Ofício 1638 (SEI nº 1574954).
Por seu turno, consoante o supramencionado Ofício nº 1638/2023/SECFC/GAB/SECFC/GM/MinC (SEI nº 1574954), a Coordenadora-Geral de Articulação e Gestão do Pronac, ao tempo em que assevera que a parecerista Cristina Pereira comprovou o recolhimento do INSS por meio do Documento SEI nº 1496156, solicita providencias quanto ressarcimento do Valor descontado (R$ 825,82), nos seguintes termos:
[...]
1. Faço referência ao Recibo de Pagamento de Autônomo - RPA SEI nº 1525127, no qual é descontado o valor de R$ 825,82 relativo ao INSS da parecerista Cristina Pereira.
2. Tendo em vista que a Parecerista comprovou o recolhimento do INSS por meio do Documento SEI nº 1496156, solicita-se providencias quanto ressarcimento do Valor descontado (R$825,82).
3. Esta Coordenação-Geral segue à disposição para informações adicionais por meio dos ramais 2141 e 2274.
[...]
Note-se que, salvo engano, os sequenciais SEI, ali mencionados, quais sejam: SEI nº 1525127 (Recibo de Pagamento de Autônomo – RPA) e SEI nº 1496156 (Documento que comprova a recolhimento do INSS), não fazem parte do link disponibilizado nos autos, por meio do documento colacionado ao sequencial SAPIENS nº 5: https://sei.cultura.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=70344&infra_hash=ee8620651113e4a0f40b84d2f4b166e4.
Já, o supramencionado Ofício nº 50/2024/CGEX/SPOA/GSE/GM/MinC, 08/01/2024 (SEI - 1574777), subscrito pela Coordenadora-Geral de Execução Orçamentária e Financeira, direcionado à Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração - SPOA, solicitando o encaminhamento do questionamento de que se trata à Consultoria Jurídica a fim de verificar a legalidade ou não da retenção que está sendo realizada, visando proceder de forma correta o pagamento à parecerista, com os respectivos recolhimentos cabíveis, foi produzido nos seguintes termos:
[...]
1. Trata-se da solicitação, por parte da Coordenação-Geral de Articulação e Gestão do Pronac/SECFC/GM/MinC, acerca do ressarcimento do valor descontado a título de recolhimento de INSS da parecerista Cristina Pereira Nunes, nos termos do Ofício 1638 (SEI nº 1574954).
2. A parecerista supramencionada consta como aposentada por tempo de contribuição, conforme se observa do documento SEI nº 1574952.
3. Considerando que a legislação atual prevê que a contribuição será obrigatória e sem isenções para todos aqueles que exercem atividade remunerada, seja trabalhando em regime CLT, trabalhador autônomo e avulsos, irrompe o questionamento acerca da incidência ou não da contribuição para a Previdência Social (INSS).
4. Ressalte-se que esta Coordenação-Geral atualmente realiza a retenção de INSS, conforme se observa do Recibo de Pagamento à parecerista Cristina Pereira Nunes (1574953), nos termos do § 4º, do art. 12, da Lei 8.212/1991, abaixo transcrito:
Art. 12
§ 4º O aposentado pelo Regime Geral de Previdência Social-RGPS que estiver exercendo ou que voltar a exercer atividade abrangida por este Regime é segurado obrigatório em relação a essa atividade, ficando sujeito às contribuições de que trata esta Lei, para fins de custeio da Seguridade Social.
5. Por todo exposto, solicitamos o encaminhamento do questionamento ora apresentado à d. Consultoria Jurídica a fim de verificar a legalidade ou não da retenção que está sendo realizada, para que possamos proceder à forma correta de pagamento à parecerista, com os respectivos recolhimentos cabíveis.
[...]
Pois bem, no que interessa à consulta em pauta, de acordo com o § 4º do art. 12 da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991 (que dispõe sobre a organização da Seguridade Social, institui Plano de Custeio, e dá outras providências), o aposentado pelo Regime Geral de Previdência Social-RGPS que estiver exercendo ou que voltar a exercer atividade abrangida por este Regime é segurado obrigatório em relação a essa atividade, ficando sujeito às contribuições de que trata a referida Lei, para fins de custeio da Seguridade Social, verbis:
Art. 12. São segurados obrigatórios da Previdência Social as seguintes pessoas físicas:
(...)
§ 4º O aposentado pelo Regime Geral de Previdência Social-RGPS que estiver exercendo ou que voltar a exercer atividade abrangida por este Regime é segurado obrigatório em relação a essa atividade, ficando sujeito às contribuições de que trata esta Lei, para fins de custeio da Seguridade Social. (Incluído pela Lei nº 9.032, de 28.4.95).
(...)
No mesmo sentido, o § 3º do art. 11 da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991 (que dispõe sobre os Planos de Benefícios da Previdência Social e dá outras providências), verbis:
(...)
Art. 11. São segurados obrigatórios da Previdência Social as seguintes pessoas físicas: (Redação dada pela Lei nº 8.647, de 1993)
(...)
§ 3º O aposentado pelo Regime Geral de Previdência Social–RGPS que estiver exercendo ou que voltar a exercer atividade abrangida por este Regime é segurado obrigatório em relação a essa atividade, ficando sujeito às contribuições de que trata a Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991, para fins de custeio da Seguridade Social.
(...)
Por sua vez, o Edital de Credenciamento de Pareceristas nº 1/2018 (SEI - 1578013), que vincula, que faz lei entre as partes (art. 41 da Lei 8.666/1993, ora revogada, porém, fundamento do Edital de que se trata), consoante seu subitem 14.1, o qual estabelece que o(s) candidatos habilitados deverão encaminhar para o e-mail pareceristas.sefic@turismo.gov.br o Termo de Compromisso (Anexo II) devidamente assinado, juntamente com cópia autenticada da inscrição de contribuinte como profissional autônomo no Regime Geral da Previdência Social – INSS (PIS, PASEP, CI, NIS ou NIT) e, no subitem 20.16, assevera que o credenciado deverá apresentar cópia do comprovante de quitação da GPS - Guia de Recolhimento da Previdência, para que não seja efetuada a retenção da contribuição relativa ao Instituto Nacional de Seguro Social – INSS, a saber:
[...]
14. DO TERMO DE COMPROMISSO
14.1. Os candidatos habilitados deverão encaminhar para o e-mail pareceristas.sefic@turismo.gov.br o Termo de Compromisso (Anexo II) devidamente assinado, juntamente com cópia autenticada da inscrição de contribuinte como profissional autônomo no Regime Geral da Previdência Social – INSS (PIS, PASEP, CI, NIS ou NIT) e cadastro de contribuinte do Imposto sobre Serviços – ISS, quando cabível.
(...)
20. DO PAGAMENTO
(...)
20.16. O credenciado deverá apresentar cópia do comprovante de quitação da GPS - Guia de Recolhimento da Previdência, para que não seja efetuada a retenção da contribuição relativa ao Instituto Nacional de Seguro Social - INSS.
[...]
No mesmo sentido, os subitens 17.1 e 22.16 do Projeto Básico (Anexo I do Edital), colacionado ao sequencial SEI - 1578013:
[...]
17. DO TERMO DE COMPROMISSO
17.1. Os candidatos habilitados deverão encaminhar para o e-mail pareceristas.sefic@turismo.gov.br o Termo de Compromisso (Anexo II) devidamente assinado, juntamente com cópia autenticada da inscrição de contribuinte como profissional autônomo no Regime Geral da Previdência Social – INSS (PIS, PASEP, CI, NIS ou NIT) e cadastro de contribuinte do Imposto sobre Serviços – ISS, quando cabível.
(...)
22. DOS PRAZOS PARA REMUNERAÇÃO PELOS SERVIÇOS PRESTADOS
(...)
22.16. O credenciado deverá apresentar cópia do comprovante de quitação da GPS - Guia de Recolhimento da Previdência, para que não seja efetuada a retenção da contribuição relativa ao Instituto Nacional de Seguro Social - INSS.
[...]
Premissas que levam à conclusão, s.m.j., no sentido de que eventual apresentação de cópia do comprovante de recolhimento do INSS, que vise impedir a emissão da GPS - Guia de Recolhimento da Previdência, relacionada à retenção da contribuição relativa ao Instituto Nacional de Seguro Social - INSS, deverá referir-se à quitação de contribuição previdenciária da verba a ser recebida, não quitação de recebimento de aposentadoria. o que se acredita pretendeu a credenciada, visto que no item 2 do Ofício nº 50/2024/CGEX/SPOA/GSE/GM/MinC (SEI - 1574777) revela a condição de aposentada por tempo de contribuição (documento SEI nº 1574952) da parecerista em comento.
Ademais, o referido documento SEI nº 1574952, em sendo o caso de se tratar do documento através do qual a Parecerista visa comprovar o recolhimento do INSS, além de não se prestar como documento capaz de demonstrar a quitação relativa à CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA, em relação à verba a ser recebida pelo serviço prestado ao MinC, por referir-se ao seu “crédito de benefício, em razão da sua APOSENTADORIA POR TEMPO DE CONTRIBUIÇÃO”, tampouco evidencia que houve recolhimento de CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA, no que se refere ao próprio benefício, ao contrário, consoante se verá a seguir.
Consta daquele documento, SEI nº 1574952, VALOR TOTAL DE MR DO PERIODO: R$ 6.879,81. Ocorre que a sigla MR, utilizada pelo INSS, tanto no âmbito administrativo, quanto judicial, significa valor atual do benefício, sem quaisquer descontos (imposto de renda, consignações, empréstimos bancários, débitos de pensões alimentícias, etc.), consoante artigo encontrado no link: https://www.jusbrasil.com.br/artigos/siglas-utilizadas-pelo-inss-no-ambito-administrativo-e-judicial/375415076, da web, a saber:
MR = Mensalidade reajustada. É o valor atual do benefício, sem quaisquer descontos (imposto de renda, consignações, empréstimos bancários, débitos de pensões alimentícias, etc.) ou acréscimos (devolução de CPMF, salário-família, etc.).
Além disso, é patente, ou seja, de conhecimento geral, que “não incide contribuição previdenciária sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo Regime Geral de Previdência Social (RGPS)”, independentemente do valor do benefício. Entretanto, o trabalhador aposentado que permanecer em atividade continua a receber salário, sobre o qual haverá a incidência da contribuição para a Previdência Social (INSS), em relação a essa atividade, conforme alhures exposto (§ 4º do art. 12 da Lei nº 8.212, e § 3º do art. 11 da Lei nº 8.213, ambas de 1991), além, no caso, do previsto no Edital de Credenciamento de Pareceristas nº 1/2018, SEI – 1578013 (subitem 14.1 e 20.16); no Projeto Básico (Anexo I do Edital), colacionado ao sequencial SEI - 1578013 (subitens 17.1 e 22.16).
III
Assim, ante o exposto, considerando os dados do processo, examinados sob os aspectos exclusivamente jurídico-formais, sem qualquer incursão na seara técnica e/ou econômico-financeira e, ainda, ressalvando-se os aspectos de conveniência e oportunidade, não sujeitos ao crivo desta Consultoria Jurídica, no que se refere à consulta expressa no Ofício colacionado ao seq. SEI - 1574777, solicitando manifestação acerca da legalidade ou não da retenção de INSS que está sendo realizada nos termos do § 4º, do art. 12, da Lei 8.212/1991 em relação aos serviços prestados pela parecerista Cristina Pereira Nunes (1574953), a fim de proceder de forma correta o pagamento à referida parecerista, com os respectivos recolhimentos cabíveis, podemos sinteticamente concluir que:
Finalmente, ressaltamos o caráter opinativo do presente Parecer, uma vez que não vincula a decisão do gestor/autoridade administrativa, como se verifica a seguir:
"Os pareceres consubstanciam opiniões, pontos de vista de alguns agentes administrativos sobre matéria submetida à sua apreciação. (...). Refletindo um juízo de valor, uma opinião pessoal do parecerista, o parecer não vincula a autoridade que tem competência decisória, ou seja, aquela a quem cabe praticar o ato administrativo final. Trata-se de direitos diversos – o parecer e o ato que o aprova ou rejeita. Como tais atos tem conteúdos antagônicos, o agente que opina nunca poderá ser o que decide".
(CARVALHO FILHO, José dos Santos, Manual de Direito Administrativo, 26ª ed, São Paulo, ed. Atlas, 2013, p. 139)
Nessa esteira, caso a área técnica e/ou autoridade competente discorde(m) das orientações e/ou posicionamentos adotados por esta CONJUR, deverá justificar nos autos do processo, apresentando as razões da discordância, sem a necessidade de retorno, consoante entendimento do Tribunal de Contas da União, conforme se infere do Acórdão nº 4.127/2008 - TCU - 1ª Câmara, o qual cita disposição contida no inciso VII, do art. 50 da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1.999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal; bem como o Enunciado nº 5 (Atividade Consultiva. Juízo Conclusivo. Fiscalização posterior pela Unidade Jurídica. Desnecessidade), da Advocacia-Geral da União, constante do Manual de Boas Práticas Consultivas - 4ª Edição revisada, ampliada e atualizada, 2016, abaixo transcritos:
“Assunto: CONSULTORIA JURÍDICA. DOU de 18.11.2008, S. 1, p. 73. Ementa: determinação à SFA/RS para que apresente as razões para o caso de discordância, nos termos do inc. VII, art. 50 da Lei nº 9.784/1999, de orientação do órgão de assessoramento jurídico à unidade (alínea “e”, item 1.5, TC-022.942/2007-3, Acórdão nº 4.127/2008 - TCU - 1ª Câmara).” G.N.
Enunciado nº 5/AGU:
“Ao Órgão Consultivo que em caso concreto haja exteriorizado juízo conclusivo de aprovação de minuta de edital ou contrato e tenha sugerido as alterações necessárias, não incumbe pronunciamento subsequente de verificação do cumprimento das recomendações consignadas.”
Por fim, sugere-se a restituição dos presentes autos à Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração, para ciência e adoção das providências necessárias ao seguimento do feito.
À consideração superior.
Brasília, 23 de janeiro de 2024.
(assinado eletronicamente)
HILDA DO CARMO BALEEIRO
Advogada da União
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400000279202467 e da chave de acesso 636223af