ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE PARCERIAS E COOPERAÇÃO FEDERATIVA

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PARECER n. 00017/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.022540/2023-07

INTERESSADOS: GABINETE SAV/GAB/SAV/GM/MINC

ASSUNTOS: ALTERAÇÃO DE DECRETO.

EMENTA:

I. Manifestação jurídica sobre minuta de ato administrativo normativo. Decreto Presidencial. Exposição de Motivos.

II. Alteração do Decreto nº 6.299, de 12 de dezembro de 2007, para dispor sobre o Comitê Gestor do Fundo Setorial do Audiovisual.

III. Alterações decorrentes de mudanças na estrutura administrativa e busca da ampliação da participação social nas decisões do governo.

IV. Observância dos preceitos constitucionais, legais e regulamentares.

V. Parecer pela juridicidade da proposta.

I. RELATÓRIO

Trata-se de proposta de ato normativo encaminhada a esta Consultoria Jurídica pela Secretaria do Audiovisual, para análise dos aspectos jurídico-formais de minuta de Decreto Presidencial (SEI nº 1494723), com a respectiva Exposição de Motivos (SEI nº 1594032).

A referida minuta tem por objeto a alteração do Decreto nº 6.299, de 12 de dezembro de 2007, para dispor sobre o Comitê Gestor do Fundo Setorial do Audiovisual. As alterações seriam decorrentes de mudanças na estrutura administrativa e pela busca da ampliação da participação social nas decisões do governo.

A matéria foi objeto de análise técnica nesta Pasta por meio do Parecer de mérito nº 187/2023/SAV/GAB/SAV/GM (SEI nº 1494722), aprovado pela Secretária do Audiovisual.

É o relatório.

II. FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

II.1 Considerações iniciais sobre o parecer jurídico

A manifestação deste órgão consultivo, in casu, alberga-se na competência insculpida no inciso V do artigo 11 da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993. Trata-se de oferecer orientação jurídica relativamente ao exame de legalidade de ato a ser praticado pela autoridade administrativa, não competindo a esta Consultoria Jurídica o exame dos critérios de conveniência e oportunidade do gestor público.

Deve-se consignar que a presente análise se limita aos aspectos jurídico-formais da minuta, não abrangendo os elementos técnicos que ensejaram a edição do ato normativo. Primeiro, porque a legislação de regência atribui às Consultorias Jurídicas junto aos Ministérios a competência para a análise jurídica das matérias que lhe são submetidas, não alcançando o enfrentamento de questões técnicas constantes dos autos. Segundo, porque as razões invocadas pelos órgãos técnicos competentes revestem-se da presunção de veracidade, sendo, assim, presumivelmente verdadeiras até prova em contrário. Terceiro, porquanto, ainda que a presunção tenha caráter relativo, os órgãos consultivos de assessoramento jurídico não detêm condições técnicas suficientemente adequadas para infirmar os elementos fáticos trazidos aos autos.

II.2 Do exame do ato normativo proposto

Inicialmente, impende asseverar que a proposta normativa pretende alterar o Decreto nº 6.299, de 12 de dezembro de 2007, para dispor sobre o Comitê Gestor do Fundo Setorial do Audiovisual. As alterações seriam decorrentes de mudanças na estrutura administrativa e pela busca da ampliação da participação social nas decisões do governo.

Isso posto, tem-se que o controle de legalidade dessa espécie de ato, assim como dos demais atos administrativos, deve se dirigir à averiguação de todos os elementos necessários para a sua existência, validade e eficácia. Neste diapasão, em consonância com a doutrina dominante, propõe-se a análise segundo os parâmetros da competência, finalidade, forma, motivo e objeto.

Da competência.

Este elemento diz respeito ao poder legal conferido ao agente público para o desempenho específico das atribuições de seu cargo. A competência decorre de lei, e pode ser distribuída dentro da própria administração seguindo os parâmetros disciplinados no art. 14 da Lei nº 9.784 de 1997.

O Decreto que se pretende alterar (Decreto nº 6.299, de 12 de dezembro de 2007) regulamenta os arts. 1º, 2º, 3º, 4º, 5º e 6º da Lei nº 11.437, de 28 de dezembro de 2006, que destinam recursos para o financiamento de programas e projetos voltados para o desenvolvimento das atividades audiovisuais, e dá outras providências.

A alteração pretende modificar a composição do Comitê Gestor do Fundo Setorial do Audiovisual que assim é disciplinado pela Lei:

Art. 5º Será constituído o Comitê Gestor dos recursos a que se refere o art. 2º desta Lei, com a finalidade de estabelecer as diretrizes e definir o plano anual de investimentos, acompanhar a implementação das ações e avaliar, anualmente, os resultados alcançados, tendo como secretaria-executiva da categoria de programação específica a que se refere o art. 1º desta Lei a Ancine e como agente financeiro o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES ou outras instituições financeiras credenciadas pelo Comitê Gestor. (Regulamento)

§ 1º O Comitê Gestor será constituído por representantes do Ministério da Cultura, da Ancine, das instituições financeiras credenciadas e do setor audiovisual, observada a composição conforme disposto em regulamento.

§ 2º A participação no Comitê Gestor não será remunerada.

§ 3º As despesas operacionais de planejamento, prospecção, análise e estruturação de operações, contratação, aplicação de recursos, acompanhamento de operações contratadas e divulgação de resultados, necessários à implantação e manutenção das atividades da categoria de programação específica, previstas no art. 1º desta Lei, não poderão ultrapassar o montante correspondente a 5% (cinco por cento) dos recursos arrecadados anualmente.

Com base no art. 5º, §1º acima transcrito, o Decreto nº 6.299, de 12 de dezembro de 2007 dispõe:

Art. 5º  Fica criado, no âmbito do Ministério do Turismo, o Comitê Gestor dos recursos a que se refere o art. 1º, com a finalidade de definir as diretrizes e o plano anual de investimentos, acompanhar a implementação das ações e avaliar anualmente os resultados alcançados, composto pelos seguintes membros:   (Redação dada pelo Decreto nº 10.755, de 2021)

I - dois representantes da Secretaria Especial de Cultura do Ministério do Turismo;    (Redação dada pelo Decreto nº 10.755, de 2021)

II - um representante da Casa Civil da Presidência da República;       (Redação dada pelo Decreto nº 8.281, de 2014)

III - um representante do Ministério da Educação;       (Redação dada pelo Decreto nº 8.281, de 2014)

IV - um representante da Ancine;       (Redação dada pelo Decreto nº 8.281, de 2014)

V - um representante de instituição financeira credenciada pelo Comitê Gestor; e        (Incluído pelo Decreto nº 8.281, de 2014)

VI - três representantes do setor de audiovisual.        (Incluído pelo Decreto nº 8.281, de 2014)

(...)

Observa-se assim a competência do Presidente da República para regulamentar a composição do Comitê Gestor, conforme determinado pela própria Lei nº 11.437, de 28 de dezembro de 2006, e efetivado pelo Decreto nº 6.299, de 12 de dezembro de 2007, que se pretende alterar.

Acrescenta-se ainda que o art. 84, incisos IV e VI, alínea “a”, da Constituição Federal atribui ao Presidente da República:

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:

(...)

IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução;

(...)

VI - dispor, mediante decreto, sobre:         (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;         (Incluída pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

(...)

Sob essa ótica, verifica-se que o Presidente da República é a autoridade competente para editar o presente ato.

Do objeto. 

O objeto do ato corresponde ao seu conteúdo. Trata-se do efeito jurídico imediato que se espera obter com a sua publicação. Para que seja válido, ele deve ser lícito, certo, possível e moral.​

O conteúdo da minuta de Decreto pretende, em resumo, realizar três alterações. A primeira refere-se ao ajuste do Comitê à atual estrutura administrativa do governo. A segunda busca ampliar a participação da sociedade civil no colegiado, que ganhará mais um membro titular e seu respectivo suplente. A terceira, por sua vez, visa ajustar o Decreto nº 6.299, de 2007, aos mandamentos do Decreto nº 9.191, de 1º de novembro de 2017, em especial aqueles contidos em seus artigos 36 a 38.

Além da exposição de motivos, o parecer de mérito é um dos documentos que são encaminhados para Casa Civil da Presidência da República na tramitação da proposta (art. 26 c/c art. 30, III, do Decreto nº 9.191, de 2017).

O parecer de mérito, que analisa o objeto da norma jurídica, deve conter, nos termos do Decreto nº 9.191, de 2017:

Art. 32. O parecer de mérito conterá:

I - a análise do problema que o ato normativo visa a solucionar;

II - os objetivos que se pretende alcançar;

III - a identificação dos atingidos pelo ato normativo;

IV - quando couber, a estratégia e o prazo para implementação;

V - na hipótese de a proposta implicar renúncia de receita, criação, aperfeiçoamento ou expansão da ação governamental, ou aumento de despesas:

a) a estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que entrar em vigor e nos dois subsequentes, da qual deverá constar, de forma clara e detalhada, as premissas e as metodologias de cálculo utilizadas, e indicará:

1. se a medida proposta foi considerada nas metas de resultados fiscais previstas na lei de diretrizes orçamentárias; e

2. a simulação que demonstre o impacto da despesa com a medida proposta; e

b) a declaração de que a medida apresenta:

1. adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual; e

2. compatibilidade com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com o art. 107 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias ; e        (Redação dada pelo Decreto nº 9.588, de 2018)

c) a criação ou a prorrogação de benefícios de natureza tributária, da qual decorra renúncia de receita, deverá conter exposição justificada sobre o atendimento às condições previstas no art. 14 da Lei Complementar nº 101, de 2000 ;        (Incluído pelo Decreto nº 9.588, de 2018)

VI - quando couber, a análise do impacto da medida:

a) sobre o meio ambiente; e

b) sobre outras políticas públicas, inclusive quanto à interação ou à sobreposição;         (Redação dada pelo Decreto nº 9.588, de 2018)

VII - na hipótese de medida provisória ou de projeto de lei em regime de urgência, a análise das consequências do uso do processo legislativo regular; e      (Redação dada pelo Decreto nº 9.588, de 2018)

VIII - na hipótese de políticas públicas financiadas por benefícios de natureza tributária, financeira e creditícia previstos no § 6º do art. 165 da Constituição , as proposições deverão conter:        (Incluído pelo Decreto nº 9.588, de 2018)

a) objetivos, metas e indicadores para acompanhamento e avaliação dos resultados alcançados; e      (Incluído pelo Decreto nº 9.588, de 2018)

b) indicação do órgão responsável e do eventual corresponsável pela gestão da política.        (Incluído pelo Decreto nº 9.588, de 2018)

No caso dos autos, a Secretaria do Audiovisual elaborou o Parecer de mérito nº 187/2023/SAV/GAB/SAV/GM (SEI nº 1494722), destacando em relação à  análise do problema que o ato normativo visa a solucionar:

5. O atual regulamento insculpido no Decreto nº 6.299, de 2007, não mais guarda relação com a estrutura administrativa governamental, o que pode gerar dúvidas e inseguranças quanto à atuação do Comitê Gestor do Fundo Setorial do Audiovisual, situação que, embora não impeça o funcionamento do colegiado, deve ser sanada. Outro aspecto relevante é que hoje a composição não contempla adequadamente as diretrizes de ampliação da participação social nas decisões nacionais, como difunde o Plano Plurianual (PPA) 2024-2027.

No que concerne aos objetivos que se pretende alcançar, dispôs:

6. A proposta de ato normativo em tela não trata de assunto de alta complexidade, portanto, da mesma forma, são simples seus objetivos, sendo bastante evidente que são dois:

I) sincronizar a estrutura, as competências e atribuições do Comitê com a estrutura administrativa vigente, uma vez que à Pasta da Cultura foi devolvido o status de Ministério; e

II) Ampliar a representação da sociedade no colegiado, aumentando o número de vagas dos representantes do setor do audiovisual de 3 para 4, com os consequentes ajustes de quórum de reunião e deliberação.

Quanto à identificação dos atingidos pelo ato normativo, destacou:

7. A publicação do Decreto atingirá amplamente a sociedade brasileira, pois sabe-se que o setor audiovisual gera emprego e renda, tendo impacto socioeconômico direto e indireto relevante, além de grande potencial de retorno aos cofres públicos. Nesse cenário, a publicação do ato permitirá que o CGFSA, cujas competências contribuem enormemente para o setor, possa atuar de maneira efetiva e eficaz na definição de diretrizes e de planos de investimentos do FSA no setor audiovisual.

No que toca à  estratégia e o prazo para implementação, informou que não se aplica ao caso concreto.

Sobre eventual renúncia de receita, criação, aperfeiçoamento ou expansão da ação governamental, ou aumento de despesas, prescreveu:

9. A proposta não implica renúncia de receita ou aumenta despesas, pois o exercício do mandato dos membros do comitê é considerado serviço relevante prestado à União, não ensejando qualquer remuneração ou percepção de gratificação. O impacto da ampliação do quantitativo de membros representantes do setor audiovisual, de três para quatro, é apenas de eventuais deslocamentos para participação de reuniões, gasto já previsto e equacionado no orçamento de 2024.

Nesse cenário, a Lei nº 11.437, de 2006 expõe expressamente:

Art. 5º Será constituído o Comitê Gestor dos recursos a que se refere o art. 2º desta Lei, com a finalidade de estabelecer as diretrizes e definir o plano anual de investimentos, acompanhar a implementação das ações e avaliar, anualmente, os resultados alcançados, tendo como secretaria-executiva da categoria de programação específica a que se refere o art. 1º desta Lei a Ancine e como agente financeiro o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES ou outras instituições financeiras credenciadas pelo Comitê Gestor. (Regulamento)

(...)

§ 2º A participação no Comitê Gestor não será remunerada.

No mesmo sentido, expressa o Decreto nº 6.299, de 2007:

Art. 5º  Fica criado, no âmbito do Ministério do Turismo, o Comitê Gestor dos recursos a que se refere o art. 1º, com a finalidade de definir as diretrizes e o plano anual de investimentos, acompanhar a implementação das ações e avaliar anualmente os resultados alcançados, composto pelos seguintes membros:   (Redação dada pelo Decreto nº 10.755, de 2021)

(...)

§ 4^o  A participação no Comitê Gestor será considerada função relevante não remunerada.

(...)

O Parecer de mérito nº 187/2023/SAV/GAB/SAV/GM (SEI nº 1494722) também descreveu em seu item VII todas as alterações pretendidas, expondo redação atual, proposta de nova redação e observações.

No art. 1º, parágrafo único pretende-se ajustar a nomenclatura do órgão, de Ministério do Turismo para Ministério da Cultura, o que vai ao encontro da nova estrutura administrativa, operacionalizada pela Lei nº 14.600, de 19 de junho de 2023:

Art. 51. Ficam criados, por desmembramento:

(...)

VIII - do Ministério do Turismo:

a) o Ministério da Cultura; e

b) o Ministério do Turismo.

(...)

No art. 5º, também em decorrência da mencionada alteração de estrutura, alterou-se o nome do órgão de Ministério do Turismo para Ministério da Cultura no caput e alterou-se o nome do órgão de Secretaria Especial do Ministério do Turismo para Ministério da Cultura, determinando que o Ministro de Estado da Cultura seja um dos membros no inciso I.

Alterações na nomenclatura dos órgãos e de cargos também foram efetuadas no art. 5º, §§ 2º, 3º e 5º; art. 6º; art. 8º, inciso IV; art. 9º, inciso II e art. 16.

No inciso VI do art. 5º, busca-se aumentar de três para quatro o número de membros representantes do setor audiovisual.

O art. 5º da Lei nº 11.437 de 2006, ao tratar do Comitê Gestor não veda o aumento pretendido, tratando-se, portanto, de mérito administrativo.

Todavia, por se tratar de uma ampliação, ainda que de apenas um membro do colegiado já existente, recomenda-se que a área técnica se manifeste em relação ao art. 38 do Decreto nº 9.191, de 2017, que expressa:

Art. 38. A proposta de criação ou ampliação de colegiados interministeriais será acompanhada, além dos documentos previstos no art. 30, de:

I - esclarecimento sobre a necessidade de o colegiado ser permanente, caso não haja indicação de termo final para as atividades;

II - estimativa dos custos com:

a) deslocamentos dos membros do colegiado; e

b) custo homem/hora dos agentes públicos membros do colegiado.

Por fim, nos §§ 6º, 7º e 8º a serem inseridos no Decreto, pretendeu-se inserir regras de suplência, quórum de reunião e deliberação e previsão de reuniões anuais. Essas inclusões devem-se principalmente à necessidade de ajustar o Decreto às normas previstas nos arts. 36 a 38 do Decreto nº 9.191, de 2017, ainda não vigente quando da publicação original do Decreto nº 6.299, de 2007.

Dessa forma, quanto ao conteúdo das modificações normativas, explicitadas no mencionado Parecer de mérito, não se vislumbra vício de inconstitucionalidade ou ilegalidade a macular a pretensão administrativa.

Da finalidade. 

A finalidade, a seu turno, consiste no resultado que a Administração quer alcançar com a prática do ato. Diferentemente do objeto, que consiste no efeito imediato do ato, trata-se a finalidade do efeito mediato a ser atingido. Para que seja válido, deve corresponder a uma finalidade pública. 

Nos termos expostos na instrução processual, o ato em comento busca alterar nomenclaturas de órgãos e cargos, já que em 2021, momento em que a Pasta da Cultura havia sido rebaixada ao status de Secretaria Especial subordinada ao Ministério do Turismo, o Decreto nº 6.299, de 2007, sofreu algumas alterações materializadas pelo Decreto nº 10.755, de 26 de julho de 2021, revogado pelo Decreto nº 11.453, de 23 de março de 2023. 

Adicionalmente, informa a área técnica que em linha com as diretrizes do Plano Plurianual (PPA) 2024-2027, a proposta amplia a participação social no Comitê, aumentando o número de representantes do setor audiovisual de três para quatro, com os consequentes ajustes dos quóruns de reunião e deliberação.

Dos motivos.

O motivo é elemento antecedente ao ato, tratando-se dos pressupostos de fato e de direito que autorizam que o ato seja praticado.

Como já mencionado, a matéria foi objeto de análise técnica nesta Pasta por meio do Parecer de mérito nº 187/2023/SAV/GAB/SAV/GM (SEI nº 1494722), aprovado pela Secretária do Audiovisual, em adição ao conteúdo constante da minuta de Exposição de Motivos (SEI nº 1594032).

No tocante à justificativa da Administração, é certo que não cabe ao órgão jurídico adentrar o mérito (oportunidade e conveniência) das opções do Administrador, exceto em caso de afronta a preceitos legais. O papel do órgão jurídico é recomendar que tal justificativa seja a mais completa possível, orientando o órgão assistido, se for o caso, pelo seu aperfeiçoamento ou reforço, na hipótese de ela parecer insuficiente, desproporcional ou desarrazoada, de forma a evitar possíveis questionamentos por parte dos órgãos de controle e judicialização, na perspectiva da gestão de risco jurídico.

O Decreto nº 9.191 de 2017 dispõe que exposição de motivos deverá conter:

​Art. 27. A exposição de motivos deverá:

I - justificar e fundamentar, de forma clara e objetiva, a edição do ato normativo, com:        (Redação dada pelo Decreto nº 10.420, de 2020   (Vigência)

a) a síntese do problema cuja proposição do ato normativo visa a solucionar;

b) a justificativa para a edição do ato normativo na forma proposta; e

c) a identificação dos atingidos pela norma;

II - na hipótese de a proposta de ato normativo gerar despesas, diretas ou indiretas, ou gerar diminuição de receita para o ente público, demonstrar o atendimento ao disposto nos art. 14 , art. 16 e art. 17 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 , e no art. 107 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias ;

III - no caso de proposta de medida provisória, demonstrar, objetivamente, a relevância e a urgência; e

IV - ser assinada pelo Ministro de Estado proponente.

Buscando contemplar o disposto acima, a Secretaria do Audiovisual elaborou a Exposição de Motivos SEI nº 1594032.

Recomenda-se somente que haja manifestação, na Exposição de Motivos, referente ao disposto no inciso II, informando se a proposta de ato normativo gera despesas, diretas ou indiretas, ou gera diminuição de receita para o ente público.

Da forma.  

Trata-se do modo de exteriorização do ato. No caso, foi utilizado o Decreto, a ser expedida pelo Presidente da República, dentro da competência que lhe é conferida pela Constituição. Cuida-se, portanto, de forma adequada a preencher o objetivo que visa atingir.

A tramitação e assinatura da Exposição de Motivos ocorre pela Ministra de Estado da Cultura, uma vez que, nos termos do art. 5º do Decreto nº 6.299, de 2007, o Comitê Gestor é órgão do Ministério do Turismo (atual Ministério da Cultura).

Em conformidade com o Decreto nº 9.191 de 2017 as propostas de ato normativo devem ser encaminhadas com a proposta em si, o parecer de mérito e o parecer jurídico (art. 30), documentos presentes nos autos em tela.

Por fim, quanto aos aspectos meramente formais referentes à técnica legislativa, contidos na minuta de Decreto,  insta ponderar que a eles se aplicam, no que couber, as regras encartadas pela Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, que dispõem sobre a elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis, bem como pelo Decreto nº 9.191, de 1º de novembro de 2017, que estabelece normas e diretrizes para a elaboração, a redação, a alteração, a consolidação e o encaminhamento ao Presidente da República de projetos de atos normativos de competência dos órgãos do Poder Executivo Federal. Tais aspectos serão conferidos pelo órgão de assessoramento da Presidência da República previamente à submissão do ato ao Chefe do Poder Executivo Federal.

II. CONCLUSÃO

Diante do exposto, realizada a análise dos aspectos formais e materiais das minutas, sem qualquer incursão na seara técnica ou exame da conveniência e oportunidade, opina-se pela viabilidade jurídica da minuta de Decreto e respetiva Exposição de Motivos (SEI nº 1494723 e 1594032), considerando a sua constitucionalidade, legalidade e atendimento à técnica legislativa, desde que observadas as recomendações constantes dos itens 33 e 44 deste parecer. 

Submeto o presente Parecer à consideração superior, sugerindo que os autos sejam encaminhados à Secretaria do Audiovisual, para as providências cabíveis.

Brasília, 01 de fevereiro de 2024.

(assinatura eletrônica)

GUSTAVO ALMEIDA DIAS

Advogado da União

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