ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO SUMÁRIO

PARECER n. 00151/2024/NUCJUR-SUM/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 10154.106679/2022-63

INTERESSADOS: ASSOCIACAO DOS FUNCIONARIOS DA USINA DE CUBATAO AFC E OUTROS

ASSUNTOS: LOCAÇÃO / PERMISSÃO / CONCESSÃO / AUTORIZAÇÃO / CESSÃO DE USO

EMENTA: ANÁLISE DE MINUTA DE CONTRATO DE AFORAMENTO GRATUITO. VASTA DOCUMENTAÇÃO TÉCNICA. PELO PROSSEGUIMENTO DO FEITO. NÃO VINCULAÇÃO DO AFORAMENTO GRATUITO COM A PRETENSA FUTURA ATIVIDADE ECONÔMICA DO INTERESSADO. NECESSIDADE DE O INTERESSADO NO PROCESSO OPORTUNO ATENDER ÀS EXIGÊNCIAS AMBIENTAIS DO ÓRGÃO AMBIENTAL COMPETENTE.

DO RELATÓRIO

Versa sobre pedido de concessão de aforamento gratuito, inicialmente, formulado por Associação dos Funcionários da Usina de Cubatão - AFC, CNPJ 58.228.156/0001-04 (SEI 22222036) e encampado por Calíope Administração de Bens Próprios e Assessoria Financeira S/A, CNPJ 30.408.228/0001-86, relativo ao imóvel localizado na Av. João Francisco Bensdorf, 1449, quadra 125, Cidade Náutica, em São Vicente/SP, objeto da matrícula 75.492 do CRI de São Vicente, cadastrado sob Registro Imobiliário Patrimonial n.º 7121.0006700-89.

A Nota Técnica SEI nº 31503/2022/ME, 26341082, assim concluiu:

"(...) Considerando-se que, nos termos do disposto no artigo 40 da IN 03/2016, a decisão da SPU-SP quanto ao pedido formulado com fundamento nos artigos 105 e 215 do Decreto-Lei n.º 9.760, de 1946 constitui ato vinculado e somente poderá ser desfavorável caso haja algum impedimento dentre aqueles previstos em lei e verificando-se a ausência de quaisquer impedimentos ao deferimento do pedido, opina-se pela concessão do aforamento gratuito ao imóvel objeto da 75.492 do CRI de São Vicente. (...)"

Foram colacionados os seguintes documentos:

É o sucinto relato.

FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER JURÍDICO

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.

Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.

Nossa atribuição é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

Disso se conclui que parte das observações aqui expendidas não passam de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionário da autoridade assessorada.

Já as questões que envolvam a legalidade, de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.

Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos (não jurídicos) não está inserida no conjunto de atribuições/competências afetas a esta Consultoria especializada, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se acerca de questões outras que aquelas de cunho estritamente jurídico, cabendo à SPU consulente a responsabilidade pela aferição do imóvel ocupado e sua avaliação, pelo exame dos documentos cartoriais referentes a ocupação primitiva, a cadeia sucessória e a detenção física nas hipóteses demandadas, atestando a satisfatoriedade da documentação exibida, anexando aos autos as comprovações pertinentes, de acordo com o preceituado no Enunciado nº 07 do MANUAL DE BOAS PRÁTICAS CONSULTIVAS DA CGU/AGU, no sentido de que o Órgão Consultivo deve evitar "(...) posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade".

DO CERNE DA CONSULTA - CONSTITUIÇÃO DE AFORAMENTO GRATUITO

Após a realização da Nota Técnica SEI nº 31503/2022/ME e de inúmeros questionamentos técnicos feitos no presente processo administrativo, registre-se que o despacho, 38440307, resumiu as razões declinadas  para fins de fundamentar a formalização da Constituição de Aforamento Gratuito. Registre-se que há farta documentação técnica sobre a área a ser aforada.

Como já afirmado alhures  não compete a esta CJU endossar o mérito administrativo, tendo em vista que este é relativo à área técnica competente da Administração, em atendimento à recomendação da Consultoria-Geral da União, por meio das Boas Práticas Consultivas, BPC nº 07.

O aforamento, consoante definição contida no inciso I do art. 2º da IN SPU nº 3/2016, é um direito real, que mediante contrato a União atribui a terceiros o domínio útil de um imóvel de sua propriedade, recebendo o foro anual de 0,6% do valor do domínio pleno do terreno. Esse instrumento é utilizado nas situações em que coexistirem a conveniência de destinar o imóvel e, ao mesmo tempo, manter o vínculo da propriedade pública (§ 2º do art. 64 do Decreto Lei 9.760/1946).

No aforamento há o desdobramento em domínio direto e domínio útil. O primeiro permanece com a União e o segundo é atribuído ao particular, que passa a exercer direito real sobre a coisa alheia.

Ainda segundo definição contida no artigo 2º, agora pelo inciso IV, da mesma IN SPU nº 3/2016, a concessão do aforamento gratuito é o

 "ato pelo qual a União atribui a terceiro o domínio útil de terreno de sua propriedade, dispensado o pagamento do valor correspondente a 83% do valor da avaliação do domínio pleno pelo foreiro, que passa a se obrigar contratualmente ao de laudêmio na quantia de 5% do valor atualizado do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias, nos casos de transferência onerosa entre vivos”.

Quanto às conclusões registradas na manifestação transcrita acima, elaboradas a partir da documentação acostada pela área técnica do Órgão Consulente, oportuno ressaltar que, no âmbito do Direito Administrativo,  as informações prestadas/emanadas de autoridades e agentes públicos gozam dos atributos de presunção (juris tantum) de legitimidade e certeza. Tais atributos conferem não apenas veracidade sobre os fatos nos quais se baseiam (certeza), mas também permite inferir que foram realizados em conformidade com os ditames legais (legitimidade), razão pela qual manifestações dessa ordem devem ser presumidas como expressão verídica de uma realidade fática.

Isso porque refoge à atribuição legal deste Órgão de Consultoria, como dito anteriormente, instruir o processo com as informações técnicas e elementos fáticos, bem como documentos hábeis/aptos a comprovar/demonstrar a existência de qualquer intervenção física em relação ao bem, de modo a atestar a comprovação da detenção física exigida pela Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de novembro de 2016​, pois a atribuição de delimitação de áreas de domínio ou posse da União, cadastramento de imóveis, discriminação de áreas da União, controle e fiscalização de imóveis de posse e domínio da União e registro de atualização das respectivas informações nas bases de dados incumbe à própria SPU/SC, no regular exercício das atribuições legais conferidas em normativos decorrentes de sua estrutura regimental, a teor do Decreto Federal nº 9.745, de 8 de Abril de 2019.

O instituto jurídico do "aforamento" rege-se pelo estabelecido no Decreto-Lei n° 9.760, de 05 de setembro de 1946, que dispõe sobre os bens imóveis da União, na Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, que dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União, no Decreto-Lei nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987, que dispõe sobre foros, laudêmios e taxas de ocupação relativas a imóveis de propriedade da União e na Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de Novembro de 2016, que disciplina os procedimentos administrativos para a constituição, caducidade, revigoração e remição de aforamento de terrenos dominiais da União.

Tem direito ao aforamento gratuito, na forma explicitada pela IN SPU nº 3, de 9 de novembro de 2016, aqueles que se enquadram no previsto pelos art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946:

"Art. 105. Tem preferência ao aforamento:

1º – os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registro de Imóveis;

2º – os que estejam na posse dos terrenos, com fundamento em título outorgado pelos Estados ou Municípios;

3º – os que, necessariamente, utilizam os terrenos para acesso às suas propriedades;

4º – os ocupantes inscritos até o ano de 1940, e que estejam quites com o pagamento das devidas taxas, quanto aos terrenos de marinha e seus acrescidos;

5º – os que, possuindo benfeitorias, estiverem cultivando, por si e regularmente, terras da União, quanto às reservadas para exploração agrícola, na forma do art. 65; (Revogado pela Lei nº 9.636, de 1998)

6º – os concessionários de terrenos de marinha, quanto aos seus acréscidos, desde que estes não possam constituir unidades autônomas;

7º – os que no terreno possuam benfeitorias, anteriores ao ano de 1940, de valor apreciável em relação ao daquele;

Por sua vez, prevê o Decreto-Lei 2.398/1987, com a redação dada pela Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998:

Decreto-Lei 2.398/1987

"Art. 5^o Ressalvados os terrenos da União que, a critério do Poder Executivo, venham a ser considerados de interesse do serviço público, conceder-se-á o aforamento:                (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)

I - independentemente do pagamento do preço correspondente ao valor do domínio útil, nos casos previstos nos arts. 105 e 215 do Decreto-Lei n^o 9.760, de 1946;                (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)

II - mediante leilão público ou concorrência, observado o disposto no art. 99 do Decreto-Lei n^o 9.760, de 1946.                 (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)

Parágrafo único. Considera-se de interesse do serviço público todo imóvel necessário ao desenvolvimento de projetos públicos, sociais ou econômicos de interesse nacional, à preservação ambiental, à proteção dos ecossistemas naturais e à defesa nacional, independentemente de se encontrar situado em zona declarada de interesse do serviço público, mediante portaria do Secretário do Patrimônio da União.             (Incluído pela Lei nº 9.636, de 1998) " (negritei)

Significa dizer, em outras palavras, que  o legislador reconheceu o direito de preferência a certas pessoas, por valorizar a relação jurídica preexistente entre estas e os bens públicos, a tal ponto de lhes assegurar não só a citada preferência, como também, a desobrigação do pagamento relativo ao preço correspondente ao domínio útil.

A SPU entendeu que o imóvel em questão, possui preferência ao aforamento - gratuito, na forma do disposto no item 1º, do art. 105, do Decreto-Lei nº 9.760/46, visto que tem título de propriedade devidamente transcrito no Registro de Imóveis, cuja cadeia retroage ininterruptamente, a saber, Cadeia sucessória da área do RIP 7121.0006700-89:

"Processo SEI 10154.106679/2022-63RIP 7121.0006700-89Cadeia sucessória da área do RIP 7121.0006700-8904/08/1.941 – Transcrição nº 2.915 do 3º CRI de Santos – SP. Sociedade Anonima Industrias VICRY adquiriu de Joaquim dos Santos Malachias e s/m Maria de Jesus Malachias. “Gleba 8-A da Fazenda dos Barreiros”. (Transcrições anteriores: 4.717 e 4.723 do 3º CRI de Santos – SP)29/01/1.942 – Transcrição nº 3.546 do 3º CRI de Santos – SP. Sociedade Anonima Industrias VICRY adquiriu de São Paulo Land Company Limited. “Gleba8-B da Fazenda dos Barreiros”. (Transcrição anterior: 31.262 do 3º CRI de Santos – SP)08/11/1954 – homologação da LPM/LMEO, no Processo Administrativo nº 10154.151540/2021-9315/01/1.963 – Transcrição nº 3.312 do CRI de São Vicente – SP. Companhia Litoral Urbana e Agrícola (COBURG) adquiriu da Indústrias Reunidas VITOBRÁS Limitada (Indústrias VICRY). Item 27, imóvel nº 6, “Gleba 8-A” (Transcrição anterior: 2.915 do 3º CRI de Santos – SP); Item 27, imóvel nº 9,“Gleba 8-B”. (Transcrição anterior: 3.546 do 3º CRI de Santos – SP)01/12/1.967 – Transcrição nº 17.654 do CRI de São Vicente – SP. Celso Santos Filho adquiriu da Companhia Litoral Urbana e Agrícola (COBURG).(Transcrição anterior: itens 27 e 29 da Tr. 3.312 do CRI de São Vicente – SP)15/09/1.980 – Matrícula nº 58.891 do CRI de São Vicente – SP. Fundação COSIPA de Seguridade Social (FENCO) adquiriu de Celso Santos Filho e s/mMaria Cecília Amaral Santos. Quadra 125 do Loteamento Cidade Náutica. Essa matrícula foi encerrada, devido à sua fusão com outras matrículas,originando assim, a matrícula nº 75.492 do CRI de São Vicente – SP (ver AV. 2/M. 58.891, de 20/10/1989). (Transcrição anterior: 17.654 do CRI de SãoVicente – SP).18/11/1.981 – Matrícula nº 75.492 do CRI de São Vicente – SP. Unificação da Matrícula nº 58.891 com outras matrículas (58.895, 58.890 a 58.893,58.889, 57.166 a 57.170 – ver AV.2, de 20/10/1.989). AV. 8, de 23/11/2.018: abertura dos RIP’s 7121.0006591-90, 7121.0006700-89 e 7121.0006589-76.R. 10, de 20/05/2022: a Calíope Administração de Bens Próprios e Assessoria Financeira S.A. adquiriu da Associação dos Funcionários da Usina de Cubatão– AFC (antiga FENCO)."

Pois bem, na IN SPU nº 3, de 9 de novembro de 2016,  têm-se os casos de bens delineados como aforados gratuitamente e de "preferência ao aforamento gratuito", vejamos:

"Art. 2º Para efeitos dessa Instrução Normativa - IN, são adotados os seguintes conceitos:

(...)

IV - concessão do aforamento gratuito: ato pelo qual a União atribui a terceiro o domínio útil de terreno de sua propriedade, dispensado o pagamento do valor correspondente a 83% do valor da avaliação do domínio pleno pelo foreiro, que passa a se obrigar contratualmente ao de laudêmio na quantia de 5% do valor atualizado do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias, nos casos de transferência onerosa entre vivos;

(...)

Seção III

Do Exercício da Preferência ao Aforamento Gratuito

Art. 10. O exercício do direito de preferência ao aforamento gratuito é o ato formal pelo qual o interessado requer a concessão do domínio útil referente a imóvel da União, independentemente do pagamento do valor relacionado a este direito.

Art. 11 . Os ocupantes com preferência ao aforamento gratuito, nos termos dos arts. 105 e 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, devem formalizar o requerimento de exercício do direito dentro do prazo de 180 (cento e oitenta) dias contados da notificação, sob pena de perda dos direitos que porventura lhes assistam.

Art. 12 . A preferência ao aforamento gratuito de imóvel da União será verificada após a apresentação pelo ocupante ou seu representante legal dos documentos que comprovem atender aos requisitos previstos nos arts. 105 e 215 do Decreto - Lei nº 9.760, de 1946.

(...)

Art. 14. Tem preferência ao aforamento gratuito, conforme o art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946:

I - os que tiverem título de propriedade devidamente registrado ou transcrito no Registro de Imóveis cuja cadeia retroaja ininterruptamente a 5 de setembro de 1946, desde que, naquela data, os registros e transcrições não fizessem qualquer menção que pudesse levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área era a União, a exemplo de referências a terrenos de marinha e acrescidos de marinha;

II - os que estejam na posse dos terrenos, com fundamento em título outorgado pelos Estados ou Municípios;

III - os que, necessariamente, utilizam os terrenos para acesso às suas propriedades;

IV - os ocupantes efetivamente inscritos até o ano de 1940, ainda que o atual ocupante tenha sido cadastrado em data posterior, hipótese em que a cadeia possessória efetivamente lançada nos arquivos da Administração deve retroagir ininterruptamente àquele ano, e desde que  estejam quites com o pagamento das devidas taxas, quanto aos terrenos de marinha e seus acrescidos;

V - os concessionários de terrenos de marinha, quanto aos seus acrescidos, desde que estes não possam constituir unidades autônomas; e

VI - os que no terreno possuam benfeitorias, anteriores ao ano de 1940, de valor apreciável em relação ao daquele."

Art. 17. Os documentos necessários à comprovação dos casos de preferência previstos nesta Seção estão apresentados no Anexo VI.

(...)

I - Os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registo de Imóveis.

a) título aquisitivo em nome do atual ocupante, devidamente transcrito no Cartório de Registro de Imóveis competente.

b) certidão de inteiro teor da matrícula do imóvel e outros documentos cartoriais que comprovem a cadeia sucessória, retroagindo ininterruptamente à edição do Decreto-lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, recaindo em título de propriedade devidamente transcrito em Cartório de Registro de Imóveis.

Da Constituição de Aforamento Voluntário

Art. 33 . Para o ocupante com direito de preferência que voluntariamente solicitar a aquisição do domínio útil, serão aplicadas as orientações desta IN, devendo para este fim enviar requerimento eletrônico de utilização /regularização, que pode ser formalizado através do Portal de Serviços da SPU (e - SPU) , e - spu.planejamento.gov.br.

Art. 34 . Uma vez requerido o aforamento sob a forma voluntária, a SPU/UF providenciará a elaboração da avaliação e elaborará o cálculo do valor de referência – CVR, nos casos de direito de preferência ao aforamento gratuito, ou a avaliação de precisão, nas hipóteses de direito de preferência ao aforamento oneroso, realizada, especificamente para esse fim, pela SPU ou, sempre que necessário, pela Caixa Econômica Federal, com validade de 12 (doze ) meses a contar da data de sua publicação.

(...)” (sublinhei e negritei)

A ressalva mencionada no artigo 14, inciso I, da Instrução Normativa SPU nº 3, de 9 de novembro de 2016, consubstanciou o entendimento firmado pelo ENUNCIADO CONJUR/MPOG nº 05,  no sentido de que:

Enunciado nº 5: Para que tenha direito de preferência ao aforamento gratuito com base no item 1º do art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, além da necessidade de o requerente comprovar que a cadeia sucessória relacionada ao bem retroage ininterruptamente à data de entrada em vigor do Decreto-Lei, os registros e transcrições não devem fazer qualquer menção que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União, a exemplo de referências a terrenos de marinha e acrescidos de marinha

Precedentes:- PARECER Nº 0127 - 5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU- PARECER Nº 0271 - 5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU- PARECER Nº 1723 - 5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU- PARECER Nº 1510 - 5.1.1/2012/MAA/CONJUR-MP/CGU/AGU- PARECER Nº 0228 - 5.1.1/2013/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU-       PARECER         Nº        0090       -          5.1.1/2013/AMF/CONJUR-MP/CGU/AGU

Releva trazer os termos do PARECER Nº 0298-5.1.1/2014/LBS/CONJUR-MP/CGU/AGU, aprovado pelo Consultor Jurídico da Consultoria vinculada, a Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (CONJUR/MP) que firmou entendimento acerca da adequada interpretação jurídica a ser conferida à parte final do citado Enunciado nº 5, nos seguintes termos:

"(...)

10. Para que tenha direito de preferência ao aforamento com base no item 1º do art. 105, o requerente deve comprovar que a cadeia sucessória relacionada ao bem objeto do pedido retroage à data de entrada em vigor do Decreto-Lei nº 9.760/46. Além disso, os registros e transcrições não devem fazer qualquer menção que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União. Ou seja, os transmitentes devem agir efetivamente como se proprietários fossem, com os respectivos títulos.

11. No caso dos autos, verifica-se que os conteúdos das transcrições e matrículas utilizadas na instrução processual indicam que o imóvel era constituído por terreno de marinha. Ocorre que a certidão de fls. 19, datada de 02.10.1923, que se caracteriza como a certidão válida à época da entrada em vigor do Decreto-lei nº 9.760/46, não faz menção à titularidade da União sobre o bem.

12. É dizer: destrinchando o entendimento pacificado no Enunciado nº 05 da Portaria nº 02 da CONJUR/MPOG, de 10 de abril de 2013, a transcrição ou registro que não deve fazer referência que possa levar à

conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União é aquela válida em 1946, não trazendo óbice, assim, ao direito de preferência  gratuito se tais referências constarem das certidões subsequentes da cadeia sucessória do imóvel.

13. Desta forma, face à ausência de menção à titularidade da União sobre o bem na certidão de fls. 19, como indicativo de ser terreno de marinha ou acrescido de marinha, não se vislumbra, a princípio, confronto entre a situação trazida à análise e o Enunciado nº 05 da Portaria nº 02 da CONJUR/MPOG, de 10 de abril de 2013, a impedir a concessão do aforamento gratuito. (...) (sem grifo no original)".

 Portanto, segundo entendimento adotado pela CONJUR/MPOG, a transcrição ou registro que não deve fazer referência que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União é aquela válida em 1946, não trazendo óbice ao direito de preferência gratuito se tais referências constarem das certidões subsequentes da cadeia sucessória do imóvel.

 Dessa forma, impõe-se que a SPU consulente, depois de uma análise acurada das certidões relativas ao imóvel,  emita manifestação expressa quanto a não referência de que se possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União. Caso contrário, haverá impedimento à configuração do requisito para a constituição do aforamento gratuito. Em sendo caso de indicação de aforamento primitivo em outra unidade condominial, esse mesmo requisito também deverá ter sido observado por ocasião daquela concessão anterior, se assim exigido pela legislação da época, por óbvio.

Logo, incumbe ao órgão consulente proceder sempre de modo a garantir a  instrução do processo de acordo com o exigido pelo ANEXO VI da IN SPU nº 03/2016, devendo restar comprovado nos autos que o aforamento atenderá a todos os requisitos exigidos na legislação.

Caso superado o óbice apontado acima, mediante complementação da instrução quando for o caso, recomenda-se  que todos os demais aspectos formais devem moldar-se às prescrições da IN SPU nº 03/2016, inclusive atualização de certidões  referentes aos tributos federais e débitos patrimoniais, e relatórios, se for o caso.

Verificada a presença dos requisitos do art. 105 do DL e observada a ressalva da parte final do inciso I do art. 14 da IN 03/2016, na esteira do ENUNCIADO CONJUR/MPOG nº 05, a constituição do aforamento gratuito decorre como ato vinculado, na forma estabelecida pelo parágrafo único do art. 40 da IN SPU nº 3/2016:

"Art. 40. Quando do exame do pedido de aforamento gratuito, à vista da documentação apresentada e dos esclarecimentos obtidos, caberá à SPU/UF:

I - indeferir o pedido, se for o caso;

II - realizar as audiências de que trata o art. 100 do Decreto Lei nº 9.760, de 1946, e demais audiências necessárias, se for ocaso;

III - solicitar documentos complementares à instrução processual, estipulando prazo de 30 (trinta) dias para sua apresentação, sob pena de arquivamento do processo, sempre juntando aos autos os comprovantes de recebimento da solicitação pelo interessado; e

IV - submeter o requerimento, se for o caso, ao procedimento previsto no art. 205 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.

Parágrafo único. A decisão da SPU/UF quanto ao pedido formulado com fundamento nos arts. 105 e 215 do Decreto-lei nº 9.760, de 1946, constitui ato vinculado e somente poderá ser desfavorável, de forma fundamentada, caso haja algum impedimento, entre aqueles já previstos em lei, informado em consulta formulada entre aquelas previstas na legislação em vigor, ou nas hipóteses previstas no inciso II do art. 9º da Lei nº 9.636, de 1998. " (negritei)

Portanto, o aforamento legitima-se, atendidos as exigências legais, desde que não se configure nenhuma das hipóteses do § 2º do mesmo art. 105:

“Art. 105. Tem preferência ao aforamento:

1º – os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registo de Imóveis;

(...)

§ 2º. A decisão da Secretaria do Patrimônio da União quanto ao pedido formulado com fundamento no direito de preferência previsto neste artigo constitui ato vinculado e somente poderá ser desfavorável, de forma fundamentada, caso haja algum impedimento, entre aqueles já previstos em lei, informado em consulta formulada entre aquelas previstas na legislação em vigor, ou nas hipóteses previstas no inciso II do art. 9º (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)” (sublinhei e negritei)

Esses impedimentos, conforme esclarecido no PARECER n. 01251/2015/MAA/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU (NUP: 04905.202159/2015-19) estão consubstanciados:

13. O pedido de aforamento com base no direito de preferência do art. 105 do DL 9.760/46 só poderá ser indeferido se houver impedimento informado nas consultas de que trata o art. 100 daquele decreto-lei ou nas hipóteses previstas no art. 9º, II, da Lei 9.636/98:

DL 9.760/46

"Art. 100. A aplicação do regime de aforamento a terras da União, quando autorizada na forma deste Decreto-lei, compete ao S. P. U., sujeita, porém, a prévia audiência:

a) dos Ministérios da Guerra, por intermédio dos Comandos das Regiões Militares; da Marinha, por intermédio das Capitanias dos Portos; da Aeronáutica, por intermédio dos Comandos das Zonas Aéreas, quando se tratar de terrenos situados dentro da faixa de fronteiras, da faixa de 100 (cem) metros ao longo da costa marítima ou de uma circunferência de 1.320 (mil trezentos e vinte) metros de raio em torno das fortificações e estabelecimentos militares;

b) do Ministério da Agricultura, por intermédio dos seus órgãos locais interessados, quando se tratar de terras suscetíveis de aproveitamento agrícola ou pastoril;

c) do Ministério da Viação e Obras Públicas, por intermédio de seus órgãos próprios locais, quando se tratar de terrenos situados nas proximidades de obras portuárias, ferroviárias, rodoviárias, de saneamento ou de irrigação;

d) das Prefeituras Municipais, quando se tratar de terreno situado em zona que esteja sendo urbanizada.

§ 1º A consulta versará sobre zona determinada, devidamente caracterizada.

§ 2º Os órgãos consultados deverão se pronunciar dentro de 30 (trinta) dias do recebimento da consulta, prazo que poderá ser prorrogado por outros 30 (trinta) dias, quando solicitado, importando o silêncio em assentimento à aplicação do regime enfitêutico na zona caracterizada na consulta.

§ 3º As impugnações, que se poderão restringir a parte da zona sobre que haja versado a consulta, deverão ser devidamente fundamentadas.

§ 4º O aforamento, à vista de ponderações dos órgãos consultados, poderá subordinar-se a condições especiais.

§ 5º Considerando improcedente à impugnação, o S.P.U. submeterá o fato a decisão do Ministro da Fazenda.

§ 6º  Nos casos de aplicação do regime de aforamento gratuito com vistas na regularização fundiária de interesse social, ficam dispensadas as audiências previstas neste artigo, ressalvados os bens imóveis sob administração do Ministério da Defesa e dos Comandos do Exército, da Marinha e da Aeronáutica.

§ 7º  Quando se tratar de imóvel situado em áreas urbanas consolidadas e fora da faixa de segurança de que trata o § 3º do art. 49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, serão dispensadas as audiências previstas neste artigo e o procedimento será estabelecido em norma da Secretaria de Patrimônio da União."

Lei 9.636/98

"Art. 9º É vedada a inscrição de ocupações que:

[...]

II - estejam concorrendo ou tenham concorrido para comprometer a integridade das áreas de uso comum do povo, de segurança nacional, de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais e de implantação de programas ou ações de regularização fundiária de interesse social ou habitacionais das reservas indígenas, das áreas ocupadas por comunidades remanescentes de quilombos, das vias federais de comunicação e das áreas reservadas para construção de hidrelétricas ou congêneres, ressalvados os casos especiais autorizados na forma da lei."

14. No caso de violação ao art. 9º, II, da Lei 9.636/98, de fato a negativa do aforamento acarretará, por consequência, a necessidade de cancelamento da inscrição de ocupação. Afinal, o indeferimento do pleito ocorreu porque se identificou que a ocupação do imóvel da União violava a legislação patrimonial. Nesse cenário, não só o aforamento, como a própria ocupação, são juridicamente inviáveis, devendo a SPU promover a desocupação da área, com todas as consequências daí advindas.

15. Essa solução, contudo, não ocorrerá necessariamente em todos os casos de indeferimento do pedido de aforamento. Nas consultas de que trata o art. 100 do DL 9.760/46 é possível, ao menos em tese, que o impedimento apresentado se refira apenas à constituição do aforamento, não se estendendo à ocupação. Tais consultas visam a identificar eventual interesse público no uso dos terrenos aos quais se pretende aplicar o regime enfitêutico. Entretanto, a depender das circunstâncias do caso concreto, é possível que se possa manter a inscrição de ocupação, vedando-se apenas a outorga do aforamento, que é um regime muito mais estável e favorável ao particular.

16. Sendo assim, conclui-se que eventual negativa do pedido de aforamento formulado com base no direito de preferência previsto no art. 105 do DL 9.760/46 pode ou não acarretar a necessidade de cancelamento da inscrição de ocupação, conforme explanado acima. As definição das medidas que devem ser adotadas pela SPU dependerá das circunstâncias do caso concreto, não sendo possível defini-las de antemão.

Quanto à competência do aforamento dos bens da União, os normativos atinentes à matéria prescrevem:

o caput do art. 40 da Lei nº 9.636/1998:

"Será de competência exclusiva da SPU, observado o disposto no art. 38 e sem prejuízo das competências da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, previstas no Decreto-Lei n^o 147, de 3 de fevereiro de 1967, a realização de aforamentos, concessões de direito real de uso, locações, arrendamentos, entregas e cessões a qualquer título, de imóveis de propriedade da União, (...)".

artigo 108 do Decreto-Lei nº 9.760/46, com a Redação dada pela Lei nº 13.139/2015:

"Art. 108. O Superintendente do Patrimônio da União no Estado apreciará a documentação e, deferindo o pedido, calculará o foro, com base no art. 101, e concederá o aforamento, devendo o foreiro comprovar sua regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional até o ato da contratação.   (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015) 

Parágrafo único.  O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão estabelecerá diretrizes e procedimentos simplificados para a concessão do aforamento de que trata o caput.   (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)

Já o caput do art. 59 da IN SPU nº 3/2016, dispõe que o Superintendente da SPU nos Estados é a autoridade que concederá o aforamento:

"Da Concessão do Aforamento

Art. 59. Não havendo impugnação informada nas consultas do art. 100 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, nas situações em que forem aplicáveis, o Superintendente da SPU/UF apreciará a documentação (check-lists do Anexo XI) e, deferindo o pedido, concederá o aforamento, conforme minuta constante dos Anexos XII e XIII(despacho concessório de aforamento gratuito ou oneroso, conforme o caso), para formalizar-se em ato subsequente, a respectiva contratação, com averbação no Cartório de Registro Imóveis." (negritei)

Por fim, a Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022 que revogou a 14.094, de 30 de novembro de 2021, manteve a previsão em seu art. 1º,  que os  Superintendentes do Patrimônio da União estão autorizados a firmar os termos de contratos de aforamento, após deliberação pelas instâncias competentes.

O GDESUP aprovou o pedido de aforamento gratuito, 39297097.

O relatório de valor de referência precisa ser atualizado, antes do prosseguimento fo feito.

O despacho, 38440307, deixa claro que as áreas objeto do pedido de aforamento que se encontram em trâmite, são antropizadas e não possuem reserva legal ou APP. Tanto o IBAMA, quanto o órgão ambiental estadual foram ouvidos e ambos se manifestaram sobre o aforamento gratuito pretendido, 30714910 e 31900064. Ou seja, o aforamento gratuito da presente área não garante ao interessado o desenvolvimento da sua atividade econômica, senão, após o atendimento das exigências ambientais feitas pelo órgão ambiental competente, esse ponto é fundamental, aqui.

O Despacho decisório do aforamento ainda não foi lançado nos autos, o que precisa ser feito, conforme modelo contido na INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 3, DE 9 DE NOVEMBRO DE 2016.

Em relação à minuta elaborada pela SPU/SP,  cumpre-nos dizer que a análise levou em consideração, apenas, os aspectos jurídicos do instrumento. Dito isto, esclarecemos que não é atribuição deste Órgão de assessoramento jurídico a conferência da descrição do imóvel e demais dados lançados na referida minuta, bem como não é nossa atribuição se manifestar sobre a pretensa atividade econômica que se visa exercer na área objeto do presente aforamento, cabendo, ao certo, ao órgão ambiental competente no processo administrativo oportuno.

A minuta, 39864587, por sua vez, está de acordo com o anexo XIV da INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 3, DE 9 DE NOVEMBRO DE 2016, devendo a SPU fazer a última conferência documental, justamente para se assegurar que todas as nuances contidas nos vários despachos e relatórios técnicos foram atendidas, bem como, lançar o que orientado no despacho, 38440307, a saber:

"(...) A propósito, ressalta-se a importância de deixar claro no contrato enfitêutico que o terreno objeto de aforamento, com 323,80m², cadastrado no SIAPA sob RIP 7121.0006700-89, é parte da área registrada na Matrícula nº 75.492 do CRI/São Vicente-SP (SEI 26340617), originada da unificação da Matrícula nº 58.891 do CRI/São Vicente-SP (SEI 34732654) com outras.(...)"

DA CONCLUSÃO

Pelo exposto, nos limites da análise jurídica efetuada e abstraídas questões atinentes ao mérito administrativo, conclui-se  pela possibilidade jurídica da celebração do Contrato de Aforamento Gratuito ora analisado, nos moldes trazidos a exame, com fulcro no item 1º, do artigo 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946 e  Art. 5º, inciso I, do Decreto-Lei  nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987, com a redação que lhe foi dada pela Lei nº 9.636, de 1998, devendo o órgão patrimonial atentar-se para as orientações em amarelo, acima lançadas.

É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 22 da PORTARIA NORMATIVA CGU/AGU Nº 10, DE 14 DE DEZEMBRO DE 2022 – Dispõe sobre a organização e funcionamento das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais.

Ao protocolo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (E-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo à SPU-SC, para ciência deste, bem como para adoção da(s) providência(s) pertinente(s), com as considerações de estilo.

Brasília, 19 de fevereiro de 2024.

VALTER OTAVIANO DA COSTA FERREIRA JUNIOR

ADVOGADO DA UNIÃO

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154106679202263 e da chave de acesso 98228954