ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE PARCERIAS E COOPERAÇÃO FEDERATIVA

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PARECER n. 00024/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.023835/2023-92

INTERESSADOS: COORDENAÇÃO-GERAL DE LIVRO E LITERATURA CGLIL/MINC

ASSUNTOS: MINUTA DE PORTARIA

EMENTA:

I. Direito Administrativo. Minuta de Portaria Ministerial que designa os membros do Grupo de Trabalho instituído para realizar a curadoria para escolha dos escritos brasileiros que irão participar da Feira Internacional do Livro de Havana 2024.

II. Convalidação do Ato Administrativo. Art. 55 da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999.

III. Decreto nº 9.191/2017.Decreto nº 10.139/2019. Recomendações.

 RELATÓRIO

Trata-se de minuta de Portaria (SEI nº  1595906) que visa designar os membros do Grupo de Trabalho instituído para realizar a curadoria para escolha dos escritores brasileiros que irão participar da Feira Internacional do Livro de Havana 2024.

A designação ocorre nos termos da Portaria MinC nº 100, de 7 de dezembro de 2023 (SEI nº 1537037) que constituiu Grupo de Trabalho e estabeleceu sua composição, competências e obrigações.

Segundo a Secretaria de Formação, Livro e Leitura na Nota Técnica nº 2/2024 (SEI nº 1589197), as indicações dos membros do colegiado foram efetivadas e os trabalhos devidamente realizados, no prazo estipulado pelo art. 7º da Portaria nº 100, de 2023.

Todavia, embora os trabalhos tenham sido concluídos, restou a publicação formal de Portaria, por meio da qual o Secretário Executivo designaria os membros, conforme disposto no art. 2º da citada Portaria nº 100.

Desta forma, pretende a área técnica publicar norma indicando os nomes que compuseram o Grupo de Trabalho e convalidar os trabalhos realizados no período de inexistência da Portaria.

É o sucinto relatório. Passa-se à análise.

ANÁLISE JURÍDICA

A Consultoria Jurídica procede à análise com fundamento no art. 11 da Lei Complementar nº 73/93, subtraindo-se do âmbito da competência institucional deste Órgão Jurídico, delimitada em lei, análises que importem em considerações de ordem técnica, financeira ou orçamentária, nos termos do Enunciado de Boas Práticas Consultivas AGU nº 7:

“A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento” (Manual de Boas Práticas Consultivas. 4.ed. Brasília: AGU, 2016, página 32).

Assim, cumpre esclarecer que não compete a esta Consultoria Jurídica a análise do mérito administrativo da edição do ato normativo que se pretende aprovar, cabendo à autoridade administrativa competente sopesar a conveniência e/ou oportunidade na edição do mencionado ato. Às consultorias jurídicas compete apenas a aferição do aspecto jurídico-legal das minutas cuja análise lhe são submetidas.

A Minuta de Portaria (SEI nº 1595906) busca designar os membros do Grupo de Trabalho instituído para realizar a curadoria para escolha dos escritores brasileiros que irão participar da Feira Internacional do Livro de Havana 2024 e convalidar atividades já realizadas por estes membros.

Com relação à forma para expedição do ato administrativo, de acordo com a definição encartada pelo Manual de Redação da Presidência da República, 3ª ed., Brasília: 2018, p. 147, a portaria é o "instrumento pelo qual Ministros ou outras autoridades expedem instruções sobre a organização e o funcionamento de serviço, sobre questões de pessoal e outros atos de sua competência”.

Nesse mesmo sentido, explica Hely Lopes Meirelles, que Portarias são atos ordinatórios que visam a disciplinar o funcionamento da administração e a conduta funcional de seus agentes (LOPES MEIRELLES, Hely. Direito Administrativo Brasileiro. 32ª ed. São Paulo: Malheiros, fls. 183/184).

Este é o caso dos autos, onde se busca, como afirmado, disciplinar o funcionamento de órgão administrativo, designando seus membros e convalidando atividades já realizadas pelo colegiado.

Portanto, verificada a adequabilidade do instrumento (Portaria) à finalidade que se pretende (designar membros e convalidar trabalhos realizados no Grupo de Trabalho), (i) compete verificar a competência do agente, (ii) a existência de justificativa/fundamentação do propósito pelo administrador, (iii) além do cumprimento dos requisitos de validade e do respeito ao princípio da legalidade. Neste sentido, explica José dos Santos Carvalho Filho:

“Todos esses atos servem para que a Administração organize sua atividade e seus órgãos (...) Relevante é primeiramente entendê-los como instrumentos de organização da Administração. Depois, é verificar se, em cada caso, foi competente o agente que os praticou; se estão presentes os requisitos de validade; e qual é o propósito do Administrador. E, sobretudo, se observam o princípio da legalidade.”

(Carvalho Filho, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 17ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, fls. 124)

Sobre a competência, verifica-se que através da Portaria MinC nº 100, de 7 de dezembro de 2023 (SEI nº 1537037), o Ministro de Estado da Cultura Substituto delegou ao Secretário-Executivo a atribuição de designar os membros do Grupo de Trabalho:​

Art. 2º  O Grupo de Trabalho será composto por representantes dos seguintes órgãos:

(...)

Parágrafo único. Os membros do Grupo de Trabalho serão indicados pelos dirigentes máximos dos órgãos em que estão lotados e designados em ato do Secretário-Executivo do Ministério da Cultura.

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No que se refere ao propósito da administração, busca-se dar prosseguimento à designação dos membros do Grupo de Trabalho instituído por meio da Portaria MinC nº 100, de 7 de dezembro de 2023, com o objetivo de realizar a curadoria para escolha dos escritores brasileiros que irão participar da 32ª edição da Feira Internacional do Livro de Havana (FILH).

Sobre o mérito para edição do normativo, assim se manifestou a Secretaria de Formação, Livro e Leitura na Nota Técnica nº 2/2024 (SEI nº 1589197):

4.1. Considerando tratar-se de designação dos membros do Grupo de Trabalho instituído por meio da Portaria MinC nº 100, de 7 de dezembro de 2023 – SEI nº 1537037, publicada no Diário Oficial da União de 8 de dezembro de 2023 – SEI nº 1537205, contém respaldo no seu art. 2º;

4.2. Considerando que os trabalhos dos membros foram desenvolvidos dentro do prazo estabelecido, de 15 (quinze dias), conforme previsto no art. 7ª da Portaria nº 100/2023,  período em que foram definidos os nomes dos escritores para compor a comitiva brasileira para participar da 32ª edição da Feira Internacional do Livro de Havana (FILH), quando o Brasil será o país homenageado;

4.3. Considerando que a convalidação dos atos eventualmente praticados pelos representantes indicados a comporem o grupo de trabalho visa assegurar a validade e a eficácia deles, s.m.j., ainda que a designação do GT não tenha sido formalizada;

4.4. Entende-se pelo prosseguimento das designações dos membros, com vistas a formalizar os representantes do GT, e a devida convalidação das atividades realizadas, no intuito de assegurar a regularidade e a transparência nas atividades desenvolvidas, nos termos do art. 55 da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999.

Com relação aos requisitos de validade e do respeito ao princípio da legalidade, cabe analisar detalhadamente os artigos da Portaria (SEI nº  1595906).

O art. 1º designa os membros do Grupo de Trabalho instituído para realizar a curadoria para escolha dos escritores brasileiros que irão participar da Feira Internacional do Livro de Havana 2024.

Sobre a composição do Grupo de Trabalho, o art. 2º da Portaria MinC nº 100, de 7 de dezembro de 2023 (SEI nº 1537037) estabeleceu:

Art. 2º  O Grupo de Trabalho será composto por representantes dos seguintes órgãos:

I - dois representantes da Secretaria de Formação, Livro e Leitura - SEFLI, um dos quais o coordenará;

II - um representante do Gabinete da Ministra - GM; e

III - dois representantes da Fundação Biblioteca Nacional - FBN.

Com relação aos incisos II e III, a Secretaria de Formação, Livro e Leitura destacou na Nota Técnica nº 2/2024 (SEI nº 1589197): "Registra-se que, por meio dos documentos SEI nºs 1544986 e 1549298, foram indicados respectivamente os representantes da Fundação Biblioteca Nacional e do Gabinete da Ministra da Cultura".

Não se verifica dos autos documento do Secretário de Formação, Livro e Leitura nomeando quais seriam seus integrantes indicados, nos termos do art. 2º, inciso I, acima transcrito, embora conste dois nomes na minuta de Portaria (SEI nº  1595906).

Desta forma, deve a Secretaria de Formação, Livro e Leitura demonstrar em qual documento ocorreu formalmente a designação dos membros. Em não havendo este documento que formaliza a indicação, recomenda-se manifestação do Secretário atestando que os nomes constantes na minuta foram os membros por ele indicados, ainda que não constasse documento formal na época da realização das atividades e que, a ausência da formalidade na designação destes membros não ocasionou prejuízo ao interesse público e nem a terceiros, nos termos do art. 55 da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999.​

 O art. 2º busca "Convalidar os atos praticados pelos membros do Grupo de Trabalho".

Segundo a área técnica, "os trabalhos de curadoria para a escolha dos nomes dos escritores brasileiros que irão participar da 32ª Edição da FILH foram realizados dentro do prazo estipulado de 15 (quinze), previsto no art. 7º da Portaria nº 100". Todavia, "até a presente data, em que pese ter sido atingido o objetivo do GT dentro do prazo estabelecido, resta ainda publicar portaria por meio da qual o Secretário Executivo designa os membros, conforme disposto no art. 2º da citada Portaria nº 100".

Quando a Administração Pública pratica, por meio de seus agentes, atos administrativos viciados, há dois caminhos a serem seguidos em busca da boa prática administrativa: a convalidação, com o aproveitamento dos atos que contenham vícios superáveis, e correção dos seus defeitos; ou a anulação, situação em que a convalidação não será possível.

A convalidação busca materializar os princípios da legalidade, da segurança jurídica, da boa-fé das relações com os administrados, bem como da presunção de validade e legitimidade dos atos administrativos, fazendo-se a ponderação entre eles, quando necessário.

O instituto está previsto no art. 55 da Lei nº 9.784, de 1999 (Lei do Processo Administrativo – LPA), que assim preconiza, verbis:

Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração.

É, desta forma, o procedimento pelo qual a Administração emana um novo ato, com efeitos ex tunc, corrigindo um anterior praticado com defeito. A contrario sensu, se um ato não puder ser reproduzido validamente na atualidade, será “inconvalidável^[1]”. Nesse sentido, confira-se o magistério de Celso Antônio Bandeira de Mello, verbis:

“A convalidação é o suprimento da invalidade de um ato com efeitos retroativos. Este suprimento pode derivar de um ato da Administração ou de um ato do particular afetado pelo provimento viciado.

Quando promana da Administração, esta corrige o defeito do primeiro ato mediante um segundo ato, o qual produz de forma consonante com o Direito aquilo que dantes fora efetuado de modo dissonante com o Direito. Mas com uma particularidade: seu alcance específico consiste precisamente em ter efeito retroativo. O ato convalidador remete-se ao ato inválido para legitimar seus efeitos pretéritos. A providência corretamente tomada no presente tem o condão de valer para o passado.^[2]”

Assim, o ato convalidador remete-se ao ato inválido para legitimar seus efeitos pretéritos. A providência corretamente tomada tem o condão de valer para o passado. É claro, pois, que só pode haver convalidação quando o ato possa ser produzido validamente no presente. Importa que o vício não seja de molde a impedir reprodução válida do ato. "Só são convalidáveis atos que podem ser legitimamente produzidos”^[3] .

A doutrina tem entendido que são defeitos sanáveis e, portanto, convalidáveis, os atos que possuam vícios de competência, de forma e de procedimento. Por outro lado, são considerados defeitos insanáveis, impedindo a convalidação do ato, aqueles relativos ao motivo, à finalidade e ao objeto.

No caso em tela, não se vislumbram vícios relacionados ao motivo, à finalidade e ao objeto. Todavia, há vício de competência, forma e procedimento, na medida em que a indicação deveria ser designada por ato do Secretário-Executivo (art. 2º, parágrafo único, da Portaria MinC nº 100, de 2023), não bastando o trâmite formal de indicação dos representantes de órgãos listados no mesmo art. 2º.

Nesse sentido, nos termos do art. 55 da Lei nº 9.784, de 1999, o vício identificado pode ser convalidado, desde que haja manifestação de que a correção do vício não acarretará lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros. 

Em cumprimento do disposto acima, a Secretaria de Formação, Livro e Leitura  manifestou-se no seguinte sentido (SEI nº 1589197):

3.11. Desse modo, entende-se, s.m.j., que a designação dos membros e a convalidação dos atos eventualmente praticados por eles, repara a questão, uma vez que não causaram prejuízo ao interesse público e nem a terceiros, ao contrário, apoia e consolida a presença da nossa produção literária no cenário internacional, nas esferas de criação, produção e difusão, com vistas a promover o desenvolvimento do País, ao avançar em questões como mercado, valor simbólico e sustentabilidade da área.

(...)

4.4. Entende-se pelo prosseguimento das designações dos membros, com vistas a formalizar os representantes do GT, e a devida convalidação das atividades realizadas, no intuito de assegurar a regularidade e a transparência nas atividades desenvolvidas, nos termos do art. 55 da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999.

Por precaução, em casos futuros, deve a área técnica se atentar que a convalidação é ato, embora lícito, excepcional, cuidando assim que casos como o apresentado não se tornem corriqueiros de modo a prejudicar a execução da política pública ou impedir a aplicação do instituto previsto no art. 55 da Lei nº 9.784/1999.

Por fim, o art. 3º estabelece a vigência da Portaria para a data de sua publicação.

O Decreto nº 10.139, de 28 de novembro de 2019, dispõe sobre a revisão e a consolidação dos atos normativos inferiores a decreto, destacando:

Art. 4º  Os atos normativos estabelecerão data certa para a sua entrada em vigor e para a sua produção de efeitos:

I - de, no mínimo, uma semana após a data de sua publicação; e

II - sempre no primeiro dia do mês ou em seu primeiro dia útil.

Parágrafo único.  O disposto neste artigo não se aplica às hipóteses de urgência justificada no expediente administrativo. 

Desta forma, recomenda-se a área técnica se manifestar sobre a norma acima, justificando a urgência na vigência, nos termos do parágrafo único, ou ajustando a data da vigência, nos termos dos incisos do art. 4º.

Quanto aos demais aspectos estritamente formais contidos na minuta, insta ponderar que a ela se aplicam, no que couber, as regras encartadas na Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, que dispõe sobre a elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis, conforme determina o parágrafo único do art. 59 da Constituição; no Decreto nº 9.191, de 1º de novembro de 2017, que estabelece normas e diretrizes para elaboração, redação, alteração, consolidação e encaminhamento de propostas de atos normativos ao Presidente da República pelos Ministros de Estado; e no Decreto nº 10.139, de 28 de novembro de 2019, que dispõe sobre a revisão e a consolidação dos atos normativos inferiores a decreto.

 CONCLUSÃO

Diante do exposto, e sem adentrar nos valores de conveniência e oportunidade na criação de mecanismos institucionais, não sujeitos ao crivo desta Consultoria Jurídica, opina-se pela inexistência de óbices jurídico-formais na minuta da Portaria em anexo, bem como na sua edição, estando o ato normativo em tela apto a ser assinado, observando-se as recomendações expostas nos itens 22 e 37 deste Parecer.

Isto posto, submeto o presente processo à consideração superior, sugerindo que os autos sejam encaminhados à Secretaria Executiva do Ministério da Cultura, para as providências cabíveis.

Brasília, 09 de fevereiro de 2024.

(assinatura eletrônica)

GUSTAVO ALMEIDA DIAS

Advogado da União

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400023835202392 e da chave de acesso e7de6b82