ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO SUMÁRIO
PARECER n. 149/2024/NUCJUR-SUM/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
PROCESSO: 10154.127313/2019-22
ORIGEM: MUNICÍPIO DE PASSA QUATRO
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO. BENS PÚBLICOS. GESTÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. DESTINAÇÃO DE BEM DE DOMÍNIO DA UNIÃO A TERCEIRO. DOAÇÃO COM ENCARGO. PRORROGAÇÃO DO PRAZO PARA CUMPRIMENTO DE OBRIGAÇÃO. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.
I. Em face do princípio do ato jurídico perfeito, não é possível substituir o instituto previsto em normativo legal utilizado como fundamento para o contrato de doação.
II - Posse e propriedade são institutos diferentes, sendo certo que no Novo Código Civil, enquanto não se registrar o título translativo, o alienante continua a ser havido como dono do imóvel.
Entendimento uniformizado, no âmbito da AGU, de que deve ser conferido à cláusula contratual para cumprimento de encargo interpretação sistemático-teleológica que melhor atenda ao interesse público em cotejo com os princípios que norteiam a Administração Pública, sendo juridicamente viável a celebração de Termo Aditivo ao Contrato desde que devidamente caracterizado e motivado o interesse público e/ou conveniência e oportunidade administrativas.
III - Possibilidade de reversão do imóveis não regularizados e a celebração de novo Contrato, contemplando apenas os imóveis que se mostrem pendentes de regularização, conforme SPU-DEGAT-CGREF (25426088), de 14/06/2022, NUP 04926.001143/2006-51.
O Superintendente do Patrimônio da União em Minas Gerais encaminha o processo para análise e manifestação, nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar Federal nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União, acerca das dúvidas jurídicas apostas na Nota Técnica SEI nº 4323/2024/MGI (SEI nº 39987877):
............
29. Pelo exposto, sugiro o envio do presente processo à Consultoria Jurídica da União, para análise e elaboração de parecer sobre:
a) a solicitação feita pela Prefeitura de Passa Quatro contida no Ofício nº 58205/2022/ME (22823383), de 03/03/2022, de revisão de entendimento da Nota n. 00031/2022/SCPS/NUCJUR/ECJU/PATIMONIO/CGU/AGU (22818112), de 24/02/2022, exarada pela Consultoria Jurídica da União e a reconsideração do posicionamento administrativo informado no Ofício SEI nº 58205/2022/ME (22823383), de 03/03/2022, da SPU/MG;
b) possibilidade de celebração do Terceiro Termo Aditivo ao Contrato de Doação com encargo; e
c) possibilidade do Município de Passa Quatro/MG proceder com a regularização somente das famílias que se enquadraram nos requisitos baixa renda e ao final do procedimento, após a abertura das matrículas individualizadas de cada área ocupada, reverter ao patrimônio da União, somente as matrículas das áreas, cujas as famílias não se enquadraram como baixa renda. Ficando a SPU/MG responsável por regularizar diretamente estes imóveis por venda direta.
Tratam-se de dúvidas surgidas no bojo do processo referente ao Contrato de Doação com Encargo (7689686), firmado entre a união e o Município de Passa Quatro/MG, para fins de regularização fundiária de imóveis não-operacionais, de propriedade da União, oriundos da extinta Rede Ferroviária Federal S/A - RFFSA, situados naquele muncípio, conforme: terreno com área de 448,00, localizado entre os KMs 35+500 e 35+530, da linha Cruzeiro/Varginha, inscrito sob o RIP nº 4951 0100001-63, matrícula 2.833; terreno com área de 341,00 m², localizado entre a Avenida Benedito Valadares e Rua Itamonte, da linha Cruzeiro/Varginha, inscrito sob o RIP nº 4951 0100002-44, matrícula 2.834; e terreno com área de 2.443,95 m², localizado na Rua Dr. Sabóia Lima, Centro, inscrito sob o RIP nº 4951 0100003-25, matrícula nº 6.478, devidamente registrados no Livro 2 do Registro Geral do Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Passa Quatro/MG.
O processo foi incluído no sistema sapiens, constando o link de acesso externo ao sistma sei https://sei.economia.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=3065612&infra_hash=f20e9040cdb30d3f4f22559d1c87d8b6 instruído com os seguintes documentos:
Lista de Protocolos (173 registros):
Processo / Documento | Tipo | Data | Unidade | |
---|---|---|---|---|
4091915 | Termo | 07/10/2008 | SPU-MG-NUREF | |
4091935 | Matrícula | 26/05/2011 | SPU-MG-NUREF | |
4092013 | Requerimento | 09/09/2019 | SPU-MG-NUREF | |
4092271 | Documento | 09/09/2019 | SPU-MG-NUREF | |
4092286 | Documento | 09/09/2019 | SPU-MG-NUREF | |
4092309 | Projeto | 09/09/2019 | SPU-MG-NUREF | |
4092349 | Estudo | 07/08/2019 | SPU-MG-NUREF | |
4092380 | Termo | 12/03/2019 | SPU-MG-NUREF | |
4092442 | Cadastro | 09/09/2019 | SPU-MG-NUREF | |
4092481 | Cadastro | 09/09/2019 | SPU-MG-NUREF | |
4092505 | Cadastro | 09/09/2019 | SPU-MG-NUREF | |
4092530 | Cadastro | 09/09/2019 | SPU-MG-NUREF | |
4092582 | Cadastro | 09/09/2019 | SPU-MG-NUREF | |
4092726 | Lei | 16/08/2019 | SPU-MG-NUREF | |
4092760 | Espelho | 20/08/2019 | SPU-MG-NUREF | |
4407224 | Laudo | 09/10/2019 | SPU-MG-NUREF | |
4407314 | Anexo | 09/10/2019 | SPU-MG-NUREF | |
4407560 | Anexo | 09/10/2019 | SPU-MG-NUREF | |
4414135 | Laudo | 09/10/2019 | SPU-MG-NUREF | |
4414158 | Anexo | 09/10/2019 | SPU-MG-NUREF | |
4414184 | Anexo | 09/10/2019 | SPU-MG-NUREF | |
4414211 | Laudo | 09/10/2019 | SPU-MG-NUREF | |
4415150 | Anexo | 09/10/2019 | SPU-MG-NUREF | |
4415226 | Anexo | 09/10/2019 | SPU-MG-NUREF | |
4415290 | Ato de Dispensa de Licitação | 09/10/2019 | SPU-MG-NUREF | |
4415367 | Minuta de Portaria | 09/10/2019 | SPU-MG-NUREF | |
4415495 | Minuta de Termo de Contrato | 09/10/2019 | SPU-MG-NUREF | |
4415609 | Nota Técnica 5426 | 09/10/2019 | SPU-MG-NUREF | |
5242923 | Despacho | 27/11/2019 | SPU-DEGAT-CGREF | |
5712802 | Parecer | 23/12/2019 | PGACPNP-GABIN-CPU | |
5716109 | Despacho | 23/12/2019 | SPU-GABIN | |
5793258 | Despacho | 02/01/2020 | SPU-DEGAT-CGREF | |
5820498 | Anexo | 06/01/2020 | SPU-DEGAT-CGREF | |
6012286 | Portaria 1593 | 17/01/2020 | SPU-DEGAT-CGREF | |
6279550 | Publicação | 03/02/2020 | SPU-DEGAT-CGREF | |
6291916 | Cadastro | 04/02/2020 | SPU-MG-NUREF | |
6292830 | Minuta de Termo de Contrato | 04/02/2020 | SPU-MG-NUREF | |
6298336 | Ofício 28004 | 04/02/2020 | SPU-MG-NUREF | |
6300265 | Despacho | 04/02/2020 | SPU-MG-NUREF | |
6307101 | Ofício 28564 | 05/02/2020 | SPU-MG-NUREF | |
6307107 | Despacho | 05/02/2020 | SPU-MG-NUREF | |
6577516 | Parecer | 17/02/2020 | SPU-MG-NUREF | |
6577858 | Despacho | 18/02/2020 | SPU-MG-NUREF | |
6578816 | Ata | 09/01/2020 | SPU-MG-NUREF | |
6619047 | Extrato | 20/02/2020 | SPU-MG-NUREF | |
6619747 | Despacho | 20/02/2020 | SPU-MG-NUREF | |
6653259 | Extrato | 21/02/2020 | SPU-DEGAT-CGREF | |
6658151 | Despacho | 21/02/2020 | SPU-DEGAT-CGREF | |
6847978 | Publicação | 06/03/2020 | SPU-CGADM-PUBLICACOES | |
6987405 | Certidão | 13/03/2020 | SPU-MG-NUREF | |
6988400 | Ofício | 13/03/2020 | SPU-MG-NUREF | |
6988431 | Minuta de Termo de Contrato | 13/03/2020 | SPU-MG-NUREF | |
6988470 | Parecer 3607 | 13/03/2020 | SPU-MG-NUREF | |
7148775 | Cadastro | 06/03/2020 | SPU-MG-NUREF | |
7645269 | Aviso de Recebimento - AR | 25/03/2020 | SPU-MG-NUREF | |
7665304 | Ofício | 22/04/2020 | SPU-MG-NUREF | |
7689686 | Contrato | 23/04/2020 | SPU-MG-NUREF | |
7689754 | Ofício 98322 | 23/04/2020 | SPU-MG-NUREF | |
7857069 | Extrato | 04/05/2020 | SPU-MG-NUREF | |
7858180 | Despacho | 04/05/2020 | SPU-MG-NUREF | |
7974663 | Publicação | 08/05/2020 | SPU-DEGAT-CGREF | |
7992387 | Nota | 02/03/2020 | SPU-MG-NUREF | |
7992400 | Nota Técnica 17819 | 11/05/2020 | SPU-MG-NUREF | |
8008263 | Ofício 112168 | 12/05/2020 | SPU-MG-NUREF | |
8010706 | Despacho | 12/05/2020 | SPU-MG-NUREF | |
8207370 | Parecer | 20/05/2020 | SPU-MG-NUREF | |
8233489 | Despacho | 21/05/2020 | SPU-MG-NUREF | |
8234616 | Cadastro | 25/05/2020 | SPU-MG-NUREF | |
8235736 | Minuta de Termo de Contrato | 25/05/2020 | SPU-MG-NUREF | |
8237063 | Despacho | 25/05/2020 | SPU-MG-NUREF | |
8273768 | Ofício 125060 | 26/05/2020 | SPU-MG-NUREF | |
8273866 | Despacho | 26/05/2020 | SPU-MG-NUREF | |
8415133 | Parecer | 03/06/2020 | SPU-MG-NUREF | |
8415190 | Despacho | 03/06/2020 | SPU-MG-NUREF | |
8498788 | Termo | 04/06/2020 | SPU-MG-NUREF | |
8498993 | Ofício 136078 | 08/06/2020 | SPU-MG-NUREF | |
8499131 | Extrato | 08/06/2020 | SPU-MG-NUREF | |
8499292 | Despacho | 08/06/2020 | SPU-MG-NUREF | |
8630561 | Publicação | 15/06/2020 | SPU-DEGAT-CGREF | |
8638347 | Cadastro | 15/06/2020 | SPU-MG-NUREF | |
9401181 | Certidão | 23/07/2020 | SPU-MG-NUREF | |
9401216 | Certidão | 23/07/2020 | SPU-MG-NUREF | |
9401322 | Certidão | 23/07/2020 | SPU-MG-NUREF | |
9455701 | Despacho | 27/07/2020 | SPU-MG-NUREF | |
9656841 | Despacho | 04/08/2020 | SPU-MG-NUCIP | |
9816760 | 11/08/2020 | SPU-MG-NUREF | ||
9816887 | Ofício 196716 | 12/08/2020 | SPU-MG-NUREF | |
10560667 | Ofício 231026 | 17/09/2020 | SPU-MG-NUREF | |
11412269 | Aviso de Recebimento - AR | 25/09/2020 | SPU-MG-NUREF | |
12704592 | Ofício | 15/12/2020 | SPU-MG-NUREF | |
12704730 | Ofício 326014 | 28/12/2020 | SPU-MG-NUREF | |
12711790 | 28/12/2020 | SPU-MG-NUREF | ||
18795817 | 20/09/2021 | SPU-MG-NUREF | ||
18795849 | Certidão | 20/09/2021 | SPU-MG-NUREF | |
18795923 | Certidão | 20/09/2021 | SPU-MG-NUREF | |
18820106 | Certidão | 21/09/2021 | SPU-MG-NUREF | |
18820129 | Nota Técnica 44922 | 21/09/2021 | SPU-MG-NUREF | |
18820649 | Ofício 250234 | 21/09/2021 | SPU-MG-NUREF | |
18821060 | Despacho | 21/09/2021 | SPU-MG-NUREF | |
19222894 | Nota | 06/10/2021 | SPU-MG-NUREF | |
19368840 | Ofício 271009 | 13/10/2021 | SPU-MG-NUREF | |
19375107 | 13/10/2021 | SPU-MG-NUREF | ||
19375342 | Ofício | 13/10/2021 | SPU-MG-NUREF | |
19375507 | Anexo | 13/10/2021 | SPU-MG-NUREF | |
19375628 | Ofício 271309 | 13/10/2021 | SPU-MG-NUREF | |
19505106 | 14/10/2021 | SPU-MG-NUREF | ||
21524229 | Ofício 4274 | 06/01/2022 | SPU-MG-NUREF | |
21895859 | Aviso | 12/01/2022 | SPU-MG-NUREF | |
22413431 | 14/02/2022 | SPU-MG-NUREF | ||
22413450 | Ofício | 14/02/2022 | SPU-MG-NUREF | |
22413462 | Requerimento | 15/02/2022 | SPU-MG-NUREF | |
22413470 | Requerimento | 14/02/2022 | SPU-MG-NUREF | |
22413616 | 14/02/2022 | SPU-MG-NUREF | ||
22416827 | Despacho | 15/02/2022 | SPU-MG-NUREF | |
22424629 | Ofício 43169 | 15/02/2022 | SPU-MG-NUREF | |
22424907 | Despacho | 15/02/2022 | SPU-MG-NUREF | |
22818112 | Nota | 02/03/2022 | SPU-MG-NUREF | |
22823383 | Ofício 58205 | 02/03/2022 | SPU-MG-NUREF | |
22838624 | Ofício | 03/03/2022 | SPU-MG-NUREF | |
22838692 | Documento | 03/03/2022 | SPU-MG-NUREF | |
22838721 | Documento | 03/03/2022 | SPU-MG-NUREF | |
22838763 | Ata | 03/03/2022 | SPU-MG-NUREF | |
22838832 | Comprovante | 03/03/2022 | SPU-MG-NUREF | |
22841230 | Minuta de Termo de Contrato | 03/03/2022 | SPU-MG-NUREF | |
22841260 | Nota Técnica 8231 | 03/03/2022 | SPU-MG-NUREF | |
23059797 | Despacho | 09/03/2022 | SPU-DEGAT-CGREF | |
23109160 | Despacho | 10/03/2022 | SPU-MG | |
23166047 | Minuta de Termo de Contrato | 14/03/2022 | SPU-MG-NUREF | |
23166058 | Despacho | 14/03/2022 | SPU-MG-NUREF | |
23166749 | Ofício 71584 | 14/03/2022 | SPU-MG-NUREF | |
23166974 | Despacho | 14/03/2022 | SPU-MG-NUREF | |
23351852 | Parecer | 18/03/2022 | SPU-MG-NUREF | |
23357011 | Certidão | 18/03/2022 | SPU-MG-NUREF | |
23357078 | Certidão | 18/03/2022 | SPU-MG-NUREF | |
23357132 | Certidão | 18/03/2022 | SPU-MG-NUREF | |
23357201 | Minuta de Termo de Contrato | 18/03/2022 | SPU-MG-NUREF | |
23357242 | Parecer 4241 | 18/03/2022 | SPU-MG-NUREF | |
23373162 | Aviso de Recebimento - AR | 09/03/2022 | SPU-MG-NUREF | |
23471741 | Termo | 23/03/2022 | SPU-MG-NUREF | |
23473317 | Ofício 84589 | 23/03/2022 | SPU-MG-NUREF | |
23500172 | Extrato | 24/03/2022 | SPU-MG-NUREF | |
23511167 | Despacho | 24/03/2022 | SPU-MG-NUREF | |
23953974 | Publicação | 12/04/2022 | SPU-CGADM-PUBLICACOES | |
25266247 | Certidão | 31/05/2022 | SPU-MG-NUREF | |
25266383 | Certidão | 31/05/2022 | SPU-MG-NUREF | |
25266528 | Certidão | 31/05/2022 | SPU-MG-NUREF | |
26525141 | 19/07/2022 | SPU-MG-NUREF | ||
26527818 | 19/07/2022 | SPU-MG-NUREF | ||
26912068 | Requerimento | 02/08/2022 | SPU-MG-NUREF | |
27706386 | 01/09/2022 | SPU-MG-NUREF | ||
27867902 | 08/09/2022 | SPU-MG-NUREF | ||
27883671 | 09/09/2022 | SPU-MG-NUREF | ||
39765273 | E-mail Referente | 24/01/2024 | MGI-SPU-MG-SEDEP-SSDEP | |
39765361 | Ofício | 08/12/2023 | MGI-SPU-MG-SEDEP-SSDEP | |
39765441 | 17/09/2021 | MGI-SPU-MG-SEDEP-SSDEP | ||
39765535 | Certidão | 01/06/2021 | MGI-SPU-MG-SEDEP-SSDEP | |
39765698 | Certidão | 01/06/2021 | MGI-SPU-MG-SEDEP-SSDEP | |
39765825 | Ofício | 14/10/2021 | MGI-SPU-MG-SEDEP-SSDEP | |
39765888 | Nota Técnica | 22/09/2021 | MGI-SPU-MG-SEDEP-SSDEP | |
39765989 | Nota | 04/10/2021 | MGI-SPU-MG-SEDEP-SSDEP | |
39766058 | 19/10/2021 | MGI-SPU-MG-SEDEP-SSDEP | ||
39766679 | Requerimento | 02/02/2022 | MGI-SPU-MG-SEDEP-SSDEP | |
39766783 | Requerimento | 27/01/2022 | MGI-SPU-MG-SEDEP-SSDEP | |
39766891 | 14/02/2022 | MGI-SPU-MG-SEDEP-SSDEP | ||
39766944 | Ofício | 04/02/2022 | MGI-SPU-MG-SEDEP-SSDEP | |
39767099 | 04/09/2022 | MGI-SPU-MG-SEDEP-SSDEP | ||
39767221 | Ofício | 04/03/2022 | MGI-SPU-MG-SEDEP-SSDEP | |
39767337 | Nota | 24/02/2022 | MGI-SPU-MG-SEDEP-SSDEP | |
39767511 | Nota | 16/10/2022 | MGI-SPU-MG-SEDEP-SSDEP | |
39986929 | 05/02/2024 | MGI-SPU-MG-SEDEP-SSDEP | ||
39986963 | Ofício | 05/02/2024 | MGI-SPU-MG-SEDEP-SSDEP | |
39987877 | Nota Técnica 4323 | 06/02/2024 | MGI-SPU-MG-SEDEP-SSDEP | |
39988059 | Ofício 14423 | 06/02/2024 | MGI-SPU-MG-SEDEP-SSDEP |
É o que se cumpre relatar.
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.
Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.
A atribuição da e-CJU/PATRIMÔNIO é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.
Disso se conclui que a parte das observações aqui expendidas não passa de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionário da autoridade assessorada.
Já as questões que envolvam a legalidade,[1] de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.
Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos da demanda sob análise não está inserido no conjunto de atribuições/competências afetas a e-CJU/PATRIMÔNIO, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se sobre questões que extrapolam o aspecto estritamente jurídico.
Para melhor contextualização da consulta, impende trazer à colação o exposto na Nota Técnica SEI nº 4323/2024/MGI (SEI nº 39987877), a saber:
SUMÁRIO EXECUTIVO
1. Trata a presente Nota Técnica do Ofício nº 54/2023/GP (39765361), de 08/12/2023, encaminhado a esta Superintendência do Patrimônio da União em Minas Gerais, pelo Município de Passa Quatro/MG - SPU/MG, solicitando a revisão de entendimento da Nota n. 00031/2022/SCPS/NUCJUR/ECJU/PATIMONIO/CGU/AGU (22818112), de 24/02/2022, exarada pela Consultoria Jurídica da União e a reconsideração do posicionamento administrativo informado no Ofício SEI nº 58205/2022/ME (22823383) da SPU/MG, de 03/03/2022, que versam sobre questionamento quanto a possibilidade de titulação da Sra. Terezinha Lemes de Souza Ribeiro, seu cônjuge o Sr. Pedro Lima Ribeiro e o Sr. João Batista dos Santos, ocupantes de imóveis de propriedade da União, objeto de contrato de doação com encargo, celebrado entre a União e o Município de Passa Quatro, em programa de Regularização Fundiária de Interesse Social, em razão da constatação de registro de "outro" imóvel em nome dos mesmos.
Análise
Breve Histórico
2. Em em 17/03/2020, foi celebrado Contrato de Doação com Encargo (7689686), entre a união e o Município de Passa Quatro/MG, para fins de regularização fundiária de imóveis não-operacionais, de propriedade da União, oriundos da extinta Rede Ferroviária Federal S/A - RFFSA, situados naquele muncípio, conforme: terreno com área de 448,00, localizado entre os KMs 35+500 e 35+530, da linha Cruzeiro/Varginha, inscrito sob o RIP nº 4951 0100001-63, matrícula 2.833; terreno com área de 341,00 m², localizado entre a Avenida Benedito Valadares e Rua Itamonte, da linha Cruzeiro/Varginha, inscrito sob o RIP nº 4951 0100002-44, matrícula 2.834; e terreno com área de 2.443,95 m², localizado na Rua Dr. Sabóia Lima, Centro, inscrito sob o RIP nº 4951 0100003-25, matrícula nº 6.478, devidamente registrados no Livro 2 do Registro Geral do Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Passa Quatro/MG.
3. Em 04/06/2020, foi celebrado o Primeiro Termo Aditivo (8498788), ao contrato de doação com encargo visando a alteração do parágrafo único da cláusula quinta, conforme orientações da CJU/MG.
4. Em 22/03/2022, foi celebrado o Segundo Termo Aditivo (23471741), ao contrato de doação com encargo para prorrogação do prazo para conclusão da regularização fundiária de todos os imóveis em nome dos beneficiários finais, pelo prazo de 2 (dois) anos.
5. Em 17/09/2021, a Prefeitura de Passa Quatro encaminhou a esta SPU/MG, e-mail (18795817), contendo questionamento sobre a possibilidade de titulação da Sra. Terezinha Lemes de Souza Ribeiro, seu cônjuge o Sr. Pedro Lima Ribeiro e o Sr. João Batista dos Santos, ocupantes de imóveis de propriedade da União, objeto de contrato de doação com encargo, em razão da constatação de registro de "outro" imóvel em nome dos mesmos. Junto ao e-mail, foram anexadas certidões de propriedade emitidas pelo Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Passa Quatro/MG e cópias dos contratos de compra e venda, celebrados pela Sra. Terezinha Lemes de Souza Ribeiro e seu cônjuge, Sr. Pedro Lima Ribeiro e o Sr. João Batista dos Santos (18795849 e 18795923).
6. De acordo com as Certidões de Propriedade (fls. 01 e 02 do documento SEI nº 18795923), expedida pelo Cartório de Registro de Imóveis de Passa Quatro, a Sra. Terezinha Lemes de Souza Ribeiro é proprietária da fração ideal do imóvel registrado sob a a matrícula nº 1.435 (fls. 04 a 13 do documento SEI nº 18820106) e usufrutuária do imóvel registrado sob a matrícula nº 6.332 (fls. 01 a 03 do documento SEI nº 18820106), juntamente com seu cônjuge, o Sr. Pedro Lima Ribeiro. Conforme o contrato de compra e venda apresentado pela Prefeitura de Passa Quatro (fls. 03 a 07 do documento SEI nº 18795923), o imóvel de matrícula nº 1.435 foi vendido em 07/05/2013. Segundo as informações prestadas pela Prefeitura, a transação não foi registrada pelo cartório de registro de imóveis, devido ao fato do imóvel estar localizado em núcleo urbano irregular e em observância às medidas legais de combate à irregularidade das transações imobiliárias, impostas a serventia naquela época. Já o usufruto de que trata a matrícula nº 6.332, de acordo com AV-5-6332-10/08/2021 - Protocolo: 22595 - 09/07/2021 (fls. 2 do documento SEI n° 18820106), foi devidamente cancelado em virtude de renúncia pelo Sr. Pedro Lima Ribeiro e Sra. Terezinha Lemes de Souza Ribeiro.
7. Conforme Certidão de Propriedade (fl. 01 do documento SEI nº 18795849), expedida pelo Cartório de Registro de Imóveis de Passa Quatro, o Sr. João Batista dos Santos é co-proprietário de área remanescente (500,00 m²) de imóvel registrado sob a matrícula nº 2.362 (fls. 14 a 23 do documento SEI nº 18820106). De acordo com o contrato de compra e venda apresentado pela Prefeitura de Passa Quatro (fls. 02 a 06 do documento SEI nº 18795849), o imóvel foi vendido em 29/10/2010. Segundo informações prestadas pela Prefeitura, a transação não foi registrada pelo cartório de registro de imóveis, pois a área vendida é inferior ao módulo rural.
8. Por meio da Nota Técnica SEI nº 44922/2021/ME (18820129), de 22/09/2021, esta SPU/MG solicitou análise e emissão de Parecer à Consultoria Jurídica da União em Minas Gerais - CJU/MG, sobre o questionamento apresentado pela Prefeitura de Passa Quatro/MG, contido no citado e-mail.
9. Em resposta, à CJU/MG exarou a Nota 00129/2021/SCPS/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, (19222894), de 04/10/2021, concluindo pela necessidade de complementação da instrução processual, com as razões efetivas que teriam levado aos não Registros imobiliários das alienações que os interessados alegam ter realizado e, evidentemente, as normas que as fundamentaram.
NOTA n. 00129/2021/SCPS/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, de 04/10/2021.
"(...)
9. Para que se faça uma análise mais apropriada, todavia, entendemos necessário aprofundar a instrução processual existente com a indicação das razões efetivas que teriam levado aos não Registros imobiliários das alienações que os interessados alegam ter realizado e, evidentemente, as normas que as fundamentaram.
10. Estando os imóveis regularmente registrados em nome dos interessados, em tese não haveria motivo para que os registros das vendas não tenham sido realizados, o que nos leva a solicitar em diligência que os interessados ou o Titular do Registro Imobiliário sejam instados a fornecer aos autos os elementos supra referidos.
11. Com a prestação destas informações e/ou juntada das citadas normas que teriam fundamentado os impedimentos alegados, devem retornar os autos para a efetivação da manifestação jurídica solicitada.
CONCLUSÃO
12. Por todo o exposto, com as considerações acima, estamos retornando os autos à Origem para cumprimento do solicitado notadamente nos itens 9/11, aguardando sua restituição à esta ECJU/Patrimônio para prosseguimento na análise jurídica solicitada."
.............
10. Por meio do Ofício nº 271009/2021/ME (19368840), de 14/10/2021, esta SPU/MG solicitou à Prefeitura de Passa Quatro que fossem buscadas informações junto ao Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Passa Quatro, sobre as razões que teriam levado as negativas dos registros imobiliários das alienações que os interessados alegam ter realizado, bem como as normas que as fundamentaram.
11. Em resposta, a Prefeitura de Passa Quatro encaminhou o Ofício nº 011/2022 (22413450), de 04/02/2022, informando que para atender a solicitação da SPU/MG, foi requerido aos beneficiários da Reurb, apresentação de eventuais negativas formais do Cartório de Registro de Imóveis de Passa Quatro e que na data de 14/12/2021 os beneficiários apresentaram os compromissos de compra e venda para Exame e Cálculo do CRI Passa Quatro, recebendo em resposta as Notas Devolutivas nºs 2771 (págs. 4 a 08, documento SEI nº 22413462) e 2775 (págs. 4 a 08, documento SEI nº 22413470), respectivamente em relação ao contrato de compromisso de compra e venda de João Batista dos Santos e ao de Terezinha Lemes de Souza Ribeiro.
12. De acordo com as citadas notas devolutivas, as diversas irregularidades apontadas pelo Oficial do Registro de Imóveis como desqualificadoras de ambos os títulos de compromissos de compra e venda para fins de registro naquela serventia, seriam sanáveis, por atos dos próprios vendedores, em quase todos os aspectos apontados. No entanto, ainda que os beneficiários interessados se prontificassem a sanar as pendências que inviabilizam o registro dos respectivos títulos, ficariam obstados por um fato específico, qual seja a impossibilidade de regularização, em tempo razoável, do parcelamento irregular do solo rural para fins de urbanização, decorrente da constatação dos diversos registros, nas matrículas dos seus imóveis, com dimensões diminutas em relação às áreas totais dos terrenos respectivos, fato principal que obstou o tráfego imobiliário da matrícula, à época, e que perdura até a presente data.
13. Por meio do Despacho (22416827), de 15/02/2022, esta SPU/MG solicitou retorno dos autos à CJU/MG para continuidade da análise quanto ao requerido na Nota Técnica SEI nº 44922/2021/ME (18820129), tendo em vista a complementação da instrução processual.
14. Em resposta a CJU emitiu a NOTA n. 00031/2022/SCPS/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (22818112), de 24/02/2022, concluindo pela existência de registros válidos em nome dos interessados e pela possibilidade de regularização de forma onerosa conforme previsto na cláusula oitava do contrato de doação com encargo:
Nota nº 00031/2022/SCPS/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, de 24/02/2022
"(...)
11. A par do apresentado, entendemos que apesar dos argumentos contidos no aludido Ofício, não podemos deixar de considerar o fato concreto e devidamente documentado de que existem Registros válidos da existência de Imóveis em nome dos interessados discriminados, respectivamente.
12. O Oficial do Cartório competente firmou em cada Nota Devolutiva, de forma bem clara e compreensível, a impossibilidade de serem considerados válidos os documentos de Compromissos de Compra e Venda Particulares apresentados e não vislumbramos a viabilidade desta SPU/MG manifestar-se favoravelmente à consulta formulada pelo Donatário.
13. De qualquer sorte, a alegada eventual perda do prazo contido no Contrato de Doação, para que se proceda ao cumprimento do Encargo estipulado, não se sustenta primeiramente pelo fato do próprio instrumento prever que a estipulação inicial de 02 anos, a contar de sua assinatura, pode ser objeto de prorrogação por igual período, vide Cláusula Quinta.
14. Chamamos a atenção, ademais, para a reaplicação da restrição prevista no Parágrafo Único deste dispositivo, visto que novamente estamos em ano eleitoral como no de sua assinatura em 2020.
15. Afora isto, prevalecendo o entendimento do impedimento de ser considerada a situação dos interessados para Regularização Fundiária Gratuita, pode a mesma ser objeto de transferência onerosa, como previsto em lei e reproduzido na Cláusula Oitava do Contrato de Doação, cujo teor transcrevemos: ... Cláusula Oitava: nos casos em que o ocupante possua renda bruta familiar superior a 5 (cinco) salários mínimos mensais e/ou possua outro imóvel urbano ou rural, a transferência de direitos sobre o imóvel deverá ser efetuada de forma onerosa, pelo Município de Passa Quatro, devendo o produto da venda ser destinado à instalação de infraestrutura, equipamentos básicos ou melhorias ao desenvolvimento do projeto de regularização fundiária, conforme prevê o 8 3º do art. 31 da Lei nº 9.636/1998; ...
16. Desta feita, estas são as considerações que entendemos cabíveis à consulta encaminhada respondendo à formulação feita pela Autoridade Municipal, Donatária de imóveis da União oriundos da ex-RFFSA e com o Encargo de proceder às pertinentes Regularizações Fundiárias
CONCLUSÃO
17. Pelo exposto, ressalvando as razões de conveniência e oportunidade inerentes ao mérito administrativo, estas são as considerações que entendemos pertinentes até o momento em face da consulta formulada, notadamente às contidas a partir do item 11 acima.
18. Caso surjam novas dúvidas ou questionamentos de natureza jurídica, podem os mesmos ser objetivamente apontados com a suscitação de nova consulta e solicitando-se, destarte, o encaminhamento do conjunto da documentação pertinente."
.......................
15. Por meio do Ofício nº 58205/2022/ME (22823383), de 03/03/2022, esta SPU/MG informou à Prefeitura de Passa Quatro que até que se regularize a situação cartorial dos ocupantes, a única forma possível para regularização dos imóveis oriundos da extinta RFFSA, seria através da alienação, nos termos da cláusula oitava do contrato de doação com encargo, celebrado em 17/03/2020.
- Do pedido apresentado pela Prefeitura de Passa Quatro de revisão do entendimento contido na Nota n. 00031/2022/SCPS/NUCJUR/ECJU/PATIMONIO/CGU/AGU e Ofício SEI nº 58205/2022/ME.
16. Ocorre que em 08/12/2024, esta SPU/MG recebeu e-mail (39765273), da Prefeitura de Passa Quatro, contendo como anexo o Ofício nº 54/2023/GP (39765361), de mesma data, solicitando a revisão da Nota n. 00031/2022/SCPS/NUCJUR/ECJU/PATIMONIO/CGU/AGU (22818112), de 24/02/2022 e reconsideração do posicionamento administrativo informado no Ofício SEI nº 58205/2022/ME (22823383) da SPU/MG, de 03/03/2022, que versa sobre questionamento quanto a possibilidade de titulação da Sra. Terezinha Lemes de Souza Ribeiro, seu cônjuge o Sr. Pedro Lima Ribeiro e o Sr. João Batista dos Santos, ocupantes de imóveis de propriedade da União, objeto de contrato de doação com encargo, celebrado entre a União e o Município de Passa Quatro, em programa de Regularização Fundiária de Interesse Social, em razão da constatação de registro de "outro" imóvel em nome dos mesmos.
17. De acordo com o citado Ofício, em 01/11/2023, o Sr. João Batista dos Santos e sua esposa Sra. Maria Aparecida da Silva Santos, apresentaram novos fatos e fundamentos à Prefeitura de Passa Quatro, conforme documentos SEI nº 39767511: a) Requerimento circunstanciado de João Batista dos Santos e sua esposa Maria Aparecida da Silva Santos, protocolado em 01/11/2023 sob o nº 2460/2023; b) Escritura de Ata Notarial de 21/12/2022 - que consta a posse com “animus domini” de Maria Auxiliadora da Silva no imóvel localizado na Estrada do Quilombo, nº 655, Bairro Quilombo, Passa Quatro; c) Escritura de Declaração de Maria Auxiliadora da Silva – sobre a sua compra, posse e residência no imóvel localizado na Estrada do Quilombo, nº 655; d) Escritura de Declaração de Francisco Possidonio dos Santos – sobre a vizinhança e sobre a posse e residência de Maria Auxiliadora da Silva no imóvel localizado na Estrada do Quilombo, nº 655; e) Escritura de Declaração de Maria Célia Basílio – sobre a vizinhança e sobre a posse e residência de Maria Auxiliadora da Silva no imóvel localizado na Estrada do Quilombo, nº 655; f) Escritura de Declaração de Miguel Angelo Ivo – sobre a vizinhança e sobre a compra, posse e residência de Maria Auxiliadora da Silva no imóvel localizado na Estrada do Quilombo, nº 655; g) Escritura de Declaração de João Batista dos Santos – sobre a sua posse no imóvel localizado na Rua Leopoldo de Luna, nº 38, sobre a compra e venda do imóvel localizado na Estrada do Quilombo, nº 655; h) Levantamento Planialtimétrico e respectivo Memorial Descritivo do imóvel localizado na Estrada do Quilombo, nº 655.
18. Segundo o supracitado Ofício, o Município de Passa Quatro corroborou com o pedido de reconsideração ora tratado, por entender que assiste razão aos requerentes, sobretudo, em razão da alteração de disposição específica do art. 23, inciso I, da Lei 13.465/2017, trazida pela Lei 14.118/2021. Isso porque houve mudança no primeiro requisito de enquadramento na titulação por Legitimação Fundiária em Reurb-S, passando a vedar tal título apenas ao beneficiário que não seja concessionário, foreiro ou proprietário exclusivo de imóvel urbano ou rural.
19. Em que pese a alegação da Prefeitura de Passa Quatro, sobre a recente alteração da Lei nº 13.465/2017, a doação com encargo àquele Município foi realizada sobre os ditames da Lei nº 9.636/1998. Conforme seu art. 31, § 5o, inciso II, o beneficiário final pessoa física, não pode ser proprietário de outro imóvel urbano ou rural, não restringindo à propriedade exclusiva.
20. Assim, entendemos que os autos do processo em epígrafe precisam retornar à CJU para análise dos novos fatos e fundamentos legais apresentados pela Prefeitura de Passa Quatro.
- Do Término do prazo para cumprimento do encargo contratual
Em 05/02/2024, a SPU/MG recebeu e-mail (39986929), encaminhado pela Prefeitura de Passa Quatro contendo como anexo o Ofício nº 005/2024 (39986963), de mesma data, solicitando a prorrogação do prazo para cumprimento do encargo estipulado no Contrato de Doação com encargo (7689686). A justificativa para tal pedido baseia-se no obstáculo formal acima narrado, para conclusão do processo de regularização fundiária.
De acordo com a Cláusula Quinta do Contrato de Doação com encargo, celebrado com o Município de Passa Quatro/MG (7689686), o prazo para a conclusão da regularização fundiária de todos os imóveis em nome dos beneficiários finais, com o respectivo registro dos títulos a serem concedidos pelo Município é de 2 (dois) anos, prorrogável por igual período, contado da assinatura do respectivo contrato.
Cumpre-nos esclarecer, que a prorrogação contratual ocorreu mediante a celebração do Segundo Termo Aditivo (23471741), tendo o prazo para cumprimento do encargo se estendido até o dia 21/03/2024.
Da leitura da Cláusula Quinta do Contrato de Doação com encargo concluímos que é permitida uma única prorrogação contratual, por igual período.
Salientamos ainda, que conforme a Cláusula Nona do contrato em apreço, considerar-se-á rescindido o contrato, independentemente de ato especial ou requerimento judicial, retornando os imóveis ao domínio da União, sem direito ao donatário a qualquer indenização, se não for cumprida, dentro do prazo, a finalidade da doação.
Desta forma, caso não seja possível regularizar as duas famílias de que trata a presente Nota Técnica, no prazo contratual, pelo desenquadramento nos requisitos de baixa renda previstos na Lei nº 9.636/1998, aproveitamos a oportunidade para questionar a douta CJU, sobre a possibilidade do Município de Passa Quatro/MG proceder com a regularização somente das famílias que se enquadraram nos requisitos baixa renda e ao final do procedimento, após a abertura das matrículas individualizadas de cada área ocupada, reverter ao patrimônio da União, somente àquelas áreas, cujas as famílias não se enquadraram como baixa renda. Ficando a SPU/MG responsável por regularizar diretamente estas famílias por venda direta.
Tal proposta visa assegurar o direito de moradia das outras 9 (nove) famílias que atenderam a todos os requisitos estabelecidos em lei, para regularização de forma gratuita de suas ocupações.
Ressaltamos por oportuno, que medida semelhante foi tomada em relação ao imóvel doado com encargo ao Município de Rio Casca, conforme autorização da Coordenação-Geral de Habitação e Regularização Fundiária - CGREF/SPU, contida no despacho 25426088 e no Parecer n. 00501/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU 26569124, ambos do processo relacionado SEI nº 04926.001143/2006-51).
CONCLUSÃO
29. Pelo exposto, sugiro o envio do presente processo à Consultoria Jurídica da União, para análise e elaboração de parecer sobre:
a) a solicitação feita pela Prefeitura de Passa Quatro contida no Ofício nº 58205/2022/ME (22823383), de 03/03/2022, de revisão de entendimento da Nota n. 00031/2022/SCPS/NUCJUR/ECJU/PATIMONIO/CGU/AGU (22818112), de 24/02/2022, exarada pela Consultoria Jurídica da União e a reconsideração do posicionamento administrativo informado no Ofício SEI nº 58205/2022/ME (22823383), de 03/03/2022, da SPU/MG;
b) possibilidade de celebração do Terceiro Termo Aditivo ao Contrato de Doação com encargo; e
c) possibilidade do Município de Passa Quatro/MG proceder com a regularização somente das famílias que se enquadraram nos requisitos baixa renda e ao final do procedimento, após a abertura das matrículas individualizadas de cada área ocupada, reverter ao patrimônio da União, somente as matrículas das áreas, cujas as famílias não se enquadraram como baixa renda. Ficando a SPU/MG responsável por regularizar diretamente estes imóveis por venda direta.
Belo Horizonte/MG, 06 de fevereiro de 2024.
À consideração superior.
Documento assinado eletronicamente
JANAÍNA MARTINS DOS REIS
Chefe de Serviço - SEDEP/SPU/MG
De acordo. Encaminhe o p.p ao Gabinete da SPU/MG para manifestação.
Documento assinado eletronicamente
ÁLVARO SIQUEIRA MAURIZ
Coordenador da SPU/MG
De acordo. Encaminhe o p.p à CJU na forma proposta.
Documento assinado eletronicamente
LORHANY RAMOS DE ALMEIDA
Superintendente da SPU/MG
Requer a Prefeitura de Passa Quatro nos termos expostos no Ofício nº 58205/2022/ME (22823383), a revisão de entendimento da Nota n. 00031/2022/SCPS/NUCJUR/ECJU/PATIMONIO/CGU/AGU (22818112), de 24/02/2022, exarada por esta Consultoria Jurídica da União e a reconsideração do posicionamento administrativo informado no Ofício SEI nº 58205/2022/ME (22823383), de 03/03/2022, da SPU/MG.
Como já exposto pelo órgão consulente, a NOTA n. 00031/2022/SCPS/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (22818112), de 24/02/2022 entendeu que não podia deixar de considerar “o fato concreto e devidamente documentado de que existem Registros válidos da existência de Imóveis em nome dos interessados discriminados” o que tornaria impossível juridicamente torná-los beneficiários da regularização fundiária de forma gratuita. Entretanto, registrou a possibilidade
15. ....... “como previsto em lei e reproduzido na Cláusula Oitava do Contrato de Doação, cujo teor transcrevemos: ... Cláusula Oitava: nos casos em que o ocupante possua renda bruta familiar superior a 5 (cinco) salários mínimos mensais e/ou possua outro imóvel urbano ou rural, a transferência de direitos sobre o imóvel deverá ser efetuada de forma onerosa, pelo Município de Passa Quatro, devendo o produto da venda ser destinado à instalação de infraestrutura, equipamentos básicos ou melhorias ao desenvolvimento do projeto de regularização fundiária, conforme prevê o 8 3º do art. 31 da Lei nº 9.636/1998; ...”
O Município, então, por meio do Ofício nº 54/2023/GP (39765361), solicitou revisão nesse entendimento argumentando que:
o Sr. João Batista dos Santos e sua esposa Sra. Maria Aparecida da Silva Santos, apresentaram novos fatos e fundamentos à Prefeitura de Passa Quatro, conforme documentos SEI nº 39767511: a) Requerimento circunstanciado de João Batista dos Santos e sua esposa Maria Aparecida da Silva Santos, protocolado em 01/11/2023 sob o nº 2460/2023; b) Escritura de Ata Notarial de 21/12/2022 - que consta a posse com “animus domini” de Maria Auxiliadora da Silva no imóvel localizado na Estrada do Quilombo, nº 655, Bairro Quilombo, Passa Quatro; c) Escritura de Declaração de Maria Auxiliadora da Silva – sobre a sua compra, posse e residência no imóvel localizado na Estrada do Quilombo, nº 655; d) Escritura de Declaração de Francisco Possidonio dos Santos – sobre a vizinhança e sobre a posse e residência de Maria Auxiliadora da Silva no imóvel localizado na Estrada do Quilombo, nº 655; e) Escritura de Declaração de Maria Célia Basílio – sobre a vizinhança e sobre a posse e residência de Maria Auxiliadora da Silva no imóvel localizado na Estrada do Quilombo, nº 655; f) Escritura de Declaração de Miguel Angelo Ivo – sobre a vizinhança e sobre a compra, posse e residência de Maria Auxiliadora da Silva no imóvel localizado na Estrada do Quilombo, nº 655; g) Escritura de Declaração de João Batista dos Santos – sobre a sua posse no imóvel localizado na Rua Leopoldo de Luna, nº 38, sobre a compra e venda do imóvel localizado na Estrada do Quilombo, nº 655; h) Levantamento Planialtimétrico e respectivo Memorial Descritivo do imóvel localizado na Estrada do Quilombo, nº 655.
Ao final, entende que assiste razão aos interessados no benefício, já que em razão da alteração de disposição específica do art. 23, inciso I, da Lei 13.465/2017, trazida pela Lei 14.118/2021, haveria uma mudança na exigência desse primeiro requisito, passando a vedar o título apenas ao beneficiário que não seja concessionário, foreiro ou proprietário exclusivo de imóvel urbano ou rural.
Pois bem, sabe-se que os contratos desse jaez são limitados à Portaria autorizativa que lhe deu causa. No caso dos autos, a Portaria nº 1.593, de 31 de janeiro de 2020 (Seção 1, pag. 50, DOU de 3 de fevereiro de 2020) foi clara ao afirmar que a autorização para a respectiva doação era feita com base no art. 31, inciso I, § 3º, da lei nº 9.636/98. E nesses termos, foi firmado o aludido contrato.
Já no DOU de 6 de março de 2020 (6847978), foi publicada a retificação da mencionada Portaria, prevendo:
SUPERINTENDÊNCIA EM MINAS GERAIS
RETIFICAÇÃO
No Art. 3º, inciso III, da Portaria SPU Nº 1.593, de 31 de janeiro de 2020, publicada no DOU nº 23, de 03 de fevereiro de 2020, Seção 1, página 50, Processo nº10154.127313/2019-22,
onde se lê: "transferir gratuitamente o domínio pleno e as obrigações relativas aos imóveis cujos ocupantes sejam caracterizados como baixa renda, nos termos do art.31, § 5º, da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998",
leia-se: "transferir gratuitamente o domínio pleno e as obrigações relativas aos imóveis cujos ocupantes sejam caracterizados como baixa renda e não sejam proprietáriosde outro imóvel urbano ou rural, nos termos do art. 31, § 5º, da Lei nº 9.636, de 15 demaio de 1998".
Portanto, uma vez fixadas as condições estipuladas para a doação dos bens imóveis, estas fixadas com fundamento em determinado normativo legal, parece não ser permitido à Administração delas fugir, já que atrelada ao ato jurídico perfeito.
Com efeito, as regularizações fundiárias previstas na lei nº 9.636/98 são diferentes daquelas previstas na Lei 13.465/2017, só podendo serem utilizadas em conjunto, quando a autorização para a prática do ato assim o permitir, o que não é o caso dos autos.
Já quanto aos outros argumentos: de que foram acostadas Escritura de Declaração sobre a compra, posse e residência no imóvel do terceiro comprador e escritura de Ata Notarial onde consta a posse com “animus domini” de terceiro comprador do imóvel, pensa-se que, infelizmente, não são suficientes para modificar o requisito exigido pelo art. 31, § 5º, da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, já que segundo o Direito Brasileiro, o dono ou proprietário do imóvel é aquele que faz o registro desta condição na matrícula do imóvel.
Registre-se que, embora pareçam com significados semelhantes, posse e propriedade têm usos muito distintos quando o assunto é identificar o proprietário do imóvel. Ser o proprietário real implica em preencher uma série de requisitos legais, a partir do que determina e orienta o Novo Código Civil, sendo certo que, enquanto não se registrar o título translativo, o alienante continua a ser havido como dono do imóvel.
Aduz a nota técnica que diante do pedido de prorrogação do prazo para cumprimento do encargo estipulado no Contrato de Doação com encargo (7689686) solicitado pela Prefeitura de Passa Quatro, e tendo o contrato já sido prorrogado uma vez, tem dúvidas se agora poderia promover nova prorrogação já que de acordo com a Cláusula Quinta do Contrato de Doação "o prazo para a conclusão da regularização fundiária de todos os imóveis em nome dos beneficiários finais, com o respectivo registro dos títulos a serem concedidos pelo Município é de 2 (dois) anos, prorrogável por igual período, contado da assinatura do respectivo contrato."
Pois bem, esta Consultoria Jurídica já tem entendimento consolidado acerca do assunto, aplicndo-se o teor do Enunciado nº 01/2017 (NUP: 04936.004435/2013-56 - Sequência "13" do SAPIENS) no âmbito da Câmara Regional de Uniformização de Entendimento Consultivos da 2ª Região (CRU2), com o seguinte teor:
EMENTA:
"I - A previsão de cláusula resolutiva expressa em contratos de cessão de uso se dá em favor da Administração Cedente.
II - Nessa condição, a resolução automática em caso de descumprimento por parte do Cessionário poderá ser afastada através de ato devidamente motivado da Cedente, considerando questões de interesse público e/ou conveniência e oportunidade administrativas, numa interpretação sistemático-teleológica e em cotejo com os princípios que norteiam a Administração Pública, bem como, por aplicação supletiva, do princípio da conservação dos negócios jurídicos.
III - O ato de manutenção do contrato poderá ser praticado posteriormente ao término do prazo previsto para o cumprimento da condição/encargo pelo Cessionário, desde que não expirado o prazo de vigência contratual, porquanto inaplicável àquele a Orientação Normativa AGU nº 3/2009."
Para melhor contextualização e compreensão da extensão e dos limites da uniformização da matéria, reputa-se relevante citar o PARECER n. 00001/2017/PLENÁRIO/CRU2/AGU (NUP: 04936.004435/2013-56 - Sequência "12" do SAPIENS) com as seguinte conclusões:
(...)
"60. Considerando a fundamentação acima esposada, na esteira do entendimento da Câmara Regional de Uniformização de Entendimentos Consultivos da 3ª e 4º Região, conclui-se que
*mesmo havendo descumprimento contratual por parte do cessionário e cláusulas que estabeleçam a resolução automática como consequência, em contratos de cessão de uso, oneroso ou gratuito, em que a União figura com cedente, ela só se dará se a Administração assim se manifestar após a devida análise em procedimento administrativo de apuração, permeando questões de interesse público e/ou conveniência e oportunidade administrativa;
*o contrato de cessão de uso de imóvel da União, gratuito ou oneroso, figurando esta como cedente, é contrato administrativo, de feição unilateral, sofrendo assim influxo das características próprias a esses contratos, especialmente a previsão de cláusulas exorbitantes;
*a cláusula resolutiva expressa padrão aposta nesse tipo de contrato, a exemplo da redação prevista na ON – GEAPN – 002 e Portaria SPU nº 5 de 31/01/2001, no sentido de que "considerar-se-á rescindido o presente Contrato de Cessão, independente de ato especial, retornando o imóvel à posse da OUTORGANTE Cedente, sem direito o OUTORGADO Cessionário, a qualquer indenização, inclusive por benfeitorias realizadas, nos seguintes casos: (...) b) se houver inobservância do prazo previsto na cláusula sétima; c) se ocorrer inadimplemento de cláusula contratual;" é estabelecida em favor da Administração cedente, que pode, caso ocorra a incursão do cessionário em uma delas, por questões de interesse público, primário ou secundário, e/ou da conveniência e oportunidade administrativas na manutenção da avença, numa interpretação sistemático-teleológica e em cotejo a princípios que norteiam a Administração Pública, decidir pela manutenção do contrato; isso desde que ainda esteja em vigor o prazo de vigência previsto;
*a Orientação Normativa AGU nº 03/2009, cuja finalidade precípua é coibir a realização de prorrogações quando se verificar a extrapolação do prazo de vigência dos contratos, não se aplica no caso de extrapolação do prazo para a conclusão do respectivo encargo/condição especial pelo Cessionário, uma vez que esse prazo de execução em contrato de cessão de uso não se confunde com o prazo de vigência contratual; não se pode falar, todavia, propriamente, em “prorrogação”, mas sim na alteração das referidas cláusulas e, por consequência, dos prazos nela previstos;
*há viabilidade jurídica de realização de um termo aditivo ao contrato de cessão, expirado esse prazo, desde que devidamente motivado nos termos supra, de modo a fixar um novo prazo para a conclusão do respectivo encargo/condição especial pelo Cessionário. Para tanto, se tal estipulação foi prevista também no ato autorizativo precedente ao contrato, destaca-se a necessidade de edição de nova portaria autorizativa pelo Exmo. Sr. Ministro de Estado do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão ou por autoridade administrativa diversa, no exercício de competência delegada, com a finalidade de autorizar a fixação de novos prazos contratuais."
Observa-se, portanto, a premissa fixada de que o inadimplemento de prazo previsto em cláusula contratual para cumprimento de encargo não gera, por si só, a rescisão automática do respectivo contrato, não havendo, em princípio, e por consequência, reversão do bem ao patrimônio da União, já foi objeto de ampla discussão no âmbito das extintas Câmaras Regionais de Uniformização de Entendimentos Consultivos (CRU's) da Advocacia-Geral da União (AGU), estando consolidado o aludido entendimento em tais instâncias uniformizadoras e no âmbito da Advocacia-Geral da União (AGU)
Também foi objeto de uniformização o entendimento de que deve ser conferido à respectiva cláusula contratual interpretação sistemático-teleológica que melhor atenda ao interesse público em cotejo com os princípios que norteiam a Administração Pública, sendo juridicamente viável a celebração de Termo Aditivo ao Contrato desde que devidamente caracterizado e motivado o interesse público e/ou conveniência e oportunidade administrativas.
Da mesma forma ficou assentado que o TERMO ADITIVO PODE SER CELEBRADO POSTERIORMENTE AO TÉRMINO DO PRAZO PREVISTO PARA ADIMPLEMENTO/CUMPRIMENTO DA CONDIÇÃO/ENCARGO, DESDE QUE NÃO EXPIRADO O PRAZO DE VIGÊNCIA CONTRATUAL, porquanto inaplicável àquele a Orientação Normativa AGU nº 03/2009.[2]
Perfilhando idêntico entendimento, convém citar a NOTA n. 00001/2017/PLENÁRIO/CRU3/CGU/AGU (NUP: 04988.006725/2009-42 - Sequência "64" do SAPIENS) elaborada no âmbito da Câmara Regional de Uniformização de Entendimentos Consultivos da 3ª Região (CRU3), cuja conclusão possui o seguinte teor:
(...)
"99. Por todo o exposto, reafirma-se o entendimento contido no Parecer nº 00541/2016/CJU-PE/CGU/AGU em relação ao caso concreto ali analisado, bem como opina-se no sentido da possibilidade de que o mesmo raciocínio venha a ser empregado em outros casos em que os órgãos da Advocacia-Geral da União se vejam diante de cláusula contratual cuja interpretação literal se mostre desconforme com o ordenamento jurídico e o interesse público.
100. Isso – repita-se - não porque o caso objeto dos presentes autos constitua um precedente a ser seguido, mas sim, simplesmente, porque não se pode tirar dos Advogados Públicos o poder-dever de buscar, em cada caso concreto, à vista de suas especificidades, a solução que se revele mais afinada com o ordenamento jurídico e o interesse público.
101. Em suma, conforme já observado, entende-se que cada órgão da AGU, ao se deparar, na análise de determinado caso concreto, com cláusula contratual cuja interpretação literal se revele manifestamente lesiva ao interesse público e aos princípios que norteiam a Administração Pública e a interpretação dos contratos, não apenas pode como deve buscar na cláusula sua verdadeira finalidade, através de interpretação teleológica consentânea com o interesse público e com o ordenamento jurídico constitucional e legal.
102. Isso posto, à vista da proposta de uniformização levada pela CJU/PR à Câmara Regional de Uniformização de Entendimentos Consultivos da 2ª Região, no sentido da adoção de “nova linha de entendimento, diferente daquele lançado pela Câmara Regional de Uniformização de Entendimentos Consultivos – 3ª Região (...) e pela Câmara Regional de Uniformização de Entendimentos Consultivos – 4ª Região”, bem como da “avaliação do precedente criado” - propõe-se que – caso acolhidas pelos demais membros da CRU/3ª Região as conclusões aqui expostas – seja aberta tarefa de ciência no sistema SAPIENS para a CRU/2ª Região e para a CRU/4ª Região, a fim de cientificá-las do entendimento aqui firmado.
103. Por fim, na hipótese de os demais membros da CRU/3ª Região entenderem pertinente a sugestão, lançada na presente Nota, de revisão da redação da cláusula resolutiva contemplada nas minutas de contrato de cessão de uso celebrados pela União, propõe-se a abertura de tarefa de ciência no sistema SAPIENS também para a CONJUR/MP, responsável pelo assessoramento jurídico do órgão central da Secretaria de Patrimônio da União e, portanto, pela análise e avaliação da matéria."
Referida manifestação jurídica foi aprovada, por unanimidade, durante Sessão Deliberativa ocorrida em 28 de setembro de 2017, conforme Ata de Deliberação anexada na Sequência "68" do SAPIENS.
No mesmo sentido, o PARECER n. 00219/2016/CONJUR-MT/CGU/AGU (NUP: 04988.006725/2009-42 - Sequência "45" do SAPIENS) elaborado no âmbito da Câmara Regional de Uniformização de Entendimentos Consultivos da 4ª Região (CRU4) com as seguintes conclusões:
(...)
"62. Ante o exposto, fixada a competência da Câmara Regional de Uniformização de Entendimentos Consultivos da 4ª Região para apreciar a matéria, nos termos do artigo 4º, incisos III e IV c/c §§ 1º e 2º, do Ato Regimental AGU nº 1/2016, formulam-se as seguintes conclusões:
a) pela inaplicabilidade, na espécie, da Orientação Normativa AGU nº 03/2009, cuja finalidade precípua é coibir a realização de prorrogações quando se verificar a extrapolação do prazo de vigência dos contratos, o que não se verifica na situação em tela; uma vez que o prazo para cumprimento do encargo previsto em contrato de cessão de uso onerosa não se confunde com o prazo de vigência contratual;
b) o descumprimento de prazo fixado em cláusula contratual para cumprimento do encargo (conclusão das obras) não gera, por si só, a rescisão automática do respectivo contrato de cessão, devendo ser conferida à respectiva cláusula contratual interpretação sistemático-teleológica que melhor atenda ao interesse público e a observância aos princípios que norteiam a Administração Pública;
c) pela viabilidade jurídica de realização de um termo aditivo ao contrato de cessão, desde que devidamente caracterizado o interesse público, de modo a fixar um novo prazo para a conclusão das respectivas obras, bem como para o início da retribuição mensal devida pelo Estado Cessionário. Para tanto, destaca-se a necessidade de edição de nova portaria autorizativa pelo Exmo. Sr. Ministro de Estado do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão ou por autoridade administrativa diversa, no exercício de competência delegada, com a finalidade de autorizar a fixação de novos prazos contratuais."
Aludida manifestação jurídica foi aprovada, por unanimidade, na Sessão Deliberativa ocorrida em 12 de setembro de 2016, conforme Ata de Deliberação anexada na Sequência "46" do SAPIENS.
No caso dos autos, verifica-se que o contrato ainda continua vigente, porquanto ter sido somente fixado prazo específico para o cumprimento do encargo. Somente em caso de sua não prorrogação, é que o mesmo estará extinto, revertendo-se à União, tão somente, os bens não entregues aos destinatários finais, conforme defendido pelo despacho SPU-DEGAT-CGREF (25426088), de 14/06/2022 e pelo Parecer n. 00501/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (26569124) ( SEI nº 04926.001143/2006-51).
Malgrado essa possibilidade, e tendo em vista as demais peculiaridades trazidas na consulta e diante do fato de que o contrato de doação irá expirar no próximo mês, recomenda-se, caso o órgão gestor queira a resolução do dissenso na esfera administrativa mediante esforços conjuntos e integrados entre a SPU e o Município, a possibilidade de avaliar que os dois imóveis envolvidos no impasse que impedem a titulação aos atais ocupantes, sejam revertidos para a União Federal, para avaliar sejam objeto de novo contrato de doação, desta vez, com fulcro no art. 23, inciso I, da Lei 13.465/2017 alterado pela Lei nº 14.118/2021.
Por tudo exposto, abstraídos os aspectos de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, a manutenção da conformidade documental com as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitas à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, Conclui-se:
a) pela impossibilidade de modificar o instituto legal que serviu como fundamento para o contrato de doação;
b) pela possibilidade de prorrogação do prazo para cumprimento do encargo e
c) pela reversão dos imóveis não titularizados aos destinatários finais à União Federal para que esta avalie a possibilidade de nova doação, desta vez com fulcro no art. 23, inciso I, da Lei 13.465/2017 alterado pela Lei nº 14.118/2021.
É o parecer.
Devolvam-se os autos com as considerações de estilo.
Brasília, 16 de fevereiro de 2024.
PATRÍCIA KARLLA BARBOSA DE MELLO
ADVOGADA DA UNIÃO
Notas