ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
GABINETE

PARECER n. 00029/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.020121/2023-22

INTERESSADOS: SECRETARIA DE GESTAO DE PRESTAÇÃO E TOMADAS DE CONTA SGPTC/MINC

ASSUNTOS: ATOS ADMINISTRATIVOS

EMENTA: Direito Administrativo. Minuta de Portaria ministerial que "Altera a categoria de Funções Comissionadas Executivas - FCE da Subsecretaria de Gestão de Prestação e Tomada de Contas, do Ministério da Cultura, constantes no item "a" do Anexo II do Decreto nº 11.336, de 1º de janeiro de 2023". Consonância com o Decreto nº 10.829, de 5 de outubro de 2021. Viabilidade jurídica da proposta, superados os pequenos ajustes formais ora apontados. 

I - RELATÓRIO

Trata-se de expediente encaminhado a esta Consultoria Jurídica pelo Gabinete da Secretaria-Executiva (Ofício nº 401/2024/GSE/GM/MinC), para emissão de manifestação sobre proposta de alteração de categoria de Funções Comissionadas Executivas - FCE da Subsecretaria de Gestão de Prestação e Tomada de Contas, do Ministério da Cultura, constantes no item "a" do Anexo II do Decreto nº 11.336, de 1º de janeiro de 2023.

2. Nos autos constam (i) a minuta de portaria a ser exarada pela Ministra da Cultura (SEI  1488850) e (ii) a NOTA TÉCNICA Nº 11/2023 (SEI nº  1484925​).

3. É o sucinto relatório. Passa-se à análise.

II - FUNDAMENTAÇÃO

4. Preliminarmente, impende tecer breve consideração sobre a competência desta Consultoria Jurídica para manifestação no processo in casu.

5. Sabe-se que a Constituição de 1988 prevê as funções essenciais à Justiça em seu Título IV, Capítulo IV; contemplando na Seção II a advocacia pública. Essa essencialidade à justiça deve ser entendida no sentido mais amplo que se possa atribuir à expressão, estando compreendidas no conceito de essencialidade todas as atividades de orientação, fiscalização e controle necessárias à defesa dos interesses protegidos pelo ordenamento jurídico.

6. O art. 131 da Constituição, ao instituir em nível constitucional a Advocacia-Geral da União - AGU, destacou como sua competência as atividades de consultoria e assessoramento jurídico ao Poder Executivo, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, in verbis:

Art. 131. A Advocacia-Geral da União é a instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo.

7. Nesta esteira, o art. 11, inciso I e V, da Lei Complementar n.º 73/1993 - Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União -, estabeleceu, no que concerne à atividade de consultoria ao Poder Executivo junto aos Ministérios, a competência das Consultorias Jurídicas para assistir a autoridade assessorada no controle interno da constitucionalidade e legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados. Nesse sentido, veja-se:

Art. 11 - Às Consultorias Jurídicas, órgãos administrativamente subordinados aos Ministros de Estado, ao Secretário-Geral e aos demais titulares de Secretarias da Presidência da República e ao Chefe do Estado-Maior das Forças Armadas, compete, especialmente:

I - assessorar as autoridades indicadas no caput deste artigo;

(...)

III - fixar a interpretação da Constituição, das leis, dos tratados e dos demais atos normativos a ser uniformemente seguida em suas áreas de atuação e coordenação quando não houver orientação normativa do Advogado-Geral da União;

(...)

V - assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados ou já efetivados, e daqueles oriundos de órgão ou entidade sob sua coordenação jurídica;

8. Ressalte-se, por oportuno, que o controle interno da legalidade realizado por este órgão jurídico não tem o condão de se imiscuir em aspectos relativos à conveniência e à oportunidade da prática dos atos administrativos, que estão reservados à esfera discricionária do administrador público legalmente competente, tampouco examinar questões de natureza eminentemente técnica, administrativa e/ou financeira, conforme se extrai do Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia-Geral da União, que possui o seguinte teor:

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento.

9. Elaboradas essas considerações preliminares, adentra-se à análise da proposta. A NOTA TÉCNICA Nº 11/2023 apresenta os motivos ensejadores às alterações almejadas - no âmbito da conveniência e oportunidade  da Administração Pública (caráter discricionário). A respeito, veja-se excerto da justificativa:

1.2 Inicialmente, cumpre destacar que as readequações internas pleiteadas quanto ao Código das Funções acima dispostas objetivam dinamizar os resultados desta SGPTC e otimizar a capacidade de entregas e de produção, bem como não acarretariam alterações no que tange à pontuação ministerial, bem como à folha salarial, uma vez que os níveis a serem intercambiados possuem remunerações e pontuações idênticas.

1.3  Neste sentido, a 2ª Edição do Manual de Estruturas Organizacionais do Poder Executivo Federal prega que “como orientação geral é importante que, quando detectada a necessidade de atualização de estruturas regimentais, deve ser perseguido o aprimoramento do desenho organizacional para o alcance das metas estabelecidas e melhoria do desempenho institucional, com foco no cidadão-usuário dos serviços públicos” (página 11).

(...)

1.5 Isto posto, apresentamos então as justificativas para adoção das quatro alterações de código de nível propostas. A princípio, sublinha-se que os servidores elencados na tabela acima disposta ocupam atualmente funções de código de nível “200”. Ocorre que tais funções configuram-se em atividades de assessoramento, as quais apresentam características que impedem a constituição de equipes, assim como não possuem substitutos para desempenharem as atividades de suas competências quando em seus afastamentos e impedimentos legais ou regulamentares. Assim sendo, transcrevemos abaixo o disposto na 2ª Edição do Manual de Estruturas Organizacionais do Poder Executivo Federal, acerca das funções de confiança de assessoramento (pág. 43):

(...)

1.8 Destarte, trataremos então das particularidades das funções de código de nível “100”, para os quais se pretende proceder às alterações apresentadas na tabela constante neste documento. Assim, destacamos que estas funções detêm atribuições de chefia e de direção, o que lhes garante que constituam equipes, que tenham substitutos quando estiverem impedidos de executar suas atividades, enfim, há mais autonomia e capacidade de produção e condução das tarefas de suas competências. Neste diapasão, a 2ª Edição do Manual de Estruturas Organizacionais do Poder Executivo Federal traz as seguintes elucidações (pág. 42):

 

 

Os servidores investidos em cargos em comissão ou em funções de confiança de chefia ou direção podem ter substitutos, autorização prevista no art. 38 da Lei nº 8.112, de 1990, independentemente da existência de cargos em comissão ou de funções de confiança subordinadas a eles.” (grifo nosso)

 

 

1.9 Em decorrência de sua atribuição de chefia e de direção, é inata a estes cargos e funções a responsabilidade sobre determinadas competências, que advém originariamente de leis ou decretos e que se recomenda que sejam desdobradas no regimento interno que "cargos em comissão e funções de confiança de direção ou chefia, designados como categoria de código ‘101’ podem ter cargos em comissão ou funções de confiança subordinadas a eles" (grifo nosso).

  1.10          Ante ao exposto, destacamos que – para além da maior capacidade de gestão, condução das atividades e autonomia para o desempenho das atribuições – a possibilidade de que os servidores em questão possuam “substitutos” é de grande valia e interesse para esta Subsecretaria, já que tal característica garante que as atividades não sejam interrompidas/afetadas quando em seus afastamentos e impedimentos legais ou regulamentares, garantindo assim a continuidade das atividades, sem prejuízo à administração pública e ao desempenho das atribuições. Soma-se a isto a questão de que tais alterações de código/nível – como previamente informado – não acarretariam alterações no que tange à pontuação ministerial, bem como às despesas de folha salarial, uma vez que os níveis a serem intercambiados possuem remunerações e pontuações idênticas.

 

​

10. A minuta antevê um quadro anexo com a indicação de 4 (quatro) funções para as quais são pleiteadas  as alterações - de código 200 para 100 - todas FCE's da SGPTC de nível 2.02, 2.03 e 2.05.  A alteração proposta encontra embasamento no Decreto nº 10.829, de 5 de outubro de 2021 ( o qual "Regulamenta a Lei nº 14.204, de 16 de setembro de 2021, que simplifica a gestão de cargos em comissão e de funções de confiança na administração pública federal direta, autárquica e fundacional, e altera o Decreto nº 9.739, de 28 de março de 2019"), cujo art. 13 antevê o seguinte:

Realocação de cargos em comissão e de funções de confiança por ato inferior a decreto

Art. 13.  Dentro do respectivo quadro demonstrativo de cargos em comissão e de funções de confiança, por meio de portaria publicada no Diário Oficial da União, a autoridade máxima do órgão ou da entidade poderá realocar CCE e FCE de nível 14 ou inferior. (grifos nossos)

§ 1º  A portaria de que trata o caput não terá vacatio legis inferior a sete dias úteis.

§ 2º  A realocação interna de que trata o caput:

I - especificará o nível, a hierarquia, a denominação do cargo ou da função e as unidades administrativas de origem e de destino dos CCE e das FCE;

II - será registrada no sistema informatizado do SIORG até o dia útil anterior à data de entrada em vigor da portaria de que trata o caput;

III - poderá alterar as denominações e as categorias dos CCE e das FCE definidas em ato normativo superior; e

IV - é vedada na hipótese de:

a) haver destinação específica prevista em lei para os CCE ou para as FCE;

b) a nomeação, a designação, a exoneração ou a dispensa do ocupante depender de ato ou anuência do Presidente da República ou de outro Ministro de Estado; ou

c) as atribuições do CCE ou da FCE estarem especificadas em ato normativo superior.

11. Depreende-se, da leitura do dispositivo supra, que a Portaria atende os requisitos formais necessários, a saber:

(i) trata-se de realocação interna de alteração da categoria dos cargos - de assessoramento (2) para direção (1), conforme denominação disposta no art. 3º do referido Decreto nº 10.829, de 2021;

(ii) de FCE's de nível inferior a 1.14;

(iii) viabilidade por meio de Portaria, da autoridade máxima do órgão (Ministra de Estado); e

(ivi) observação da vacatio legis necessária (pelo menos, 7 dias úteis) - art. 2º da minuta.

12. Ademais, verifica-se que não incide vedação disposta no inciso IV do §2º do mesmo art. 13 do Decreto. 

13. Ainda sobre as categorias das funções, o Decreto nº 10.829, de 2021 dispõe o seguinte:

Categorias de CCE e FCE

Art. 3º  Os Cargos Comissionados Executivos - CCE e as Funções Comissionadas Executivas - FCE são constituídos pelas seguintes categorias:

(...)

II - para FCE:

a) direção - código 1;

b) assessoramento - código 2;

(...)

§ 1º  Somente os CCE e as FCE da categoria direção - código 1 podem corresponder a unidades administrativas.

§ 2º  Os CCE e as FCE da categoria assessoramento - código 2 destinam-se ao assessoramento direto e imediato aos titulares:

I - dos cargos e das funções da categoria direção - código 1;

II - dos cargos de natureza especial; e

III - dos cargos de Ministro de Estado.

14. A alterações pretendidas, portanto, visam munir a unidade com categorias de direção, ao invés das de assessoramento. De todo modo, sugere-se seja observado ainda o seguinte, como medidas consecutivas:

(i) sejam as alterações registradas no sistema informatizado do SIORG até o dia útil anterior à data de entrada em vigor da portaria (inciso II, do §2º do art. 13 do Decreto nº 10.829, de 2021);

(ii) sejam refletidas no futuro regimento interno do Ministério da Cultura (inciso I, do art. 14 do Decreto); e

(iii) passem a constar, igualmente, nas futuras alterações do decreto de aprovação de estrutura regimental (inciso II do art. 14 do Decreto).

15. Sob o aspecto formal, visualiza-se, primeiramente, o fundamento normativo maior para a competência da Ministra de Estado para expedir a Portaria no caso, a saber, o art. 87, parágrafo único, inciso I da Constituição Federal, a saber:

Art. 87. Os Ministros de Estado serão escolhidos dentre brasileiros maiores de vinte e um anos e no exercício dos direitos políticos.

Parágrafo único. Compete ao Ministro de Estado, além de outras atribuições estabelecidas nesta Constituição e na lei:

I - exercer a orientação, coordenação e supervisão dos órgãos e entidades da administração federal na área de sua competência e referendar os atos e decretos assinados pelo Presidente da República;

(...)

16. No preâmbulo, sugere-se que seja acrescentado o dispositivo constitucional acima, além do art. 13 do  Decreto nº 10.829, de 2021, conforme outras Portarias já exaradas pela Ministra da Cultura sobre o tema da realocação dos cargos. 

17. Também a previsão, na epígrafe, de "Portaria MINC nº.....", em conformidade com o art. 3º-B do Decreto nº 10.139, de 2019.

18. Uma vez, ainda, que as alterações ocorrerão independente de quem esteja ocupando os cargos, sugere-se, no quadro anexo à minuta - que sequer necessita ser numerado de anexo I, visto ser único - que exclua os nomes dos servidores, deixando apenas os cargos que se pretende alterar.

19. Por fim, a publicação observa a vacatio legis necessária (pelo menos, 7 dias úteis), em consonância com o §1º do art. 13 do Decreto nº 10.189, de 2021.

III - CONCLUSÃO

20. Diante do exposto, sem adentrar nos valores de conveniência e oportunidade na criação de mecanismos institucionais, não sujeitos ao crivo desta CONJUR, é de se concluir pela viabilidade jurídica da minuta de portaria que Altera a categoria de Funções Comissionadas Executivas - FCE da Subsecretaria de Gestão de Prestação e Tomada de Contas, do Ministério da Cultura, constantes no item "a" do Anexo II do Decreto nº 11.336, de 1º de janeiro de 2023, superados os ajustes formais acima apontados, após o que o ato estará apto a ser submetido ao apreço pela Exma. Ministra da Cultura.

21. Atenta-se, por fim, à observação das medidas consecutivas à publicação do ato (parágrafo 14).  

22.  À Coordenação Administrativa desta CONJUR, para juntada da presente manifestação ao processo SEI e posterior devolução dos autos à Secretaria-Executiva, para providências cabíveis. 

Brasília, 16 de fevereiro de 2024.

(assinado eletronicamente)

SOCORRO JANAINA M. LEONARDO

Advogada da União

Consultora Jurídica

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400020121202322 e da chave de acesso 4135b53b