ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO SUMÁRIO

PARECER n. 00147/2024/NUCJUR-SUM/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

 

NUP: 10154.160310/2021-15

INTERESSADOS: FERNANDO ANTONIO PELEGRINI E SPU/SP

ASSUNTOS: CONSTITUIÇÃO DE AFORAMENTO

 

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. CONSTITUIÇÃO DE AFORAMENTO GRATUITO. DIREITO DE PREFERÊNCIA.

- Fundamento legal: Art. 5º, I, do Decreto-Lei nº 2.398/1987 c/c art. 105, 1º do Decreto-lei nº 9.760/1946. Instrução Normativa SPU n° 03, de 9 de novembro de 2016. Necessidade de observância do Enunciado CONJUR/MPOG nº 05.

- Competência e responsabilidade da SPU/UF na declaração do preenchimento dos requisitos para a concessão do aforamento gratuito. Legalidade Condicionada da minuta de Contrato de Constituição de Aforamento Gratuito.

- Verificação do critério a ser utilizado para fixação da competência do GE-DESUP nos casos de aplicação da regra do § 7º do art. 6º da Portaria MGI nº 771/2023.

 

I – Relatório.

                               

Trata-se de processo oriundo da Superintendência do Patrimônio da União São Paulo - SPU/SP, encaminhado com vistas ao exame e aprovação de Minuta de Contrato de Constituição de Aforamento Gratuito de imóvel situado em Santos (RIP 7071 0015855-49Apto 71 do Edifício Ronchamp, objeto da matrícula nº 17.879), com fundamento na regra do art. 105, 1º do Decreto-Lei nº 9.760/1946 (v. SEI 39189573).

 

Do inteiro teor do processo epigrafado disponível no SEI (https://sei.economia.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=3054240&infra_hash=78e324d0f6e75bcbbfea354632439091), dignos de referência os seguintes documentos:

 

- SEI 18995733 a 18995754: Matrícula nº 17.879, de 13/10/1982 e documentação cartorária correlata;

 

- SEI 18995776: Requerimento de regularização de utilização de imóvel da União apresentado em 09/09/2021 por Fernando Antônio Pelegrini; 

 

- SEI 25347096: Fluxograma da cadeia possessória;

 

- SEI 18459306: OFÍCIO SEI Nº 306625/2022/ME, encaminhado pela SPU/SP à Superintendência do IBAMA, solicitando manifestação quanto à concessão de aforamento gratuito de área da União localizada na parte insular de Santos; 

 

- SEI 33079530: Despacho contendo a informação de que “o apto 131 do Edifício Ronchamp (Processo SEI 10154.160323/2021-94)” já foi objeto de aforamento gratuito; 

 

- SEI 33308171 a 33308332: Lei Complementar nº 1.187/2027, que “disciplina o ordenamento do uso e da ocupação do solo na área insular do município de Santos” e plantas “dos terrenos da Marinha”; 

 

- SEI 33308365: Despacho exarado no âmbito do NUP 10154.160323/2021-94, contendo informações acerca da localização do imóvel (apto 131 do Edifício Ronchamp);

 

- SEI 33308365: Despacho que faz referência a caso tratado no âmbito do NUP 10154.160323/2021-94, reproduzindo informações acerca da localização do imóvel; 

 

- SEI 34911354 a 34912171: Relatório de Valor de Referência nº 823/2023 e respectivos Anexos;

 

- SEI 37046581: Tela do SIAPA contendo a relação de débitos do RIP 7071 0015855-49 em 08/2023; 

 

- SEI 37107120: Despacho que faz referência aos processos 10154.160312/2021-12 e 10154.160119/2021-73 que tratam de Aforamento Gratuito de imóveis no mesmo Edifício”

 

- SEI 37201175: Espelho SPIUnet relativo ao RIP 7071 0015855-49;

 

- SEI 37278439: OFÍCIO SEI Nº 104542/2023/MGI, encaminhado ao Sr. Fernando Pelegrini, informando a necessidade de regularização dos débitos para seguimento do feito;

 

- SEI 37492964: Checklist elaborado no âmbito do Núcleo de Destinação Patrimonial da SPU/SP; 

 

- SEI 38760416: Despacho datado de 28/11/2023, exarado no âmbito da Unidade Virtual E-SPU, que faz referência a imóvel diverso (RIP 7071001585972) e apresenta o seguinte conteúdo, não instruído com a documentação correlata:

 

Considerando a existência de deliberação favorável do GE-DESUP, para outra unidade do mesmo condomínio (Edifício Ronchamp), conforme o item 5, da Ata de Reunião GE-DESUP 0-C (29299252), Processo nº 10154.160323/2021-94, retornamos os autos para a instrução e análise, bem como dos demais imóveis do mesmo condomínio (28821394), nos termos do disposto no Art. 6º, § 7º, da Portaria MGI nº 771/2023.

 

- SEI 39189573: Minuta do Contrato;

 

- SEI 39189947: Nota Técnica SEI nº 49773/2023/MGI, contendo manifestação favorável à concessão do aforamento gratuito no caso; 

 

- SEI 39228542: Despacho que esclarece que “a Minuta de Contrato DOC SEI 39189573 e a Nota Técnica DOC SEI 39189947, substituem a Nota Técnica de nº  37492908 e a Minuta de Contrato 37492935”

 

- SEI 39664187: OFÍCIO SEI Nº 6287/2024/MGI, de encaminhamento dos autos à respectiva Consultoria Jurídica.

 

É o relatório.

 

II - Finalidade e abrangência do Parecer.

 

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados.

 

Nossa função é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências, para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.

 

Importante salientar que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica e administrativa. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos, inclusive oriundos de determinações internas em vigor, de caráter normativo, atinentes a aspectos procedimentais.

 

Com efeito, compete à SPU/SP a aferição do imóvel ocupado, a sua avaliação, o exame dos documentos relativos ao registro primevo e à evolução da cadeia sucessória, e o atesto da satisfatoriedade da documentação exibida, com a instrução dos autos com as comprovações pertinentes. Sobrevindo eventualmente dúvidas associadas a questões jurídicas relacionadas a esses aspectos, deve o órgão assessorado dirigir consulta específica a esta CJU.

 

Impõe-se lembrar que, consoante o Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU, “o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade”.

 

De outro lado, cabe esclarecer que, em geral, não é papel do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Incumbe, isto sim, a cada um destes observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências.

 

É nosso dever salientar que determinadas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. O seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.

 

III – Fundamentação.

                               

Como consabido, o aforamento é o ato pelo qual a União atribui a terceiros o domínio útil de imóvel de sua propriedade, mediante o pagamento de pensão anual, denominada “foro”.  Também denominado “enfiteuse”, constitui-se em um direito real em coisa alheia, sendo que, ao foreiro é atribuído o domínio útil de 83%, permanecendo a União com o domínio direto, correspondente a 17% (v. art. 103, § 2º do Decreto-Lei nº 9.760/1946).  O somatório dos domínios direto e útil constitui o domínio pleno, que reúne todos os atributos da propriedade.              

 

A depender da hipótese específica, o aforamento poderá ser: a) oneroso, caso em que é regido pelo art. 13 da Lei nº 9.636/1998 c/c art. 6º do Decreto nº 3.725/2001 c/c Instrução Normativa 03/2016, e dependerá não só do pagamento do foro anual, mas também do valor correspondente ao domínio útil, qual seja, 83% do valor de avaliação do domínio pleno do imóvel; ou b) gratuito, caso em que será regido pelos arts. 104 e seguintes e art. 215 do Decreto-lei nº 9.760/1946 c/c art. 5º, inc. I, do Decreto-Lei nº 2.398/987, com redação dada pela Lei nº 9.636/1998 c/c Instrução Normativa 03/2016, independendo do pagamento de 83% do valor do domínio pleno do imóvel, havendo tão somente a cobrança anual do foro, equivalente a 0,6% do valor de avaliação do domínio pleno, o qual será atualizado anualmente.  

 

Via de regra, a legislação impõe que a concessão do aforamento seja precedida de certame licitatório, a fim de buscar a melhor oferta para a Administração, bem como abrindo a oportunidade de concorrência a todos os interessados. Há, porém, hipóteses excepcionais em que se prevê a possibilidade do “exercício do direito de preferência” - vale dizer, requerimento da concessão do domínio útil sem o pagamento do valor relacionado a este direito - por aqueles que cumpram a determinados requisitos legais. Esse o caso dos autos.

 

O art. 5º, inciso I, do Decreto-Lei nº 2.398/1987, na redação dada pela Lei nº 9.636/1998, houve por bem fixar que:

 

Art. 5º.  Ressalvados os terrenos da União que, a critério do Poder Executivo, venham a ser considerados de interesse do serviço público, conceder-se-á o aforamento: (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)
I - independentemente do pagamento do preço correspondente ao valor do domínio útil, nos casos previstos nos arts. 105 e 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946; (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998) 
(...).

 

Por sua vez, prescreve o Decreto-lei nº 9.760/1946 que:

 

Art. 105. Tem preferência o aforamento:
1º – os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registo de Imóveis;
2º – os que estejam na posse dos terrenos, com fundamento em título outorgado pelos Estados ou Municípios;
3º – os que, necessariamente, utilizam os terrenos para acesso às suas propriedades;
4º – os ocupantes inscritos até o ano de 1940, e que estejam quites com o pagamento das devidas taxas, quanto aos terrenos de marinha e seus acrescidos;
5º – os que, possuindo benfeitorias, estiverem cultivando, por si e regularmente, terras da União, quanto às reservadas para exploração agrícola, na forma do art. 65; (Revogado pela Lei nº 9.636, de 1998)
6º – os concessionários de terrenos de marinha, quanto aos seus acréscidos, desde que estes não possam constituir unidades autônomas;
7º – os que no terreno possuam benfeitorias, anteriores ao ano de 1940, de valor apreciável em relação ao daquele;
Art. 106. Os pedidos de aforamento serão dirigidos ao Chefe do órgão local do S.P.U., acompanhados dos documentos comprobatórios dos direitos alegados pelo interessado e de planta ou croquis que identifique o terreno.
Art. 107.  (Revogado pelo Decreto-lei nº 2.398, de 1987)
Art. 108. O Superintendente do Patrimônio da União no Estado apreciará a documentação e, deferindo o pedido, calculará o foro, com base no art. 101, e concederá o aforamento, devendo o foreiro comprovar sua regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional até o ato da contratação. (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)       
Parágrafo único.  O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão estabelecerá diretrizes e procedimentos simplificados para a concessão do aforamento de que trata o caput. (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)  
Art. 109.  Concedido o aforamento, será lavrado em livro próprio da Superintendência do Patrimônio da União o contrato enfitêutico de que constarão as condições estabelecidas e as características do terreno aforado.    (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)
 

Conferindo efetividade e atualidade aos diplomas legais anteriormente transcritos, a Secretaria do Patrimônio da União, do então Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, com o fito de  "disciplinar os procedimentos administrativos para a constituição, caducidade, revigoração e remição de aforamento de terrenos dominiais da União, os quais se aplicam a todos os órgãos da Secretaria do Patrimônio da União – SPU" (art. 1º), editou a Instrução Normativa (IN) nº 03/2016, que dispõe sobre os procedimentos administrativos a serem seguidos pela SPU na gestão patrimonial.

 

Do inteiro teor da IN nº 03/2016, destacam-se os seguintes regramentos:

 

(...)
Art. 4º Ficam sujeitos ao regime enfitêutico os imóveis caracterizados como nacional interior, os terrenos de marinha, marginais e os seus acrescidos, exceto aqueles necessários aos logradouros e aos serviços públicos ou quando houver disposição legal em sentido diverso.
Art. 5º O imóvel objeto do aforamento pretendido deve estar registrado no Cartório de Registro de Imóveis competente em nome da União.
Parágrafo único. Nos casos em que o imóvel ainda não esteja registrado em favor da União, a SPU/UF deverá requerer a aberturada respectiva matrícula, postergando tal providência, quando verificado previamente que sua abertura poderá ser promovida em ato concomitante ao registro do aforamento.
Art. 6º Não serão objeto de aforamento os imóveis que:
I - por sua natureza e em razão de norma especial, são ou venham a ser considerados indisponíveis;
II - são considerados de interesse do serviço público, mediante ato do Secretário do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão;
III - são classificados como áreas de preservação permanente,na forma do inciso II do caput do art. 3º da Lei nº 12.651, de25 de maio de 2012;
IV - nas áreas em que seja vedado o parcelamento do solo na forma do art. 3º e do inciso I do caput do art. 13 da Lei 6.766, de19 de dezembro de 1979; e
V - são administrados pelo Ministério das Relações Exteriores,pelo Ministério da Defesa ou pelos Comandos da Marinha,do Exército ou da Aeronáutica.
(...)
Seção III
Do Exercício da Preferência ao Aforamento Gratuito
Art. 10. O exercício do direito de preferência ao aforamento gratuito é o ato formal pelo qual o interessado requer a concessão do domínio útil referente a imóvel da União, independentemente do pagamento do valor relacionado a este direito.
Art. 11. Os ocupantes com preferência ao aforamento gratuito, nos termos dos arts. 105 e 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, devem formalizar o requerimento de exercício do direito dentro do prazo de 180 (cento e oitenta) dias contados da notificação, sob pena de perda dos direitos que porventura lhes assistam.
Art. 12. A preferência ao aforamento gratuito de imóvel da União será verificada após a apresentação pelo ocupante ou seu representante legal dos documentos que comprovem atender aos requisitos previstos nos arts. 105 e 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.
Art. 13. Constatada falsidade das declarações sobre as exigências para o exercício da preferência, os contratos serão nulos de pleno direito, sem prejuízo das sanções penais aplicáveis, independentemente de notificação judicial ou extrajudicial, retornando automaticamente o imóvel ao domínio pleno da União.
Seção IV
Dos Casos de Preferência ao Aforamento Gratuito
Art. 14. Tem preferência ao aforamento gratuito, conforme o art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946:
I - os que tiverem título de propriedade devidamente registrado ou transcrito no Registro de Imóveis cuja cadeia retroaja ininterruptamente a 5 de setembro de 1946, desde que, naquela data, os registros e transcrições não fizessem qualquer menção que pudesse levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área era a União, a exemplo de referências a terrenos de marinha e acrescidos de marinha;
II - os que estejam na posse dos terrenos, com fundamento em título outorgado pelos Estados ou Municípios;
III - os que, necessariamente, utilizam os terrenos para acesso às suas propriedades;
IV - os ocupantes efetivamente inscritos até o ano de 1940, ainda que o atual ocupante tenha sido cadastrado em data posterior, hipótese em que a cadeia possessória efetivamente lançada nos arquivos da Administração deve retroagir ininterruptamente àquele ano, e desde que estejam quites com o pagamento das devidas taxas,quanto aos terrenos de marinha e seus acrescidos;
V - os concessionários de terrenos de marinha, quanto aos seus acrescidos, desde que estes não possam constituir unidades autônomas; e
VI - os que no terreno possuam benfeitorias, anteriores ao ano de 1940, de valor apreciável em relação ao daquele.
Art. 15. Tem preferência ao aforamento gratuito os que se enquadrem no art. 20 ou 35 do Decreto-Lei nº 3.438, de 1941, combinado com o art. 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.
Parágrafo único. Para ser reconhecido o direito ao aforamento gratuito com base no art. 20 do Decreto-Lei nº 3.438, de 1941,combinado com o art. 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, não é suficiente a comprovação da existência de um vínculo jurídico com o bem, sendo indispensável que o posseiro ou os antecessores na cadeia ininterrupta exercessem de fato detenção física sobre o imóvel em 22 de julho de 1941, data de publicação daquele diploma legal.
Art. 16. Tem preferência ao aforamento gratuito os que se enquadrem no art. 7º do Decreto-Lei nº 5.666, de 15 de julho de1943, combinado com o art. 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.
Art. 17. Os documentos necessários à comprovação dos casos de preferência previstos nesta Seção estão apresentados no Anexo VI.
(...)
Seção IX
Da Constituição de Aforamento Voluntário
Art. 33. Para o ocupante com direito de preferência que voluntariamente solicitar a aquisição do domínio útil, serão aplicadas as orientações desta IN, devendo para este fim enviar requerimento eletrônico de utilização/regularização, que pode ser formalizado através do Portal de Serviços da SPU (e-SPU), e-spu.planejamento.gov.br.
Art. 34. Uma vez requerido o aforamento sob a forma voluntária, a SPU/UF providenciará a elaboração da avaliação e elaborará o cálculo do valor de referência – CVR, nos casos de direito de preferência ao aforamento gratuito, ou a avaliação de precisão, nas hipóteses de direito de preferência ao aforamento oneroso, realizada, especificamente para esse fim, pela SPU ou, sempre que necessário, pela Caixa Econômica Federal, com validade de 12 (doze) meses a contar da data de sua publicação.
Art. 35. Antes de ser concedido o aforamento pelo Superintendente, incumbirá à SPU/UF providenciar a publicação de Aviso de que trata o Anexo IX, no Diário Oficial da União, para conhecimento de terceiros.
Seção X
Da Instrução Processual
Art. 36. O procedimento relativo à constituição de aforamento gratuito ou de aforamento oneroso será analisada nas SPU/UF onde se localiza o imóvel, mediante envio de requerimento eletrônico de utilização/regularização que deve ser formalizado através do Portal de Serviços da SPU (eSPU), e-spu.planejamento.gov.br, acompanhado dos documentos comprobatórios dos direitos alegados e demais documentos exigidos para instrução processual.
Art. 37. A relação de documentos necessários à constituição de aforamento gratuito e oneroso pode ser acessada no formulário de requerimento disponibilizado no Portal de Serviços (e-SPU).
Seção XI
Dos Procedimentos Administrativos
Art. 38. Apreciada a documentação comprobatória do direito de preferência ao aforamento gratuito ou oneroso, e considerada em ordem, a SPU/UF dará prosseguimento ao trâmite processual ou comunicará as pendências ou indeferimento do pedido ao interessado.
Art. 39. As providências a cargo da SPU/UF com relação à situação do terreno solicitado são:
I - informar a data da homologação da Linha do Preamar Médio de 1831 (LPM/1831) ou da Linha Média das Enchentes Ordinárias(LMEO) ou, ainda, se o terreno requerido se situa em ilha ou terreno nacional interior de propriedade da União;
II - informar a localização do terreno em face das zonas de que trata o art. 100 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946;
III - informar a inexistência de órgão público federal interessado no imóvel, mediante a devida análise e/ou averiguação;
IV - verificar se constitui logradouro público;
V - verificar se está inscrito em nome de terceiros; e
VI - verificar se houve notificação do art. 104 do DecretoLei nº 9.760, de 1946.
Art. 40. Quando do exame do pedido de aforamento gratuito, à vista da documentação apresentada e dos esclarecimentos obtidos, caberá à SPU/UF:
I - indeferir o pedido, se for o caso;
II - realizar as audiências de que trata o art. 100 do Decreto Lei nº 9.760, de 1946, e demais audiências necessárias, se for o caso;
III - solicitar documentos complementares à instrução processual,estipulando prazo de 30 (trinta) dias para sua apresentação,sob pena de arquivamento do processo, sempre juntando aos autos os comprovantes de recebimento da solicitação pelo interessado; e
IV - submeter o requerimento, se for o caso, ao procedimento previsto no art. 205 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.
Parágrafo único. A decisão da SPU/UF quanto ao pedido formulado com fundamento nos arts. 105 e 215 do Decreto-lei nº 9.760, de 1946, constitui ato vinculado e somente poderá ser desfavorável, de forma fundamentada, caso haja algum impedimento, entre aqueles já previstos em lei, informado em consulta formulada entre aquelas previstas na legislação em vigor, ou nas hipóteses previstas no inciso II do art. 9º da Lei nº 9.636, de 1998.
(...)
Seção XII
Das Audiências
Art. 41. A concessão de aforamento deverá ser precedida das seguintes audiências:
I – casos previstos no art. 100 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946:
(…)
II – outros casos:
a) do órgão ou entidade ambiental competente, quando houver envolvimento de área de preservação ambiental ou unidade de conservação;
b) do Conselho de Defesa Nacional, nos casos previstos na Lei nº 6.634, de 2 de maio de 1979, observado o Decreto nº 85.064, de 26 de agosto de 1980; e
c) do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, quando se tratar de ilhas oceânicas e costeiras, nos termos do art. 44 da Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000;
(…)
Art. 49. Quando se tratar de imóvel situado em áreas urbanas consolidadas e fora da faixa de segurança de que trata o § 3º do art. 49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, serão dispensadas as audiências previstas o art. 100 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.
Art. 50. Considera-se área urbana consolidada aquela:
I - incluída no perímetro urbano ou em zona urbana pelo plano diretor ou por lei municipal específica;
II - com sistema viário implantado e vias de circulação pavimentadas;
III - organizada em quadras e lotes predominantemente edificados;
IV - de uso predominantemente urbano, caracterizado pela existência de edificações residenciais, comerciais, industriais, institucionais, mistas ou voltadas à prestação de serviços; e
V - com a presença de, no mínimo, 3 (três) dos seguintes equipamentos de infraestrutura urbana implantados:
a) drenagem de águas pluviais;
b) esgotamento sanitário;
c) abastecimento de água potável;
d) distribuição de energia elétrica; e
e) limpeza urbana, coleta e manejo de resíduos sólidos.
(…)
Seção XIII
Da Avaliação
(...)
Art. 54. A avaliação para o aforamento gratuito deverá ser feita através do cálculo do valor de referência - CVR.
Parágrafo único. Não havendo impugnação por parte dos órgãos consultados, caberá ao setor de caracterização da SPU/UF elaborar o CVR, calcular o foro e verificar a existência de débitos porventura devidos à Fazenda Nacional.
(...)
Seção XV
Da Concessão do Aforamento
Art. 59. Não havendo impugnação informada nas consultas do art. 100 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, nas situações em que forem aplicáveis, o Superintendente da SPU/UF apreciará a documentação (check-lists do Anexo XI) e, deferindo o pedido, concederá o aforamento, conforme minuta constante dos Anexos XII e XIII (despacho concessório de aforamento gratuito ou oneroso, conforme ocaso), para formalizar-se em ato subsequente, a respectiva contratação, com averbação no Cartório de Registro Imóveis.
§ 1º O foreiro deverá comprovar sua regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional até o ato da contratação.
§2º A concessão do aforamento não se submete ao referendo do Secretário do Patrimônio da União.
Seção XVI
Da Contratação do Aforamento Gratuito
Art. 60. Decidido o aforamento, a SPU/UF elaborará minuta do respectivo contrato (Anexo XIV), encaminhando o processo à CJU/UF para que exerça o controle prévio da legalidade do ato do Superintendente e, se for o caso, aprovação da minuta do contrato.
Art. 61. Previamente à assinatura do contrato enfitêutico, a SPU/UF deverá observar:
I - que a avaliação do domínio pleno do terreno, para efeito de cálculo do foro, deverá ser anualmente atualizada; e
II - que o pretenso foreiro comprove sua regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional até o ato da assinatura do contrato.
Art. 62. Após a assinatura do contrato, a SPU/UF providenciará a publicação do seu extrato na Imprensa Oficial, nos termos do parágrafo único do art. 61 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993.
Art. 63. Nos contratos de aforamento anteriores à Portaria CONJUR nº 2, de 10 de abril de 2013, constituídos em terrenos presumidamente de propriedade da União, a finalização do procedimento demarcatório poderá render ensejo à alteração das dimensões do terreno e ao reajuste proporcional do foro.
Parágrafo único. O disposto no caput não importará a devolução de qualquer valor pago anterior à demarcação.
(...)
CAPÍTULO IV
DAS DISPOSIÇÕES FINAIS
Art. 109. O pedido para confirmação de aforamento, na forma do art. 7º do Decreto-Lei nº 5.666, de 1943, das concessões enfitêuticas de terrenos, feitas pelos Estados ou Municípios, por supô-los de sua propriedade, deverá ser feito no prazo de 6 (seis) meses, contado a partir da notificação de que trata o art. 104 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.
Parágrafo único. Inobservado o prazo previsto no caput, será declarada a caducidade do aforamento.
Art. 110. A inexistência de homologação da Linha Preamar Média de 1831 na localidade impede a concessão de aforamento, ainda que o terreno seja presumidamente de marinha.
Parágrafo único. Os casos em que a demarcação seja desnecessária para fins de declaração do domínio da União, assim como do respectivo registro, deverão constar certificados no processo.
Art. 111. Poderá ser outorgado diretamente o aforamento gratuito, prescindindo-se a inscrição de ocupação, no caso previsto no art. 14, inciso I, desta Instrução Normativa.
Art. 112. Em se tratando de ocupações coletivas pertencentes a parcelamentos,  loteamentos ou condomínios, quando uma das unidades for submetida ao regime de aforamento gratuito em virtude do reconhecimento de direito de preferência, e este puder ser estendido às demais unidades face à sua origem comum, deverá a SPU/UF adotar providências visando à aplicação do regime enfitêutico a todas as ocupações
Art. 113. Para os terrenos submetidos ao regime enfitêutico, incluídos nas zonas onde for autorizada a remição do foro e a consolidação do domínio pleno com o foreiro, ocorrerá o pagamento do valor correspondente ao domínio direto do terreno, conforme previsto no art. 123 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, e das obrigações pendentes na Secretaria do Patrimônio da União, inclusive aquelas que tenham sido objeto de parcelamento.
Art. 114. Na faixa de segurança a transferência de direitos reais se limitará, no máximo, ao aforamento.
Parágrafo único. Dos imóveis da União, excluídos aqueles localizados no interior da faixa de segurança e nas demais áreas tidas por inalienáveis, a critério da administração e observados os limites legais, se poderá alienar (doar, vender ou permutar) inclusive o domínio pleno.
Art. 115. Quando do aforamento, na eventualidade da existência de benfeitoria de propriedade da União, o valor desta (100%) deverá ser especificado no respectivo laudo, para fins de alienação.
Art. 116. Promovida a assinatura do contrato de aforamento, a SPU/UF providenciará publicação do extrato, até o quinto dia útil do mês seguinte ao de sua assinatura, para ocorrer no prazo de 20 (vinte) dias daquela data (Anexo XXVII).
Art. 117. Nos contratos celebrados pela Caixa Econômica Federal, incumbirá a esta adotar a providência relativa à publicação resumida do contrato.
Art. 118. O adquirente receberá desconto de 25% (vinte e cinco por cento) na aquisição, com fundamento no art. 3º da Lei 13.240, de 2015, requerida no prazo de um ano, contado da data de entrada em vigor da portaria de que trata o art. 3º desta Instrução Normativa, que incluir o bem na lista de imóveis sujeitos à alienação.
Art. 119. Toda receita advinda da venda de imóveis da União lastreada na Lei nº 13.240, de 2015 deve ser revertida para a rubrica do Programa de Administração Patrimonial Imobiliária da União – PROAP.
Parágrafo único. Em casos de receitas advindas da remição de aforamento (art. 3º, da Lei nº 13.240, de 2015) o código de arrecadação patrimonial é 1259.
Art. 120. As certidões abaixo deverão ser apresentadas quando da assinatura do contrato constituição de aforamento:
I - Certidão negativa de débitos tributários fornecida pela Receita Federal;
II - Certidão negativa de dívida ativa fornecida pela Procuradoria da Fazenda Nacional;
III - Certidão negativa de débitos junto ao INSS;
IV - Prova de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas(CPF) ou no Cadastro Geral de Contribuintes (CGC).
V - Prova de inscrição no cadastro de contribuintes estadual ou municipal, se houver, relativo ao domicílio ou sede do interessado, pertinente ao seu ramo de atividade e compatível com o objeto contratual;
VI- Prova de regularidade para com a Fazenda Federal, Estadual e Municipal do domicílio ou sede do interessado, ou outra equivalente, na forma da lei;
VII - Prova de regularidade relativa à Seguridade Social e ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), demonstrando situação regular no cumprimento dos encargos sociais instituídos por lei;
VIII - Prova de inexistência de débitos inadimplidos perante a Justiça do Trabalho, mediante a apresentação de certidão negativa, nos termos do Título VII - A da Consolidação das Leis do Trabalho, aprovada pelo Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943.
Parágrafo único. Os itens IV, V, VI, VII e VIII são documentos relativos à regularidade fiscal e trabalhista, de acordo como art. 29 da Lei 8.666 , de 21 de junho de 1993.
Art. 121. Os procedimentos relativos à concessão de aforamento gratuito e oneroso de imóveis da União encontram-se especificados no Anexo XXVIII desta Instrução Normativa.
 

Desde logo, incumbe-nos realçar que o art. 14, I da IN nº 03/2016 houve por bem explicitar o entendimento firmado no Enunciado CONJUR/MPOG nº 05, segundo o qual, "para que tenha direito de preferência ao aforamento gratuito com base no item 1º do art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, além da necessidade de o requerente comprovar que a cadeia sucessória relacionada ao bem retroage ininterruptamente à data de entrada em vigor do Decreto-Lei, os registros e transcrições não devem fazer qualquer menção que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União, a exemplo de referências a terrenos de marinha e acrescidos de marinha".

 

Sobre o tema, digno de referência o PARECER Nº 0298-5.1.1/2014/LBS/CONJUR-MP/CGU/AGU, por meio do qual a então CONJUR/MP firmou entendimento acerca da adequada interpretação jurídica a ser conferida à parte final do citado Enunciado nº 5. Cita-se: 

 

(...) 10. Para que tenha direito de preferência ao aforamento com base no item 1º do art. 105, o requerente deve comprovar que a cadeia sucessória relacionada ao bem objeto do pedido retroage à data de entrada em vigor do Decreto-Lei nº 9.760/46. Além disso, os registros e transcrições não devem fazer qualquer menção que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União. Ou seja, os transmitentes devem agir efetivamente como se proprietários fossem, com os respectivos títulos.
11. No caso dos autos, verifica-se que os conteúdos das transcrições e matrículas utilizadas na instrução processual indicam que o imóvel era constituído por terreno de marinha. Ocorre que a certidão de fls. 19, datada de 02.10.1923, que se caracteriza como a certidão válida à época da entrada em vigor do Decreto-lei nº 9.760/46, não faz menção à titularidade da União sobre o bem.
12. É dizer: destrinchando o entendimento pacificado no Enunciado nº 05 da Portaria nº 02 da CONJUR/MPOG, de 10 de abril de 2013, a transcrição ou registro que não deve fazer referência que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União é aquela válida em 1946, não trazendo óbice, assim, ao direito de preferência gratuito se tais referências constarem das certidões subsequentes da cadeia sucessória do imóvel.
13. Desta forma, face à ausência de menção à titularidade da União sobre o bem na certidão de fls. 19, como indicativo de ser terreno de marinha ou acrescido de marinha, não se vislumbra, a princípio, confronto entre a situação trazida à análise e o Enunciado nº 05 da Portaria nº 02 da CONJUR/MPOG, de 10 de abril de 2013, a impedir a concessão do aforamento gratuito. (...).

 

Pois bem. Da análise dos autos, não nos afigura possível - ao menos por ora - emitir manifestação conclusiva acerca da legalidade da celebração do contrato de constituição de aforamento gratuito em referência. Para tanto, imprescindível que a SPU/SP, em consonância com o quanto explicitado no parágrafo 7 supra e com os regramentos da IN nº 03/2016 (vide textos negritados), esclareça: a) se, dos documentos colacionados aos autos, possível se atestar o cumprimento dos requisitos previstos no art. 14, I da da IN nº 03/2016, na forma do entendimento fixado pelo Enunciado CONJUR/MPOG nº 05 (vide parágrafos 18 e 19 supra); e b) se apresentados todos os documentos previstos no Anexo VI da IN nº 03/2016 (cfr. art. 17) ou providenciada a complementação da documentação eventualmente faltante.  

 

Não é demais repisar que não compete a este órgão de consultoria jurídica subtrair do órgão técnico o poder/dever de instruir o processo em consonância com as exigências da IN nº 03/2016 e atestar expressamente a presença dos requisitos necessários para a concessão do aforamento gratuito na espécie (enumerando a cadeia sucessória do imóvel até o requerente, pontuando se o processo encontra-se instruído com a documentação cartorial do imóvel retroativa à data de entrada em vigor do Decreto-Lei nº 9.760/1946 e se os registros não faziam menção de que a verdadeira proprietária da área fosse a União, atestando a conformidade documental quanto a cadeia de posse, apresentando o Check-list do Anexo XI da IN Nº 03/16, etc).

 

Reitere-se que todos os aspectos formais do procedimento devem se amoldar às prescrições da IN nº 03/2016, sendo necessário, conforme o caso, a atualização da documentação enumerada nos arst. 61 e 120 mais acima citados (destaca-se que até o momento, o que se verifica é a completa irregularidade fiscal do pretenso foreiro – vide SEI 37046581).

 

Assinale-se, por oportuno, que a minuta apresentada (SEI 39189573) seguiu o modelo constante do Anexo XIV da IN nº 03/2016.

 

Quanto à competência, registra-se a necessidade de observância das regras das atuais Portarias SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022 e MGI nº 771, de 17 de março de 2023, que, respectivamente, preceituam:

 

PORTARIA SPU/ME Nº 8.678, DE 30 DE SETEMBRO DE 2022
 
A SECRETÁRIA DE COORDENAÇÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO, DA SECRETARIA ESPECIAL DE DESESTATIZAÇÃO, DESINVESTIMENTO E MERCADOS, DO MINISTÉRIO DA ECONOMIA, no uso das atribuições que lhe confere o art. 102 do Anexo I do Decreto nº 9.745, de 08 de abril de 2019, e considerando o disposto na Portaria SEDDM/ME nº 12.485, de 20 de outubro de 2021, resolve:
Art. 1º Autorizar os Superintendentes do Patrimônio da União a firmar os termos e contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão, concessão, autorização e permissão relativos a imóveis da União, após deliberação pelas instâncias competentes.
 (...)
Art. 9º Fica revogada a Portaria nº 14.094, de 30 de novembro de 2021.
Art. 10. Esta portaria entra em vigor na data de sua publicação.
 
 
PORTARIA MGI Nº 771, DE 17 DE MARÇO DE 2023
 
A MINISTRA DA GESTÃO E DA INOVAÇÃO EM SERVIÇOS PÚBLICOS, no uso das atribuições que lhe confere o disposto no art. 1º, inciso VII e art. 3º, inciso V do Anexo I do Decreto nº 11.345, de 1º de janeiro de 2023, tendo em vista o disposto na Portaria Interministerial ME/CGU nº 6.909, de 21 de junho de 2021, e de acordo com o que consta no Processo Administrativo n° 19739.108972/2023-40, resolve:
Art. 1º A destinação de imóveis da União deverá observar o regime especial de governança instituído na presente portaria, que compreende as seguintes formas de destinação de imóveis geridos pela Secretaria de Gestão do Patrimônio da União (SPU) do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos:
I - Aforamento gratuito;
(…)
Art. 3º Para fins de análise, apreciação e deliberação de processos sobre imóveis objetos das destinações previstas nesta portaria, deverão ser instituídos pela SPU os seguintes Grupos Especiais de Destinação Supervisionada (GE-DESUP), de caráter permanente:
I - Nível 0 (GE-DESUP-0), para imóveis com valor de referência de até R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais) e para os casos de que trata o inciso XV do art. 1º desta portaria, independentemente do valor de referência do imóvel, excluídas aquelas atribuídas ao GE-DESUP-1 e ao GE-DESUP-2;
II - Nível 1 (GE-DESUP-1), para imóveis com valor de referência entre R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais) e R$10.000.000,00 (dez milhões de reais) e nos casos de que tratam §§ 2º e 3º, alínea "a", do art. 6º desta portaria, excluídas as destinações do inciso II e XIX do art. 1º desta portaria e aquelas atribuídas ao GEDESUP-0; e
III - Nível 2 (GE-DESUP-2), para imóveis com valor de referência igual ou superior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais), para imóveis de qualquer valor quando se tratar das destinações dos incisos II e XIX do art. 1º e para o caso de que trata §3º, alínea "c", do art. 6º, desta portaria, excluídas aquelas de atribuição do GE-DESUP-0.
§1º Excepcionalmente, o GE-DESUP-2 poderá deliberar processos de alçada do GE-DESUP-1 ou do GE-DESUP-0.
(…)
Art. 6º Os processos somente poderão ser apreciados pelo respectivo GE-DESUP caso apresentem, em sua justificativa:
I - especificação da(s) pessoa(s) física(s) ou jurídica(s) beneficiada pelo ato;
II - comprovação de que o beneficiado se enquadra, legalmente, nos requisitos necessários ao benefício (quando aplicável);
III - valor do imóvel obtido nos termos da IN SPU/ME Nº 67, de 2022, ou a que vier a substitui-la, quando obrigatório;
IV - detalhamento do imóvel, incluindo:
a) cópia da matrícula, quando houver;
b) geolocalização;
c) área do imóvel;
d) descrição sumarizada do imóvel, indicando benfeitorias, se for o caso;
e) atual situação de ocupação do imóvel;
f) eventuais problemas jurídicos, ambientais ou administrativos; e
g) informação se o imóvel já recebeu, ou não, uma Proposta de Aquisição de Imóveis - PAI ou se encontra-se, ou já participou, de processo de alienação por venda.
V - justificativa fundamentada para o ato, demonstrando o interesse público e social, nos termos da legislação vigente.
VI - comprovação individualizada do cumprimento dos requisitos necessários à destinação proposta, ou dispensa justificada nos termos previstos desta Portaria.
§1º Caso o GE-DESUP identifique falhas na instrução do processo, este poderá ser retirado de pauta para saneamento.
(…)
§7º Quando se tratar de destinação de unidade autônoma pertencente a condomínio, na forma dos incisos I e XIV do art. 1º, a deliberação do GE-DESUP será aplicada às demais unidades, dispensando-se o envio dos processos referentes às demais unidades autônomas, cabendo à Superintendência do Patrimônio da União no Estado a instrução processual individualizada.
(…)

 

No caso, o consulente não instruiu os autos com a ata contendo a deliberação favorável do GE-DESUP, tendo se limitado a informar que “uma das unidades autônomas já foi objeto de contrato de aforamento gratuito, qual seja, o apto 131 do Edifício Ronchamp (Processo SEI 10154.160323/2021-94)”.

 

Com vistas a evitar futuros questionamentos, recomenda-se a instrução dos autos com aludida ata e com manifestação do órgão central da SPU acerca do critério a ser utilizado para a fixação de competência do GE-DESUP, na forma do art. 3º da Portaria MGI nº 771/2023, nos casos em que, a teor da regra do § 7º do art. 6º, a deliberação será aplicada às demais unidades (salvo melhor juízo, uma vez que a deliberação do GEDESUP aplica-se a todas as unidades, a sua competência deveria ser firmada considerando o somatório do valor de todas as unidades autônomas do condomínio, e não apenas de uma, como parece ter sido o caso - vide SEI 38760416).

 

IV – CONCLUSÃO

 

Diante do exposto, manifestamo-nos pela devolução dos autos à SPU/SP, para análise técnica e instrução com os documentos eventualmente faltantes, em conformidade com o quanto assinalado nos parágrafos 7, 20 a 22 e 26 supra.

Belo Horizonte, 21 de fevereiro de 2024.

 

 

ANA LUIZA MENDONÇA SOARES

ADVOGADA DA UNIÃO

OAB/MG 96.194 - SIAPE 1507513

 

 


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