ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO SUMÁRIO
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CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO SUMÁRIO
PARECER n. 00137/2024/NUCJUR-SUM/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 10154.171045/2023-62
INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESPÍRITO SANTO-SPU-ES/MGI
ASSUNTOS: CONSULTA. PRESUNÇÃO DE DOMINIALIDADE. MANIFESTAÇÃO DE INTERESSE.
EMENTA:
I – Direito Administrativo. Patrimônio imobiliário da União.
II – Manifestação formal em consulta formulada pelas áreas técnicas.
III – Possibilidade de a União não se manifestar quanto a presunção de sua propriedade na área em que o Município de Vila Velha/ES pretende realizar programa de regularização fundiária.
IV – Ausência de intimação judicial para manifestação de interesse.
V – Devolução ao órgão consulente para ciência e providências cabíveis.
Em cumprimento ao disposto no art. 131 da Constituição da República, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995, no art. 19 do Ato Regimental AGU nº 05/2007 e no art. 1º da Portaria Normativa AGU nº 72/2022, a SUPERINTENDÊNCIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESPÍRITO SANTO-SPU-ES/MGI encaminha a esta e-CJU/Patrimônio, via SAPIENS, link de acesso ao processo SEI de referência questionando quanto à possibilidade de a União não manifestar interesse em área presumidamente sua, usando como analogia o Parecer nº 269/2021/PGU/AGU (39566915), diante da intenção do Município de Vila Velha/ES de realizar programa de regularização fundiária no local.
Foram disponibilizados, mediante acesso externo ao processo SEI, os seguintes documentos:
39189198 Termo de Abertura 19/12/2023 MGI-SPU-ES-SEDEP-NUREF
39190222 Ofício 19/12/2023 MGI-SPU-ES-SEDEP-NUREF
39190230 Nota Técnica nº 32576 19/12/2023 MGI-SPU-ES-SEDEP-NUREF
39190236 Despacho Decisório nº 1539 19/12/2023 MGI-SPU-ES-SEDEP-NUREF
39190246 Planta Dom Joao Batista 19/12/2023 MGI-SPU-ES-SEDEP-NUREF
39190256 Memorial Descritivo 37760143 19/12/2023 MGI-SPU-ES-SEDEP-NUREF
39190262 Nota Técnica nº 38307 19/12/2023 MGI-SPU-ES-SEDEP-NUREF
39238589 Matrícula 65733 07/12/2023 MGI-SPU-ES-SEDEP-NUREF
39354070 Despacho 28/12/2023 MGI-SPU-ES-SEDEP-NUREF
39481075 Planta 09/01/2024 MGI-SPU-ES-SECAP
39566354 Memorial Descritivo 12/01/2024 MGI-SPU-ES-SECAP
39566463 Certidão 12/01/2024 MGI-SPU-ES-SECAP
39566741 Nota Técnica 1048 12/01/2024 MGI-SPU-ES-SECAP
39566915 Parecer 12/01/2024 MGI-SPU-ES-SECAP
39629290 Nota Técnica 1438 17/01/2024 MGI-SPU-ES-SECAP
39936709 Ofício 13216 02/02/2024 MGI-SPU-ES-SEDEP-NUREF
39946964 Despacho 02/02/2024 MGI-SPU-ES-SEAA
39950171 E-mail 02/02/2024 MGI-SPU-ES-SEAA
Processo distribuído ao subscritor em 05/02/2024.
É o relatório.
Inicialmente, cumpre observar que as páginas do processo físico foram digitalizadas e carregadas no Sistema SEI pelo órgão consulente.
Registre-se, por oportuno, que a análise, por ora alinhavada, está adstrita à documentação constante nos arquivos digitalizados e acessados por último no sistema SEI às 09:00h do dia 07/02/2024. A omissão de documentos determinantes para melhor elucidação da questão e a ausência de efetiva fidedignidade do conteúdo das cópias juntadas com os respectivos originais implicam na desconsideração do presente parecer.
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio dos textos de editais, de minutas de contratos e de seus anexos, quando for o caso.
A função da Consultoria Jurídica da União é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar, que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, parte-se da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
Nesse sentido vale lembrar que o Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU recomenda que “o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade”.
De fato, presume-se que os estudos técnicos contidos no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento de seu objeto, suas características e requisitos, tenham sido regularmente determinados pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.
Além disso, vale esclarecer que, em regra, não é atribuição do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Cabe-lhes, isto sim, observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos bem como os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a priori, óbice ao desenvolvimento do processo.
Por fim, com relação à atuação desta Consultoria Jurídica, é importante informar que, embora as observações e recomendações expostas não possuam caráter vinculativo, constituem importante instrumento em prol da segurança da autoridade assessorada, a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações, ressaltando-se, todavia, que o seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.
Trata-se de consulta onde solicita o órgão consulente orientação quanto aos fatos narrados na OFÍCIO SEI Nº 13216/2024/MGI (39936709):
1. Encaminho o presente processo à Consultoria Jurídica da União no Estado do Espírito Santo para manifestação quanto à possibilidade jurídica de a União anuir, permitir ou autorizar o Município de Vila Velha a executar os procedimentos de regularização fundiária, nos termos da Lei 13.465/2017, em uma área de 78.961,0 m² delimitadas no item 4 do Memorial Descritivo (SEI nº 39190256), cujo a área não tem dominialidade da União, conforme a Certidão (SEI nº 39566463) e Nota Técnica 1438 (SEI nº 39629290).
2. Esclareço que esta consulta decorre de análise do pleito do município de Vila Velha por meio do OF.SEMDU/GAB Nº 182/2023 (SEI nº 39190222), no processo 11550.000230/00-79. Ocorre que parte das áreas solicitadas no referido ofício (78.961,0 m²) estão fora da área da matricula 65.733, de propriedade da União, e não há procedimento demarcatório aprovado.
3. Este processo 10154.171045/2023-62 trata exclusivamente da análise de possibilidade jurídica requerida no parágrafo inicial, enquanto o processo principal 11550.000230/00-79 irá tratar somente do contrato de cessão por aforamento gratuito em vigor, que terá sua área de abrangência alterada para de 8.034,50 m², correspondente à faixa de segurança contida na matrícula 65.733. O restante da área da matrícula 65.733, com 161.451,41 m² será objeto de Acordo de Cooperação Técnica, que está sendo instruído no processo 10154.152584/2023-01.
4. Assim, a fim de subsidiar a análise e manifestação desta CJU-ES, será concedido acesso ao inteiro teor dos processos 10154.171045/2023-62 e 11550.000230/00-79 por meio de link a ser disponibilizado por email, pelo prazo de 30 dias.
Inicialmente, registra-se, por oportuno, que somente foi disponibilizado a esta Consultoria Jurídica, mediante o e-mail “MGI/MGI-SPU-ES-SEAA <spugabes@economia.gov.br> Enviada em: sexta-feira, 2 de fevereiro de 2024 15:40” (Seq.01) o link acima reproduzido e acessado, não tendo sido localizado o link do NUP 11550.000230/00-79.
A Nota Técnica SEI nº 1438/2024/MGI (39629290) apresenta informações técnicas pertinentes ao objeto da consulta:
SUMÁRIO EXECUTIVO
1. Dando continuidade aos procedimentos visando o atendimento do pleito apresentado pelo Município de Vila Velha, por meio do OF.SEMDU/GAB/Nº 182/2023 (SEI nº 39190222), no processo relacionado 11550.000230/00-79, o presente processo foi iniciado para instruir consulta à CJU quanto à necessidade jurídica de a União se manifestar sobre a intenção do Município de Vila Velha em executar procedimentos de regularização fundiária, nos termos da Lei 13.465/2017, na área de 78.961,00 m² delimitada no Memorial Descritivo 39566354, cujo domínio não pertencem ao patrimônio da União atualmente, cujo pertencimento inequívoco não pode ser declarado pela ausência do procedimento demarcatório da LPM/1831 na área, conforme atesta a de Dominialidade (SEI nº 39566463).
ANÁLISE
2. O Município de Vila Velha, por meio do OF.SEMDU/GAB/Nº 182/2023, solicitou à SPU-ES "o ajuste necessário na Cessão de Aforamento Gratuito, realizada anteriormente, a fim de atualizar o instrumento cabível para a titulação das ocupações existentes fora da faixa de segurança nas Poligonais 01 e 02 de Dom João Batista, qual seja o Título de Legitimação Fundiária – Modalidade Reurb-S.", conforme imagem abaixo:
[MAPA OMITIDO]
3. A propriedade da União na área solicitada pelo município é determinada de maneira inequívoca, com comprovada titularidade, apenas na área da poligonal 1, matrícula RGI 65.733 (39238589) e nos espaços físicos em água pública e mangues, bens indubitáveis da União.
4. Não há processo administrativo aberto para a demarcação da LPM/1831 neste trecho. De acordo com o cronograma estabelecido no Plano Nacional de Caracterização, a demarcação da LPM e LMEO no Estado do Espírito Santo poderá ocorrer até o mês de dezembro do ano de 2025.
5. Conforme o Parecer nº 269/2021/PGU/AGU (39566915), em ações de usucapião em áreas demandadas com mero indício de propriedade da União e sem demarcação técnica finalizada pelo órgão patrimonial, recomenda-se que seja manifestado que a União não tem interesse no pedido inicial.
6. Conforme apontado na Nota Técnica SECAP nº 38307 (SEI nº 39190262), após a caracterização em planta e memorial descritivo, foi verificado que as poligonais delimitadas pelo Município de Vila Velha não se limitam à área definida pela matrícula 65.733, objeto da Cessão sob Regime de Aforamento Gratuito, atualmente em vigor, tendo sido levantadas as seguintes situações:
a) A Poligonal 1 interfere em 47.151 m² com à matrícula 65.733, bem da União.
b) A Poligonal 2 não interfere com patrimônio da União em 78.961,0 m².
c) A matrícula 65.733 não interfere em 161.451,41 m² com faixa de segurança.
d) A matrícula 65.733 interfere em 8.034,5 m² com a faixa de segurança.
7. Quanto às áreas cuja situação está definida nas letras "a)" e "c)", o pleito está sendo atendido por meio do Acordo de Cooperação Técnica que está em fase de instrução no processo 10154.152584/2023-01, instrumento que dará legitimidade ao ente municipal para emitir títulos de Legitimação Fundiária em uma área de 161.451,41 m², que não interfere em faixa de segurança, sendo portanto, alienável.
8. Quanto à área referida na letra "d", remanescente da matrícula 65.733, com 8.034,50 m², situada em faixa de segurança, o processo 11550.000230/00-79 está sendo instruído para que a área do atual Contrato de Cessão sob Regime de Aforamento Gratuito seja reduzida para restringir-se à faixa de segurança, conforme delimitada no item 2 do Memorial Descritivo (SEI nº 39190256), nos termos da Minuta de Termo Aditivo Contratual (SEI nº 39178402).
9. A presente consulta recai sobre a área mencionada na letra "b)" do item 3 acima, com 78.961,00 m², caracterizada na Planta (SEI nº39481075) e no Memorial Descritivo (SEI nº 39566354), que conforme Certidão de Dominialidade (SEI nº 39566463), trata-se de área cuja dominialidade da União não se encontra comprovada. Esta área está representada na imagem abaixo pela poligonal formada pela linha azul que não está sobreposta à área da matricula 65.733 (em amarelo):
[FOTO OMITIDA]
10. De acordo com o Ofício SEMDU/GAB Nº 182/2023 (SEI nº 39190222),
Nos termos do Plano Diretor Municipal (PDM), Lei Complementar nº 65/2018, as citadas Poligonais 01 e 02, enquadram-se como Zona Especial de Interesse Social (ZEIS), sobre a qual temos a registrar que: Art. 118 As Zonas Especial de Interesse Social - ZEIS são porções do território municipal ocupadas por população de baixa renda ou destinadas prioritariamente à regularização fundiária, à urbanização e à produção de Habitação de Interesse Social (HIS).
[MAPA OMITIDO]
11. Confirmado o interesse público na implementação da política de regularização fundiária na região, as possibilidades de destinação ficam condicionadas à finalidade urbanística e social do imóvel, como se pode observar nos artigos 6º, §1º; 9º, II; 19, VI e 31, V, da Lei 9.636/1998 e artigo 15 da Lei 13.465/2017, com a intenção de transferir, reconhecer ou outorgar direitos reais de caráter definitivo aos ocupantes beneficiários.
12. Nesse sentido, realizada a política de regularização fundiária proposta pelo município em área que não é propriedade da União, mas, eventualmente, em um futuro com uma demarcação poderá ser, o Município poderia proceder sua legitimação fundiária e quando a União finalizasse o procedimento demarcatório, comunicaria ao cartório local e aos abrangidos pelo posicionamento da LPM esta demarcação, apresentando a respectiva planta e providenciando as ações para anotação desta ocorrência junto àquela serventia. Portanto, não se vislumbra nenhum prejuízo à União a regularização fundiária direta, proposta pelo município de Vila Velha, na poligonal 2, área mencionada na letra "b)", do parágrafo 6º acima, com 78.961,00 m², sem a participação da União como interveniente, visto que mesmo se a poligonal fosse propriedade da União, a legislação vigente permite a legitimação fundiária e titulação de propriedade para os beneficiários que se enquadrem nos requisitos legais vigentes.
13. Isto posto, questiona-se se há possibilidade jurídica de a União não se manifestar e não ser parte interveniente do programa de regularização fundiária da área de 78.961,00 m², descrita na Certidão de Dominialidade (SEI nº 39566463) e seus anexos (SEI nº 39566354 e nº 39481075).
CONCLUSÃO
14. Considerando que por não haver LPM demarcada, o domínio da área pela União é incerto e presumido, não sendo definido de maneira inequívoca.
15. Considerando que por orientação do Parecer nº 269/2021/PGU/AGU (39566915), em ações de usucapião em áreas demandadas com mero indício de propriedade da União, sem demarcação técnica finalizada pelo órgão patrimonial, é recomendado que a União manifeste que não tem interesse em controverter o pedido inicial.
16. Considerando que, quando a União promover a demarcação da LPM/1831 no local, mesmo que tenha sido realizado o programa de regularização fundiária pelo município, a SPU comunicará o cartório local e os abrangidos pelo posicionamento da LPM da demarcação e promoverá ações para anotação da demarcação nas matrículas correspondentes. Desta maneira, a União não ser interveniente do programa de regularização fundiária pelo município não traz prejuízo ao reconhecimento do patrimônio da União.
17. Diante do exposto, entende-se necessário consultar o órgão de assessoramento jurídico quanto a possibilidade de a União não se manifestar quanto a presunção de sua propriedade na área da poligonal 2, de área de 78.961,00 m², descrita na Certidão de Dominialidade (SEI nº 39566463), em que o Município de Vila Velha pretende realizar programa de regularização fundiária, em analogia a recomendação de não se manifestar em áreas semelhantes nas ações de usucapião, não sendo interveniente no processo proposto pelo município, pela inexistência de propriedade e de prejuízo à União, visando atender os fins a que se pretende a legislação vigente de regularização fundiária.
RECOMENDAÇÃO
18. Proponho o encaminhamento desta Nota Técnica à CJU-ES, para a manifestação quanto a possibilidade jurídica mencionada acima.
No OFÍCIO SEMDU/GAB Nº 182/2023 (39190222) o Município de Vila Velha/ES solicita, para fins de regularização fundiária indireta, ou seja, aquela realizada em áreas da União cujo agente promotor não seja a própria União, conforme o art. 109-B do Decreto n° 9.310/2018, também sob o fundamento do §5º do art. 12 da Portaria SPU nº 2.826/2020:
[...] o ajuste necessário na Cessão de Aforamento Gratuito, realizada anteriormente, a fim de atualizar o instrumento cabível para a titulação das ocupações existentes fora da faixa de segurança nas Poligonais 01 e 02 de Dom João Batista, qual seja o Título de Legitimação Fundiária – Modalidade Reurb-S.
No que diz respeito à Poligonal 2, foi expedida Certidão (39566463) registrando que “[...] não há dominialidade comprovada da União, no momento, pela SPU/ES, incluindo ausência de procedimento demarcatório de LPM para a gleba caracterizada em planta de caracterização e memorial descritivo anexos. Desta maneira não há óbice, no momento, quanto a regularização/utilização/alienação do imóvel por instrumentos que não envolvam a SPU [...].
Na sequência, o órgão consulente junta cópia do PARECER n. 269/2021/PGU/AGU (NUP: 00452.003165/2020-77) que apresenta a seguinte ementa:
1. Proposta de orientação nacional. Intimação da União em ações de usucapião que digam respeito a terrenos de marinha e terrenos marginais, demarcados e não demarcados.
2. No caso em que estiver comprovada a titularidade do domínio, a extensão e os limites da área que compõe o patrimônio da União, deve ser controvertida a pretensão da parte autora, requerendo-se a remessa do feito à Justiça Federal.
3. No caso em que, intimada no processo, a União dispuser de meros indícios de propriedade da União sobre a área demandada, sem demarcação formal da LPM ou LMEO, seja manifestado que a União não tem interesse, por ora, em controverter o pedido inicial.
4. Se, mesmo não havendo demarcação formal finalizada, o órgão patrimonial conseguir demonstrar razoável ou inequivocamente que o bem é da União, assim como informar interesse qualificado no imóvel, a unidade de execução deverá controverter a pretensão da parte autora, requerendo-se a remessa do feito à Justiça Federal.
Diante desses fatos, o órgão consulente questiona quanto à possibilidade de a União não se manifestar quanto a presunção de sua propriedade na área da poligonal 2 em analogia à recomendação de não se manifestar em áreas semelhantes nas ações de usucapião, não sendo interveniente no processo proposto pelo município, pela inexistência de propriedade e de prejuízo à União, visando atender os fins a que se pretende a legislação vigente de regularização fundiária
Se bem compreendida a questão suscitada, não parece pertinente a analogia pretendida e, na verdade, também não parece necessária, pelos motivos que se seguem.
O citado parecer foi elaborado para orientar a atuação do órgão contencioso diante de uma INTIMAÇÃO judicial proferida em processo JUDICIAL cujo objeto é usucapião de imóveis. Nesse caso específico, a intimação para manifestação de interesse, ou não, da União pode lhe causar eventuais prejuízos de diversas ordens se não atendida. A peça jurídica foi, portanto, elaborada dentro dessa circunstância de forma a uniformizar a atuação e conferir segurança jurídica aos Advogados da União.
No processo em exame não há qualquer intimação para manifestação de interesse, e, na verdade, nem parece haver pedido do Município nesse sentido, que apenas solicita o ajuste necessário na Cessão de Aforamento Gratuito existente, para atualizar o instrumento cabível à titulação das ocupações existentes fora da faixa de segurança nas Poligonais 01 e 02 de Dom João Batista, mediante Título de Legitimação Fundiária – Modalidade Reurb-S.
Ora, se não há dominialidade inequívoca da União quanto à Poligonal 02, parece suficiente informar ao município essa apuração, encaminhando a Certidão (39566463), para conhecimento.
Superada a dúvida que deu origem à consulta, cabe trazer outra questão abordada no PARECER n. 00110/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP: 00380.007299/83-15):
Por outro lado, tem-se que, instada a se manifestar sobre a tese de que a qualificação de um imóvel como presumidamente da União não outorgaria à SPU o poder de adotar, desde logo, medidas interventivas e onerosas, a Coordenação-Geral Jurídica de Patrimônio Imobiliário da União, da então Consultoria Jurídica do Ministério do Planejamento, por meio da Nota nº00544/2018/EMS/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU (NUP 04931.201324/2015-06), fixou o seguinte entendimento:
12. A esse respeito, esta Consultoria Jurídica tem orientado a SPU no sentido de que "o art. 61, caput, do Decreto-lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, traz para o ordenamento jurídico norma que autoriza a SPU a presumir que determinados terrenos são da União, ainda que não demarcados" (PARECER Nº 0441 –5.9/2013/DPC/CONJURMP/CGU/AGU). Com efeito, o referido dispositivo é do seguinte teor:
Art. 61. O S. P. U. exigirá de todo aquêle que estiver ocupando imóvel presumidamente pertencente à União, que lhe apresente os documentos e títulos comprobatórios de seus direitos sôbre o mesmo.
13. Cumpre observar que essa disposição encontra-se na Seção V do diploma normativo, intitulada "Da regularização da ocupação de imóveis presumidamente de domínio da União", sendo certo que o procedimento para regularização da ocupação não se confunde com os trabalhos de demarcação dos terrenos de marinha, a que se refere o artigo 11 do mesmo diploma normativo e que foi objeto da ADI 4.264/PE.
14. Isto é, a legislação patrimonial impõe a necessidade de adoção de medidas para regularização da posse de imóveis presumidamente da União, determinando, inclusive, a possibilidade de "recuperar a União a posse do imóvel esbulhado", caso caracterizada como irregular a posse.
15. Nesse cenário é que o artigo 7º da Lei nº 9.636/1998 estabeleceu o instrumento da "inscrição de ocupação, a cargo da Secretaria do Patrimônio da União", o qual permite a continuidade da posse pelos particulares, com o pagamento anual da taxa de ocupação e a devida anotação do nome do ocupante nos cadastros dos bens imóveis da União.
16. Não se deve, portanto, confundir o conteúdo do enunciado nº 7 desta CONJUR-MP segundo o qual "a inexistência de demarcação da Linha de Preamar Média de 1831 na localidade impede a concessão de aforamento, ainda que o terreno seja presumidamente de marinha" com o instituto da inscrição de ocupação. Com efeito, infere-se o seguinte do PARECER Nº 1723 – 5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU, opinativo que motivou a aprovação do enunciado:
16. Isso porque, a despeito dos argumentos técnicos levantados, os órgãos patrimoniais já asseveraram que o bem é presumidamente da União, apesar de não haver linha demarcatória na localidade. E o fato desta presunção ser apenas relativa, como alega o recorrente, não ilide a circunstância dela encontrar fundamento na legislação patrimonial, haja vista o teor do art. 61, caput, do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de1946: [...]
17. Assim, não cabe a este órgão de assessoramento jurídico tecer comentários acerca de uma constatação de ordem técnica constante dos autos. E, se o bem é presumidamente da União, natural que daí decorram consequências de ordem financeira, tal qual a necessidade de pagamento de contraprestação pela utilização da área (taxa de ocupação). Em última análise, não é porque uma presunção jurídica é meramente relativa que ela não poderá produzir efeitos práticos. Aliás, como já afirmamos inúmeras vezes em nossos Pareceres, a incorporação formal do bem por parte da União tem efeito meramente declaratório, já que a propriedade sobre os seus bens goza de assento constitucional (art. 20 da Constituição da República. [...]
28. Não obstante, para que o requerente seja inscrito como foreiro do terreno de marinha, é indispensável que a LPM/1831 esteja demarcada na localidade. É dizer: não vemos possibilidade jurídica de constituição de aforamento em terreno de marinha sem demarcação da linha.
17. Isto é, não é possível concessão de aforamento para imóveis "presumidamente de marinha" porque se trata de instituto de direito real, dependente de prévia demarcação e consequente inscrição em cartório, ao contrário da simples ocupação que demanda a simples prática de ato administrativo pela SPU para a regularização.
18. Desse modo, percebe-se que a questão não se resume ao referido prédio residencial na cidade de João Pessoa/PB, mas tem repercussão nacional, haja vista que a inscrição de ocupação com base na Linha de Preamar Média (LPM) de 1831 presumida tem sido adotada pela SPU em diversas localidades.
19. Por essa razão, a menos que se demonstre a existência de elementos peculiares ao prédio em referência, cumpre alertar ao órgão técnico que o eventual reconhecimento administrativo de ausência de dever de pagamento de taxa de ocupação em relação a área objeto da consulta inevitavelmente teria impactos sobre diversos outros imóveis, haja vista a necessidade de tratamento uniforme aos ocupantes de imóveis presumidamente da União.
20. De mais a mais, nada obstante a notícia acerca da existência de decisões desfavoráveis à União no âmbito do Tribunal Regional Federal da 5ª Região a respeito da cobrança com base na Linha de Preamar presumida, cumpre registrar que a questão não é pacífica, existindo precedentes judiciais em sentido contrário em outros Tribunais Federais. Confira-se:
DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSO CIVIL. TERRENO DE MARINHA. DEMARCAÇÃO. BENS DA UNIÃO.TRANSFERÊNCIA ONEROSA. COBRANÇA DE LAUDÊMIO. POSSIBILIDADE. TAXA DE OCUPAÇÃO.MAJORAÇÃO. SUCUMBÊNCIA. INVERSÃO. 1. Em havendo a revogação do procedimento administrativo de demarcação de terrenos de marinha na região em que se encontram os imóveis objeto desta ação, não há que se falar em nulidade deste. 2. Considerando ter havido requerimento de inscrição de ocupação dos imóveis em período muito anterior ao procedimento de demarcação, são devidas as taxas de ocupação. 3. (...) 5. Apelação improvida. (TRF4, AC 5001861-08.2011.404.7208, Terceira Turma, Relator p/ Acórdão Fernando Quadros da Silva, juntado aos autos em 06/09/2012)
ADMINISTRATIVO. TERRENO DE MARINHA. INSCRIÇÃO NO REGISTRO DE IMÓVEIS. INOPONIBILIDADEÀ UNIÃO. 1. A União é a proprietária dos terrenos de marinha e acrescidos por expressa disposição constitucional, que não pode ser ressalvada pela existência de eventual matrícula existente no Registro de Imóveis. 2. Inexistindo prova conclusiva no sentido de que o imóvel não se encontrava abrangido pela demarcação da LPM, mesmo que presumida, não há como afastar a cobrança da taxa de ocupação. (TRF4, AC 5008261-96.2010.404.7200, Terceira Turma, Relatora p/ Acórdão Maria Lúcia Luz Leiria, juntado aos autos em 06/04/2011)
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. TERRENO DE MARINHA LOCALIZADO EMUBATUBA/SP. QUESTIONAMENTO ACERCA DA COBRANÇA DA TAXA DE OCUPAÇÃO. LOTECONSIDERADO COMO TERRENO DE MARINHA EM SUA TOTALIDADE PELA SPU. PRELIMINAR DEINCOMPETÊNCIA DO JUÍZO REJEITADA. APELAÇÃO DA UNIÃO PROVIDA. 1. Ação de Devolução de Imóvel Público ajuizada em 17/04/2007 por Tadeu Nunes de Souza e outra perante o MM. Juízo Federal da 13ª Vara de São Paulo/SP, contra a União objetivando a declaração de provimento jurisdicional para determinar a devolução do imóvel público a título gratuito. 2. Afirmam os Autores na petição inicial que no dia 13/03/1989compraram um terreno no Município de Ubatuba, no valor de R$ 20.000,00 (vinte mil reais), localizado a10.000 (dez mil) metros da Praia, próximo de um Córrego, com Escritura de Domínio registrada perante o Cartório de Notas. Sustentam os Autores que após 7 (sete) anos o imóvel foi incorporado à Marinha, cuja cadastro foi regulamentado para o uso, ficando os Autores obrigados ao pagamento de uma taxa de ocupação. Aduzem, ainda, "... o Autor jamais desejou ser foreiro, nunca fez negócio com a Marinha, e não pagou a taxa de ocupação, onde foi aberto um processo administrativo". Asseveram que devido à falta de pagamento a União inscreveu os seus nomes na dívida ativa, cujo valor cobrado até 2003 a título de Taxa de Ocupação era de R$ 40.032,00 (quarenta mil e trinta e dois centavos), além do IPTU cobrado entre os Anos de2003 até 2007, totalizando a quantia de R$ 70.000,00 (setenta mil reais). 3. Após a Contestação os Autores aditaram a petição inicial para constar os pedidos de cancelamento da inscrição de uso e também da dívida gerada, repetição de indébito, custas processuais e pedido de justiça gratuita, fls. 65/83, cujo pedido foi acolhido na sentença (fl. 149). 4. Quanto à preliminar de incompetência do Juízo. No caso dos autos, trata-se de controvérsia acerca de lançamento de taxa de ocupação de imóvel localizado em Ubatuba/SP. É certo que a regra aplicável ao caso é do artigo 109, § 2º, da CF. No caso, a Ação pode ser ajuizada tanto na Seção Judiciária em que for domiciliado o Autor (Osasco - fl. 02), na Seção Judiciária onde ocorreu o ato que deu origem à demanda ou na localidade do imóvel (Ubatuba), mas a Ação foi ajuizada na Seção Judiciária de São Paulo, Capital. Confira-se a lição de Thetonio Negrão e outros, em "Código de Processo Civil Comentado",44ª Edição, Editora Saraiva, pg. 69, ao artigo 109, § 2º, da CF: "A Constituição, "tratando de ação contra a União Federal, deixa ao autor quatro alternativas: a) pode a ação ser aforada na Capital do Estado ou Território em que for domiciliado o autor; b) ou na Capital do Estado onde houver ocorrido o ato ou o fato que deu origem à demanda; c) ou onde esteja situada a coisa; d) ou no Distrito Federal. Essa regra de competência, estabelecida em favor do jurisdicionado, aplica-se à ação de desapropriação indireta, assim à ação real, ou a qualquer ação" (TRF-6ª T, Ag 49.114, Min. Carlos Velloso, j. 26.8.87, apud Bol. Do TRF 134/8, em). 5. Quanto o mérito. Para a definição dos terrenos de marinha, prescreve o Decreto-Lei n. 9.760/1946, que dispõe quanto aos bens imóveis da União e dá outras providências. Como se lê, nos termos do art. 2º, do Decreto-Lei n. 9.760/1946, acima transcrito, são terrenos de marinha, em uma profundidade de 33 (trinta e três) metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posição da linha do preamar-médio de 1831, os situados: a) no continente; b) na costa marítima; e c) nas margens dos rios e lagoas, até onde se faça sentir a influência das marés. 6. Quanto aos terrenos de marinha, prescreveu, ainda, o art. 49 do ADCT da CF/1988, que seriam mantidas as enfiteuses neles constituídas. Destaco que o simples fato da definição de "terreno de marinha" constar apenas da legislação especial dos imóveis da União, que é o Decreto-Lei n. 9.760/46, promulgado pelo então presidente Eurico Gaspar Dutra, por si só não lhe acarreta qualquer inconstitucionalidade ou ilegalidade, pois a norma foi editada com base no art. 180 da Constituição da República de 1937, que autorizava o uso desse meio legislativo para a disciplina das matérias de competência legislativa da União. Há que se considerar, ainda, que a norma vem sendo sucessivamente atualizada ao longo dos últimos sessenta anos, tanto por meio de decretos, de medidas provisórias e de leis em sentido estrito, nela sendo disciplinados temas importantíssimos aos interesses nacionais, pelo que não se poderia presumir sua não-recepção. Quanto ao conceito de terreno de marinha, vale lembrar que o Decreto-Lei n. 9.760/46 veio apenas a manter o conceito há muito empregado para a sua definição, pois desde o período do Brasil-colônia existe a menção em documentos públicos à área (como, p.ex., o Aviso Régio, de 18/11/1818), que deveria permanecer desimpedida para exercícios militares e para a defesa da terra, sendo autorizado seu uso por particular apenas por exceção - daí porque até hoje os terrenos de marinha pertencem à União, já que a ela incumbe a defesa nacional. 7. A demarcação da posição das linhas do preamar médio do ano de 1831 compete ao Serviço do Patrimônio da União (art. 9º), e goza de presunção de legitimidade, própria dos atos administrativos, somente elidível por prova inequívoca em sentido contrário. Dentro desse contexto, incumbe à parte autora provar a alegação de que o imóvel em comento não se enquadraria no conceito de terrenos de marinha ou seus acrescidos. 8. No caso, não houve a produção de prova pericial. Por sua vez, a Arquiteta da Secretaria do Patrimônio da União (SPU) atestou que: "........4. O lote 01 da quadra 25 do loteamento Praia da Lagoinha, apesar de estar distante da praia, é conceituado como de marinha devido a influência da maré no córrego da Lagoinha, portanto o terreno de marinha é devido a influência da maré no córrego que corta o loteamento, que comprova através de fotos encaminhadas pelo próprio requerente 5. Não há dúvidas que o referido lote é conceituado como de marinha em sua totalidade, estamos encaminhando cópia em anexo dos dados básicos do RIP 7209.0000560-19, as fotos encaminhadas pelo requerente, cópias das plantas com a LPM presumida". 9. Durante a instrução processual as partes foram intimadas para especificarem as provas a serem produzidas. Os Autores deixaram transcorrer in albis o prazo, mas a Secretaria do Patrimônio da União (SPU) inscreveu vários imóveis localizados no Município de Ubatuba/SP, como terrenos de marinha e acrescidos; inclusive, o imóvel "subjudice", fl. 133. Nesse sentido: AI 00319889720124030000, DESEMBARGADOR FEDERALPAULO FONTES, TRF3 - QUINTA TURMA, e-DJF3 Judicial 1 DATA:14/02/2017. FONTE_REPUBLICACAO eREsp 624.746/RS, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 15/09/2005, DJ03/10/2005, p. 180. 10. A prova produzida nos autos não ampara a pretensão autoral. 11. Quanto aos honorários de sucumbência. A questão relativa ao pagamento de honorários advocatícios se orienta segundo o princípio da causalidade, pelo qual cumpre à parte que deu causa à proposição da ação suportar o ônus da sucumbência, salvo previsão legal em contrário. No que tange à norma aplicável, considerando que os presentes recursos foram interpostos sob a égide do Código de Processo Civil de 1973, deixo de aplicar o art.85, do novo Código de Processo Civil, porquanto a parte não pode ser surpreendida com a imposição de condenação não prevista no momento em que recorreu, sob pena de afronta ao princípio da segurança jurídica. Observa-se, ainda, nos termos do Enunciado Administrativo nº 7, elaborado pelo STJ para orientar a comunidade jurídica acerca da questão do direito intertemporal, tratando-se de recurso interposto contra decisão publicada anteriormente a 18/03/2016, não é possível o arbitramento de honorários sucumbenciais recursais na forma do art. 85, § 11, do CPC/2015. 12. Assim, no caso, devem ser observadas as disposições do art. 20, § 4º, do Código de Processo Civil de 1973. Nesse sentido, consoante reconhecido pelo Superior Tribunal de Justiça, em regime de recursos repetitivos, sob o regime do Código de Processo Civil de 1973, nas causas em que não houver condenação ou em que for vencida a Fazenda Pública, o magistrado não fica adstrito aos percentuais definidos no § 3º do artigo 20 do antigo diploma processual civil, "podendo ser adotado como base de cálculo o valor dado à causa ou à condenação, nos termos do art. 20, § 4º, do CPC, ou mesmo um valor fixo, segundo o critério de equidade" (REsp 1.155.125/MG, Rel. Min. Castro Meira, Primeira Seção, julgado em 10.3.2010, DJe 6.4.2010). Nesses termos, observando os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade e atentando às peculiaridades da presente demanda, fixo a verba honorária em 10% (dez por cento) sobre o valor atribuído à causa (fl. 04), a ser pago pelos Autores, ora Apelados, observando-se que os Autores são beneficiários da justiça. 13. Preliminar rejeitada e provida a Apelação interposta pela União. (TRF-3 - AC: 00077009420074036100 SP, Relator: DESEMBARGADOR FEDERAL HÉLIO NOGUEIRA, Data de Julgamento: 22/08/2017, PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: e-DJF3 Judicial 1 DATA:28/08/2017) 21. Por óbvio que a SPU deve continuar a cumprir todas as determinações judiciais que impliquem abstenção de cobrança de receitas patrimoniais, nos exatos limites objetivos e subjetivos das respectivas decisões. 22. Ante o exposto, ratifica-se a compreensão pela viabilidade de cobrança de receitas patrimoniais decorrentes de imóveis presumidamente pertencentes à União.
Assim, se há real possibilidade de que os imóveis da Poligonal 02 estejam inseridos em área presumidamente da União, deverão ser adotadas as medidas para regularização da posse de desses imóveis.
Alerta-se que o teor do presente parecer diz respeito, apenas, à consulta ora formulada, não possuindo caráter abrangente, pois não se trata de Manifestação Jurídica Referencial. Assim, cada caso concreto deverá ser analisado individualmente.
Ressalta-se que não compete à e-CJU avaliar questões de ordem fática, técnica ou de cálculo, responsabilizando-se os signatários dos documentos juntadas pelo teor de suas informações perante aos Órgãos de controle, especialmente no que diz respeito às justificativas para o afastamento do certame, inteligência da Boa Prática Consultiva BPC/CGU/AGU nº 7.
Cumpre realçar que, caso o Administrador discorde das orientações emanadas neste pronunciamento, deverá carrear aos autos todas as justificativas que entender necessárias para embasar o ajuste pretendido e dar prosseguimento, sob sua exclusiva responsabilidade perante eventuais questionamentos dos Órgãos de Controle, consoante o inciso VII do art. 50 da Lei nº 9.784/1999. Nesse caso, não haverá a necessidade de retorno do feito a esta Consultoria Jurídica da União.
Pelo exposto, solicita-se ao Protocolo que devolva ao órgão consulente para ciência do teor do parecer, especialmente dos itens 21, 23, 24, 25 e 26, e demais providências que entender cabíveis.
É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 22 da Portaria Normativa CGU/AGU nº 10/2022 – Regimento Interno das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais, publicada no Suplemento A do BSE Nº 50, de 14 de dezembro de 2022.
Rio de Janeiro, 15 de fevereiro de 2024.
(assinado eletronicamente)
RICARDO COUTINHO DE ALCÂNTARA COSTA
ADVOGADO DA UNIÃO
SIAPE 1332674 - OAB-RJ 110.264
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154171045202362 e da chave de acesso fcffc0db