ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO SUMÁRIO

NOTA n. 00009/2024/NUCJUR-SUM/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 04926.000311/2017-44.

INTERESSADOS: UNIÃO (MINISTÉRIO DA GESTÃO E DA INOVAÇÃO EM SERVIÇOS PÚBLICOS/SECRETARIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO/SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DE MINAS GERAIS - MGI/SPU/SPU-MG) E FUNDAÇÃO NACIONAL DOS POVOS INDÍGENAS (FUNAI).

ASSUNTOS:PROCESSO ADMINISTRATIVO. BENS PÚBLICOS. BEM IMÓVEL DE DOMÍNIO DA UNIÃO. MINUTA DE CONTRATO DE CESSÃO DE USO SOB O REGIME GRATUITO. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. CONSULTA FORMULADA. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.

Após a(s) recomendação(ões) sugerida(s) no PARECER n. 00287/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, de 02 de maio de 2023 (SEI nº 33673322), a Superintendente do Patrimônio da União no Estado de Minas Gerais, por intermédio do OFÍCIO SEI nº 12599/2024/MGI, de 01º de fevereiro de 2024, assinado eletronicamente em 05 de fevereiro de 2024 (SEI nº 39911036), disponibilizado a e-CJU/PATRIMÔNIO o link de acesso ao Sistema Eletrônico de informações (SEI) em 05 de fevereiro de 2024, encaminha novamente o processo para análise e manifestação, nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar Federal nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I e II, do Ato Regimental AGU nº 5, de 27 de setembro de 2007.

Trata-se da minuta do Contrato de Cessão de Uso sob o regime Gratuito a ser firmado entre a UNIÃO, pessoa jurídica de direito público interno, na qualidade de outorgante cedente, por meio da SECRETARIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO (SPU), representada pela SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DE MINAS GERAIS (SPU-MG), e do outro lado, na qualidade de outorgado cessionário, a FUNDAÇÃO NACIONAL DOS POVOS INDÍGENAS (FUNAI), Fundação Federal dotada de personalidade jurídica de direito público, vinculada ao Ministério dos Povos Indígenas (MPI), representada legalmente por seu PRESIDENTE.

Constitui objeto da cessão gratuita terreno de domínio (propriedade) da União, de natureza rural, conceituado como nacional interior, com área de 121 ha (Cento e vinte hectares) ou 1.210.000,00 m² (Um milhão e duzentos e dez mil metros quadrados), e benfeitorias com área construída de 756,18 m² (Setecentos e cinquenta e seis metros e dezoito decímetros quadrados), localizado na Fazenda Itamunhec, s/nº, Posto Agropecuário, Bairro São Bento, Município de Teófilo Otoni, Estado de Minas Gerais, CEP nº 39.800-000, cadastrado no Sistema de Gerenciamento de Imóveis de Uso Especial da União (SPIUnet) sob o Registro Imobiliário Patrimonial (RIP-IMÓVEL) nº 5371.00019.5001, Registro Imobiliário Patrimonial Utilização (RIP-UTILIZAÇÃO) nº 5371.00002.500-9, registrado sob a matrícula 16.895, do Cartório do 1º Ofício do Registro de Imóveis da Comarca de Teófilo Otoni-MG, destinado à "comunidade indígena Maxacali", para funcionamento da "Aldeia Escola Floresta", com vigência pelo prazo de 10 (dez) anos, a contar da data da assinatura do Contrato, prorrogável por iguais e sucessivos períodos mediante aditamento contratual, a critério do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI).

Após análise realizada pela Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (e-CJU/PATRIMÔNIO), a SPU-MG em atendimento às recomendações expedidas elaborou nova minuta de Contrato (SEI nº 33677658).

Posteriormente, a FUNAI por meio do OFÍCIO nº 16/2024/PRES/FUNAI, assinado eletronicamente em 05 de janeiro de 2024 (SEI nº 39454704) informou que a minuta examinada  anteriormente pela e-CJU/PATRIMÔNIO foi analisada pela Procuradoria Federal Especializada junto àquela entidade fundacional que expediu o Parecer nº 0087/2023/ADM-PRIOR/PFE-FUNAI/PGF/AGU, de 30 de outubro de 2023 (SEI nº 39454746), cujas orientações foram corroborada pela Informação Técnica nº 22/2023/SERI/CORI/CGAF/DPT-FUNAI, de 06 de dezembro de 2023 (SEI nº 39454770) resultando na minuta anexada no SEI nº 39454799.

Segundo o Parecer nº 0087/2023/ADM-PRIOR/PFE-FUNAI/PGF/AGU (item 29.), o prazo indeterminado da vigência contratual é razoável e já foi adotado em caso semelhante (Contrato nº 12/2023/COOR - Processos SEI nºs 10154.184881/2020-64 e 08620.153096/2015-15).

Segundo a SPU-MG, a minuta de Contrato apresentada pela FUNAI ao incorporar modificações sugeridas pela PFE/FUNAI diverge da minuta analisada anteriormente pela e-CJU/PATRIMÔNIO, razão pela qual requer nova análise jurídica.

Diante das questões aduzidas no Parecer nº 0087/2023/ADM-PRIOR/PFE-FUNAI/PGF/AGU(SEI nº 39454746) e na Informação Técnica nº 22/2023/SERI/CORI/CGAF/DPT-FUNAI (SEI nº 39454770), especialmente de que a comunidade indígena figure como usufrutuária do imóvel, reputo relevante tecer algumas considerações.

Tratando-se de imóvel destinado ao "usufruto da comunidade indígena local", o instrumento jurídico mais adequado seria o "usufruto exclusivo", pois a Cessão, em princípio, é destinada para "uso no serviço público" conforme regramento previsto no artigo 2º, inciso I, da Portaria SPU nº 144, de 09 de julho de 2001, que estabelece as diretrizes para as proposições formuladas pela Secretaria do Patrimônio da União que tenham por objeto a cessão de uso gratuito ou em condições especiais de imóveis de domínio da União, com amparo no art. 18 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998.

Neste aspecto, para ilustrar tal assertiva, convém transcrever entendimento firmado no PARECER n. 00383/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU exarado no próprio processo mencionado pela PFE-FUNAI (10154.184881/2020-64 - Sequência "13" do SAPIENS), verbis:

(...)

"12. Como bem esclarecido no Parecer 00019/2021/CJU-SC/CGU/AGU (18098737) SEI 10154.184881/2020-64 / pg. 199:

A cessão de uso gratuita tem sua previsão legal no Art. 79, §3º, do Decreto- Lei nº 9.760/1946, regulamentado pelo art. 11, §2º, do Decreto nº 3.725/2001,no art. 18, inciso I e II, da Lei nº 9.636/1998 e noart. 2º, inciso I, alínea a da Portaria SPU nº144/2001,abaixo transcritos (grifos nossos):

 

Decreto- Lei nº 9.760/1946

Art. 79. A entrega de imóvel para uso da Administração Pública Federal direta compete privativamente àSecretaria do Patrimônio da União – SPU (redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998).§

3° - Havendo necessidade de destinar imóvel ao uso de entidade da Administração Pública Federal indireta, a aplicação se fará sob o regime acessão de uso(Incluído pela Lei nº 9.636, de 1998).

 

Decreto nº 3.725/2001

Art. 11. A entrega de imóvel para uso da Administração Pública Federal, nos termos do art. 79 do Decreto-lei nº9.760, de 5 de setembro de 1946, compete privativamente à Secretaria do Patrimônio da União.

(...)

§ 2º Havendo necessidade de destinar imóvel para uso de entidade da Administração Federal indireta, a aplicação far-se-á sob o regime de cessão de uso.Lei nº 9.636/1998.

Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei no 9.760, de 1946, imóveis da União a:I -Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura,assistência social ou saúde; (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

II - pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

 

Portaria SPU nº 144/2001

Art. 2º As cessões de uso gratuito ou em condições especiais de imóveis da União deverão observar as seguintes destinações:

I - ao uso no serviço público, para os seguintes fins:

a) a fundações e autarquias que integrem a Administração Pública Federal;

b) a empresas públicas e sociedades de economia mista com controle acionário majoritário da União, paraafetação aos seus fins institucionais;

 

(...)

 

39. Ressalva-se, todavia, que na melhor técnica e sem maiores incursões no Direito Indigenista, segundo a menção na Ação, a localidade se enquadraria como Reserva indígena e não terra tradicional no extrato constitucional; conforme se extrai do site da FUNAI (http://www.funai.gov.br/index.php/2014-02-07-13-24-32):

 

Terra Indígena (TI) é uma porção do território nacional, a qual após regular processo administrativo de demarcação, conforme os preceitos legais instituídos, passa, após a homologação por Decreto Presidencial para a propriedade da União, habitada por um ou mais comunidades indígenas, utilizada por estes em suas atividades produtivas, culturais, bem-estar e reprodução física. Assim sendo,se trata de um bem da União, e como tal é inalienável e indisponível, e os direitos sobre ela são imprescritíveis.

Nos termos da legislação vigente (CF/88, Lei 6001/73 – Estatuto do Índio, Decreto n.º 1775/96),as terras indígenas podem ser classificadas nas seguintes modalidades:

Terras Indígenas Tradicionalmente Ocupadas: São as terras indígenas de que trata o art. 231 da Constituição Federal de 1988, cujo processo de demarcação é disciplinado pelo Decreto n.º 1775/96.

Reservas Indígenas: São terras doadas por terceiros, adquiridas ou desapropriadas pela União, que se destinam à posse permanente dos povos indígenas. São terras que também pertencem ao patrimônio da União, mas que não se confundem com as terras de ocupação tradicional. Além disso, vale destacar que existem reservas indígenas, que foram reservadas pelos Estados-membros, principalmente durante a primeira metade do século XX, mas que hoje são reconhecidas como de ocupação tradicional.

Terras Dominiais: São as terras de propriedade das comunidades indígenas, havidas, por qualquer das formas de aquisição do domínio, nos termos da legislação civil.

Dessa forma, são estas as três modalidades de terras indígenas, nos termos da legislação vigente (CF/88, Lei 6001/73 – Estatuto do Índio, Decreto n.º 1775/96). Apesar disso, vale destacar também o instrumento administrativo de interdição de áreas (terras interditadas), instrumento este, o qual não deve ser entendido como modalidade de terra indígena, mas tão somente como instrumento administrativo utilizado para assegurar a proteção de comunidades ou grupos indígenas que vivem em situação de isolamento com o estabelecimento de restrição de ingresso e trânsito de terceiros na área, mas que não se trata de área, quando isoladamente considerada e ceteris paribus, sob domínio da União, antes, se trata de instrumento para assegurar a proteção das comunidades ou grupos indígenas isolados.

 

40. De todo modo e dadas as informações do processo judicial em especial, trata-se de terra indígena na sua acepção genérica e fática de ocupação. Não parece ainda ter havido a devida demarcação, que, salvo melhor juízo, não dependeria de uma prévia e formal cessão de uso à FUNAI, até porque as terras continuam e sempre serão da União por força constitucional (artigo 20, XI, e 231) como se extrai das etapas de um processo demarcatório. Toda atuação da FUNAI independeria de cessão da terra indígena a si, a nosso ver:

 

Como é realizada a demarcação das terras indígenas?

O processo de demarcação, regulamentado pelo Decreto nº 1775/96, é o meio administrativo para identificar e sinalizar os limites do território tradicionalmente ocupado pelos povos indígenas.

Nos termos do mesmo Decreto, a regularização fundiária de terras indígenas tradicionalmente ocupadas compreende as seguintes etapas, de competência do Poder Executivo:

i) Estudos de identificação e delimitação, a cargo da Funai;

ii) Contraditório administrativo;

iii) Declaração dos limites, a cargo do Ministro da Justiça;

iv) Demarcação física, a cargo da Funai;

v) Levantamento fundiário de avaliação de benfeitorias implementadas pelos ocupantes não-índios, a cargo da Funai, realizado em conjunto com o cadastro dos ocupantes não-índios, a cargo do Incra;

vi) Homologação da demarcação, a cargo da Presidência da República;

vii) Retirada de ocupantes não-índios, com pagamento de benfeitorias consideradas de boa-fé, a cargo da Funai,e reassentamento dos ocupantes não-índios que atendem ao perfil da reforma, a cargo do Incra;

viii) Registro das terras indígenas na Secretaria de Patrimônio da União, a cargo da Funai; e

ix) Interdição de áreas para a proteção de povos indígenas isolados, a cargo da Funai.

(...)

"14. Diante do arcabouço acima delineado, parece-nos que a cessão não é o instrumento de destinação mais adequado para a regularização do uso do imóvel.

15. Se a finalidade almejada é "o usufruto da comunidade indígena local", salvo melhor juízo, o correto seria destinar o imóvel diretamente ao usufrutuário final através do instrumento usufruto exclusivo, conforme "Matriz dos critérios de Destinação" (pg. 28 das Orientações para a Destinação do Patrimônio da União, veiculada no Memorando SPU nº 90/2010 (disponível em https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/patrimonio-da-uniao/legislacao/arquivos-anteriores/arquivos/2016/cartilha-memo-90-destinacao-orientacoes-para-a-destinacao-do-patrimonio-da-uniao.pdf/view).

(...)

19. A distinção é relevante porque alguns atos no processo original acabam misturando conceitos (Terras Indígenas Tradicionalmente Ocupadas e Reservas Indígenas). Por exemplo, a Nota Técnica 15279 (3642661) SEI 04972.001632/2014-68 / pg. 8 (anexa),

20. Portanto, aqui não se trata de terra indígena tradicional, mas sim de destinar imóvel da União para regularização de reserva indígena. A Cessão, a rigor, seria para "uso no serviço público" (Portaria SPU nº 144/2001, Art. 2º, I).

21. Assim, parece-nos que o melhor instrumento de destinação seria o usufruto exclusivo à comunidade interessada."

Quanto a questão relacionada ao prazo da vigência do Contrato de Cessão e a possibilidade de reversão do imóvel à cedente por ocasião do encerramento da vigência contratual, entendo apropriado transcrever o seguinte fragmento do  PARECER n. 00383/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU em razão da pertinência da matéria com as questões aduzidas pela Procuradoria Federal Especializada junto à Fundação Nacional dos Povos Indígenas (PFE/FUNAI):

(...)

"2.4 Da manifestação do MPF.

35. Como relatado acima, o douto MPF discordou dois pontos da cessão: fixação de prazo e a possibilidade de reversão.

36. O problema aqui, ao nosso juízo, é o instrumento de destinação utilizado. Não deveria ser a cessão, que não a melhor opção para  destinar imóvel ao usufruto da comunidade indígena local.

37. Inclusive, tanto os problemas apontados pela PFE/FUNAI quanto pelo MPF parecem ter a mesma origem: o instrumento de destinação pouco usual para a criação da reserva, que foi fruto de uma necessidade diante do caso concreto de difícil solução.

38. Mas, tendo a Administração (e a sentença) optado pela cessão, não é possível excluir as cláusulas questionadas, porque são exigíveis em qualquer cessão, decorrendo de imposição legal conforme art. 18 a Lei 9.636/98 (transcrito acima). No mais, tratando-se de contrato, não pode ser fixado por prazo indeterminado, pois não se enquadra nas restritas hipóteses da Lei 14.133/21.

39. Além disso, nada obsta que, oportunamente, FUNAI e SPU alterem a destinação do imóvel, permanecendo este na propriedade da União com usufruto da comunidade."

No que tange ao aduzido no item 29 do Parecer nº 0087/2023/ADM-PRIOR/PFE-FUNAI/PGF/AGU (item 29.), no sentido de que o prazo indeterminado da vigência contratual já foi adotado em caso semelhante (Contrato nº 12/2023/COOR - Processos SEI nºs 10154.184881/2020-64 e 08620.153096/2015-15), vislumbra-se que o caso concreto não se amolda totalmente à situação mencionada em razão da peculiaridade que norteou a celebração daquele instrumento contratual, decorrente do cumprimento de sentença (ordem judicial) prolatada pelo Juízo da 1ª Vara Federal de Rio do Sul, Seção Judiciária do Estado de Santa Catarina, na Ação Civil Pública (processo nº 5000796-11.2021.4.04.7213) ajuizada pelo Ministério Público Federal (MPF), cujo pleito consistia na condenação da União na cessão definitiva de área com 8.607.268,91 m² em favor da FUNAI para o usufruto da comunidade indígena local.

O provimento jurisdicional, dotado do atributo da imperatividade (coercibilidade) inerente ao comando emergente da decisão proferida, por meio da qual o Poder Judiciário exige o cumprimento da ordens emanadas de suas decisões, determinou que a UNIÃO e a FUNAI concluíssem o processo administrativo concernente à concretização da cessão de uso das áreas FUNAI ÁREA 01 e FUNAI ÁREA 02, descrita na Portaria nº 9.294/2021,  conforme bem salientado pelo  PARECER n. 00383/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (item 25).

Considerando as questões pontuadas nesta manifestação jurídica envolvendo o usufruto do imóvel pela comunidade indígena e o prazo de vigência contratual, reputo, data vênia de entendimento divergente, não ser viável acolher os ajustes sugeridos na CLÁUSULA QUARTA, CLÁUSULA QUINTA, CLÁUSULA NONA, CLÁUSULA DÉCIMA, CLÁUSULA DÉCIMA PRIMEIRA, CLÁUSULA DÉCIMA SEGUNDA, item "b" e CLÁUSULA DÉCIMA SÉTIMA, assim como as supressões da letra "d" - CLÁUSULA DÉCIMA TERCEIRA e das CLÁUSULAS DÉCIMA QUARTA e DÉCIMA QUINTA.

No que concerne às adequações sugeridas para supressão das obrigações de elaboração de Plano de Prevenção e Combate a Incêndios (PPCI), a ser aprovado pelo Corpo de Bombeiros e obtenção de "habite-se" junto ao Município, considerando as razões apresentadas no Parecer nº 0087/2023/ADM-PRIOR/PFE-FUNAI/PGF/AGU(SEI nº 39454746) e na Informação Técnica nº 22/2023/SERI/CORI/CGAF/DPT-FUNAI (SEI nº 39454770), não vislumbro óbice ao atendimento, entretanto, é necessário que o setor técnico da SPU-MG avalie criteriosamente se a supressão proposta não afrontaria/violaria normas municipais (Código de Obras)^[1] de modo a embasar adequadamente a prática do ato administrativo (decisão administrativa a ser tomada).

Inexistindo hierarquia ou subordinação entre a PFE-FUNAI e a e-CJU/PATRIMÔNIO, recomendo a SPU-MG enviar o processo à FUNAI para ciência desta manifestação jurídica.

Em face do anteriormente exposto, observado a(s) recomendação(ões) sugerida(s) no(s) item(ns) "12.", "13.", "14.", "15." e "16." desta manifestação jurídica, abstraídos os aspectos de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, a manutenção da conformidade documental com as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitas à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, o feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não conter vício insanável com relação à forma legal que pudesse macular o procedimento.

Em razão do advento da PORTARIA NORMATIVA CGU/AGU Nº 10, de 14 de dezembro de 2022, publicada no Suplemento "A" do Boletim de Serviço Eletrônico (BSE) nº 50, de 14 de dezembro de 2022, que dispõe sobre a organização e funcionamento das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais (e-CJUs), convém ressaltar que as manifestações jurídicas (pareceres, notas, informações e cotas) não serão objeto de obrigatória aprovação pelo Coordenador da e-CJU, conforme estabelece o artigo 22, caput, do aludido ato normativo.

Feito tais registros, ao Núcleo de Apoio Administrativo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (e-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo a Superintendência do Patrimônio da União no Estado de Minas Gerais (SPU-MG) para ciência desta manifestação jurídica, mediante disponibilização de chave (link) de acesso externo como usuário externo ao Sistema AGU SAPIENS 2.0, objetivando a adoção da(s) providência(s) pertinente(s).

Vitória-ES., 26 de fevereiro de 2024.

(Documento assinado digitalmente)

 Alessandro Lira de Almeida

Advogado da União

Matrícula SIAPE nº 1332670

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 04926000311201744 e da chave de acesso 40c82299