ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE PARCERIAS E COOPERAÇÃO FEDERATIVA

PARECER n. 00026/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.000993/2024-55

INTERESSADOS: GABINETE DA MINISTRA GM/MINC

ASSUNTOS: HOMOLOGAÇÃO DE TOMBAMENTO 

EMENTA:

I – Análise do pedido de homologação de tombamento do Sítio Arqueológico Geoglifo do Sítio Jacó Sá, localizado no município de Rio Branco no Acre, nos termos do Processo de Tombamento nº 1713 – T – 14., para os efeitos do Decreto-Lei nº 25, de 1937, e da Lei nº 6.292, de 1975, em conformidade com a decisão proferida pelos membros do Conselho Consultivo do Patrimônio Cultural em sua 91ª reunião (Processo Administrativo n.º 01410.000094/2007-32).

II – Parecer favorável. Sugestão de encaminhamento do feito ao Gabinete da Ministra de Estado da Cultura, para adoção das providências de alçada.

III - À consideração superior

I - RELATÓRIO

Trata-se de processo encaminhado a esta Consultoria Jurídica com vistas à homologação de tombamento do Sítio Arqueológico Geoglifo do Sítio Jacó Sá, localizado no município de Rio Branco no Acre, nos termos do Processo de Tombamento nº 1713 – T – 14, com indicação de inscrição nos Livros de Tombo Arqueológico, Etnográfico e Paisagístico e no de Tombo Histórico. 

A recomendação de tombamento do bem se deu com base no Decreto-Lei nº 25/1937, e da Lei nº 6.292/1975, bem como em decorrência da decisão proferida pelos membros do Conselho Consultivo do Patrimônio Cultural em sua 91ª reunião, realizada em 8 e 9 de dezembro de 2018 (SEI 1587242), conforme Processo Administrativo n.º 01410.000094/2007-32, que tramitou perante o Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional - IPHAN.

Todavia, o processo de tombamento não teve sequência na última gestão. 

Desta feita, por meio do Ofício Nº 79/2024/GAB PRESI/PRESI-IPHAN, o Presidente do IPHAN informa que todas as tratativas a respeito do processo foram esgotadas no âmbito da autarquia, e que, tendo em vista que a instrução processual foi concluída, a homologação do tombamento poderá ser realizada a qualquer tempo.

Para tanto,  encaminha a Minuta de Portaria em anexo (SEI 1587244), a ser subscrita pela Ministra de Estado da Cultura, com o objetivo de homologar, para os efeitos do Decreto-Lei n.º 25, de 30 de novembro de 1937, o tombamento do Geoglifo de círculo inscrito em quadrado, situado no Sítio Jacó Sá, localizado no Município de Rio Branco, no Estado do Acre, a que se refere o Processo n.º 1713–T–14.

É o breve relatório. Passo à análise jurídica solicitada

II - ANÁLISE

A presente análise se dá com fundamento no art. 11 da Lei Complementar nº 73/93, subtraindo-se do âmbito da competência institucional deste Órgão Jurídico, delimitada em lei, análises que importem em considerações de ordem técnica, financeira ou orçamentária, nos termos dos Enunciados de Boa Prática Consultiva AGU nº 7:

“A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento” (Manual de Boas Práticas Consultivas. 4.ed. Brasília: AGU, 2016, página 32).

Ademais, destaco que a presente manifestação apresenta natureza meramente opinativa e, por tal motivo, as orientações apresentadas não se tornam vinculantes para o gestor público, o qual pode, de forma justificada, adotar orientação contrária ou diversa daquela emanada por esta Consultoria Jurídica. Ou seja, o presente opinativo apresenta natureza não vinculante.

Fixadas tais premissas, observo que o presente feito versa sobre a análise do ato de homologação de tombamento do Sítio Arqueológico Geoglifo do Sítio Jacó Sá, localizado no município de Rio Branco no Acre, nos termos do Processo de Tombamento nº 1713–T–14, com indicação de inscrição nos Livros de Tombo Arqueológico, Etnográfico e Paisagístico e no de Tombo Histórico, consoante decisão proferida pelos membros do Conselho Consultivo do Patrimônio Cultural em sua 91^a reunião (SEI 1587242). 

Vale notar que o tombamento constitui-se num dos instrumentos de proteção do patrimônio cultural brasileiro, conforme previsão expressa no art. 216, § 1º da Constituição Federal.

Tal como todos os atos administrativos que limitem ou afetem direitos ou interesses, ou ainda imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções, deve o ato de tombamento ser devidamente fundamentado. Essa fundamentação normalmente envolve a produção de um conjunto de atos instrutórios, que irão subsidiar a Autoridade administrativa na tomada de decisão. 

 O tombamento administrativo de bens móveis e imóveis cuja conservação seja de interesse público é regulado pelo Decreto-Lei nº 25, de 30 de novembro de 1937, cujo art. 4^omenciona quatro Livros do Tombo específicos, sob gestão do IPHAN (antigo SPHAN):

Art. 4º O Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional possuirá quatro Livros do Tombo, nos quais serão inscritas as obras a que se refere o art. 1º desta lei, a saber:

1) no Livro do Tombo Arqueológico, Etnográfico e Paisagístico, as coisas pertencentes às categorias de arte arqueológica, etnográfica, ameríndia e popular, e bem assim as mencionadas no § 2º do citado art. 1º.

 2) no Livro do Tombo Histórico, as coisas de interêsse histórico e as obras de arte histórica;  

3) no Livro do Tombo das Belas Artes, as coisas de arte erudita, nacional ou estrangeira;

4) no Livro do Tombo das Artes Aplicadas, as obras que se incluírem na categoria das artes aplicadas, nacionais ou estrangeiras.

§ 1º Cada um dos Livros do Tombo poderá ter vários volumes.

§ 2º Os bens, que se inclúem nas categorias enumeradas nas alíneas 1, 2, 3 e 4 do presente artigo, serão definidos e especificados no regulamento que for expedido para execução da presente lei.    

A Portaria SPHAN 11/1986, por sua vez, estabelece o rito procedimental de tombamento, que envolve produção da instrução técnica no âmbito do IPHAN com o objetivo de demonstrar a pertinência ou cabimento do tombamento pretendido. 

Após análise pelo IPHAN, o processo é submetido ao Conselho Consultivo do Patrimônio Cultural, para apreciação e decisão (art. 18 a 21 da Portaria SPHAN 11/1986).

Com efeito, o tombamento de que tratam os autos foi aprovado na 91ª Reunião do Conselho Consultivo do Patrimônio Cultural, conforme Extrato das Decisões juntado aos autos (SEI 1587242).

De acordo com o art. 1º da Lei n.º 6.292, de 15 de dezembro de 1975, após parecer do Conselho Consultivo, o tombamento dependerá, ainda, de homologação da Ministra de Estado da Cultura, motivo pelo qual os autos vieram a esta Consultoria Jurídica para análise de legalidade.

Quanto ao mérito do tombamento, o assunto se reveste de cunho eminentemente técnico, o que afasta a competência desta Consultoria Jurídica sobre o caso, sendo de se ressaltar que a Procuradoria Federal/PF - órgão executor da PGF junto ao IPHAN - já se manifestou no feito conforme ressai do PARECER n. 00365/2018/PROC/PFIPHAN/PGF/AGU e da NOTA n. 00034/2019/PROC/PFIPHAN/PGF/AGU, anexados ao processo 01410.000094/2007-32. O referido Parecer jurídico menciona, ainda, que o tombamento pretendido foi analisado no âmbito do PARECER TÉCNICO nº 14/2018/CGID/DEPAM.

Assim, eventuais nuances técnicas e jurídicas acerca do tombamento realizado presumem-se devidamente apreciadas pelo IPHAN e pela Procuradoria Federal junto à autarquia, conforme informações contidas no Ofício Nº 79/2024/GAB PRESI/PRESI-IPHAN.

Com relação à forma para expedição do ato administrativo, de acordo com a definição encartada pelo Manual de Redação da Presidência da República, 3ª ed., Brasília: 2018, p. 147, a portaria é o "instrumento pelo qual Ministros ou outras autoridades expedem instruções sobre a organização e o funcionamento de serviço, sobre questões de pessoal e outros atos de sua competência”.

Nesse mesmo sentido, explica Hely Lopes Meirelles que Portarias são atos ordinatórios que visam a disciplinar o funcionamento da administração e a conduta funcional de seus agentes (LOPES MEIRELLES, Hely. Direito Administrativo Brasileiro. 32ª ed. São Paulo: Malheiros, fls. 183/184).

Este é o caso dos autos, onde se busca, como afirmado, homologar o tombamento de sítio arqueológico com fundamento no Decreto-Lei nº 25/1937, e da Lei nº 6.292/1975.

Portanto, verificada a adequabilidade do instrumento (Portaria) à finalidade que se pretende (tombamento), (i) compete verificar a competência do agente, (ii) a existência de justificativa/fundamentação do propósito pelo administrador, (iii) além do cumprimento dos requisitos de validade e do respeito ao princípio da legalidade. Neste sentido, explica José dos Santos Carvalho Filho:

“Todos esses atos servem para que a Administração organize sua atividade e seus órgãos (...) Relevante é primeiramente entende-los como instrumentos de organização da Administração. Depois, é verificar se, em cada caso, foi competente o agente que os praticou; se estão presentes os requisitos de validade; e qual é o propósito do Administrador. E, sobretudo, se observam o princípio da legalidade.”

(Carvalho Filho, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 17ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, fls. 124)

Quanto à competência do agente para a prática do ato de tombamento, são desnecessárias maiores considerações eis que não há questionamentos ou dúvidas quanto à competência da Ministra da Cultura para homologar o ato, nos termos da Lei nº 6.292/1975, que dispõe:

Art. 1º O tombamento de bens no Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN), previsto no Decreto-lei nº 25, de 30 de novembro de 1937, dependerá de homologação do Ministro de Estado da Educação de Cultura, após parecer do respectivo Conselho Consultivo.

Parágrafo único. Aplica-se o disposto neste artigo ao caso de cancelamento a que se refere o § 2º do artigo 19 do Decreto-lei nº 25, de 30 de novembro 1937.

Quanto aos demais aspectos, observo que estes foram atestados pela Procuradoria Federal junto ao IPHAN, por meio do PARECER n. 00365/2018/PROC/PFIPHAN/PGF/AGU e da NOTA n. 00034/2019/PROC/PFIPHAN/PGF/AGU.

No que se refere à redação da Minuta em análise (SEI  1587244), também não se verificam quaisquer máculas, eis que atendeu aos ditames da Lei Complementar nº 95/1998, e do Decreto nº 9.191/2017, que "estabelece as normas e as diretrizes para elaboração, redação, alteração, consolidação e encaminhamento de propostas de atos normativos ao Presidente da República pelos Ministros de Estado".

Portanto, conclui-se que o presente processo encontra-se devidamente instruído, podendo ser encaminhado à Ministra de Estado da Cultura para homologação, eis que não apresenta vícios constitucionais ou legais, quer do ponto de vista formal quer sob o enfoque material, estando, portanto, de acordo com o ordenamento jurídico pátrio notadamente no que se refere ao artigo 1º da Lei nº 6.292/1975.

III - CONCLUSÃO

Ante o exposto, sugiro o encaminhamento dos autos ao Gabinete da Ministra de Estado da Cultura, com sugestão de homologação do ato, conforme efetivado pelo IPHAN, por intermédio da Minuta de Portaria acostada aos autos.

Ressalvo que a presente análise possui caráter jurídico-formal, e não tem a pretensão de invadir a questão de mérito, que consiste na valoração da relevância cultural do referido bem, seja porque carece este órgão de expertise técnica para tanto, seja porque tal análise não se encontra no âmbito da nossa competência institucional.

À consideração superior.

Brasília, 08 de fevereiro de 2024.

DANIELA GUIMARÃES GOULART

Advogada da União

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400000993202455 e da chave de acesso 8140e256