ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO SUMÁRIO

 

PARECER n. 00154/2024/NUCJUR-SUM/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

 

NUP: 19739.007375/2024-80 (PROCESSO VINCULADO: NUP 05540.000255/2009-25).

INTERESSADOS: UNIÃO (MINISTÉRIO DA GESTÃO E DA INOVAÇÃO EM SERVIÇOS PÚBLICOS/SECRETARIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO/SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO ACRE - MGI/SPU/SPU-AC) E DU NORT IMÓVEIS LTDA..

ASSUNTOS: PROCESSO ADMINISTRATIVO. BENS PÚBLICOS. BEM IMÓVEL DE DOMÍNIO DA UNIÃO. INSCRIÇÃO DE OCUPAÇÃO. RETIFICAÇÃO DA ÁREA OCUPADA. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. CONSULTA FORMULADA. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.

 

 

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE
DIREITO PÚBLICO.  BENS PÚBLICOS. BEM IMÓVEL DE DOMÍNIO DA UNIÃO. GESTÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. INSCRIÇÃO DE OCUPAÇÃO. RETIFICAÇÃO DA ÁREA. REDUÇÃO DA ÁREA OCUPADA. TAXA DE OCUPAÇÃO. RECEITA PATRIMONIAL. RESTITUIÇÃO/RESSARCIMENTO. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. INDAGAÇÃO(ÕES) FORMULADA(S). ORIENTAÇÃO JURÍDICA. ESCLARECIMENTO DE DÚVIDA(S).
I. Direito Administrativo. Licitações e contratos, convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres.
II. Consulta formulada. Questionamento envolvendo requerimento formulado por ocupante de repetição de indébito de taxa de ocupação (receita patrimonial) em razão da redução da área ocupada.
III. As dívidas passivas da União assim como qualquer direito ou ação contra a Fazenda Pública Federal, prescrevem em 5 (cinco) anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem. Artigo 1º, do Decreto Federal nº 20.910, de 6 de janeiro de 1932, que regula a prescrição quinquenal.
IV. Prescrição quinquenal (5 anos) do direito para aproveitamento da importância paga a título de laudêmio, foro ou taxa de ocupação, contado da data em que se originou. Entendimento uniformizador. Orientação Normativa 03/2016-CRU REGIÃO/CGU/AGUI, da Câmara Regional de Uniformização de Entendimentos Consultivos da 3º Região.
V. Competência da SPU-AC, órgão responsável pela administração da receita patrimonial (taxa de ocupação), o reconhecimento do direito creditório e a apuração do montante a ser restituído não alcançando pela prescrição quinquenal.. Artigo 3º, inciso I, c/c os artigos 5º, 36, parágrafos 1º e 2º, da Instrução Normativa RFB nº 2055, de 06 de dezembro de 2021, que dispõe sobre restituição, compensação, ressarcimento e reembolso, no âmbito da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil.
VI. Observação da(s) recomendação(ões) sugerida (s) nesta manifestação jurídica.

 

 

I - RELATÓRIO

 

O Superintendente do Patrimônio da União no Estado do Acre, por intermédio do OFÍCIO SEI 14952/2024/MGI, de 06 de fevereiro de 2024, assinado eletronicamente na mesma data (SEI nº 40006918), disponibilizado a e-CJU/PATRIMÔNIO o link de acesso ao Sistema Eletrônico de informações (SEI) com abertura de tarefa no Sistema AGU SAPIENS 2.0 em 08 de fevereiro de 2024, encaminha o processo para análise e manifestação, nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar Federal nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I e II, do Ato Regimental AGU nº 5, de 27 de setembro de 2007.

 

Trata-se solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) referente a consulta sobre questionamento(s) envolvendo requerimento formulado por ocupante para repetição de indébito de taxa de ocupação (receita patrimonial) em razão da redução da área ocupada.

 

O processo está instruído com os seguintes documentos:

 

  PROCESSO/DOCUMENTO TIPO  
  40006784 Requerimento    
  40006879 Despacho    
  40006918 Ofício 14952    
  40051295 E-mail    
  40071129 Despacho

 

 

II– PRELIMINARMENTE FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER

 

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.

 

Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.

 

A atribuição da e-CJU/PATRIMÔNIO é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

 

Disso se conclui que a parte das observações aqui expendidas não passam de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionário da autoridade assessorada.

 

Já as questões que envolvam a legalidade[1], de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.

 

Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos da demanda sob análise não está inserido no conjunto de atribuições/competências afetas a e-CJU/PATRIMÔNIO, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se sobre questões que extrapolam o aspecto estritamente jurídico.  

 

 

III - FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

 

Para melhor contextualização e compreensão da consulta submetida a apreciação da e-CJU/PATRIMÔNIO, unidade de execução da Consultoria-Geral da União (CGU), Órgão de Direção Superior (ODS) da Advocacia-Geral da União (AGU), reputo relevante transcrever os seguintes fragmentos do OFÍCIO SEI 17553/2024/MGI (SEI nº 40120178), no qual há um relato da situação fática e do questionamento formulado, verbis:

 

"OBSERVAÇÃO:  
Trata-se de processo de inscrição de ocupação, no qual ocorreu a alteração da área antes cedida (diminuição) para a devida regularização, considerando diversas divergências constatadas quanto à área real ocupada pelo interessado.

 

No caso, como houve diminuição da área anteriormente inscrita, consequentemente houve redução redução no a ser valor pago.

 

Diante de tal fato, o inscrito apresentou requerimento questionando acerca a repetição de indébito, mais especificamente, conforme Resposta ao Ofício 150616 (39642315), requerendo "uma resposta da União em relação a revisão de toda a cobrança pela taxa desocupação dos últimos 10 anos".

 

Deste modo, encaminhamos o procedimento no intuito que sejam repassadas orientações para subsidiar a manifestação desta Superintendência sobre qual órgão o interessado deve procurar ou qual procedimento deve ser realizado pelo requerente para questionar e requerer corretamente o suposto indébito."

 

 

Considerando o anteriormente exposto, procederei a análise da solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) relacionada ao(s) seguinte(s) questionamento(s) formulado(s):

 

a) Deste modo, encaminhamos o procedimento no intuito que sejam repassadas orientações para subsidiar a manifestação desta Superintendência sobre qual órgão o interessado deve procurar ou qual procedimento deve ser realizado pelo requerente para questionar e requerer corretamente o suposto indébito.

 

No OFÍCIO SEI 150616/2023/MGI, de 13 de dezembro de 2023 (NUP: 05540.000255/2009-25  - SEI nº 39642214), a SPU-AC informou ao ocupante que  a área total ocupada (14.076,24 m²) cadastrada no Sistema Integrado de Administração Patrimonial (SIAPA) sofreria redução de 2.450,85 m² em razão da retificação realizada motivadas por identificação de divergências nas plantas/croquis elaborados e sobreposições detectadas, implicando na redução proporcional do valor atualmente pago.

 

Convém salientar que as dívidas passivas da União assim como qualquer direito ou ação contra a Fazenda Pública Federal, prescrevem em 5 (cinco) anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem, conforme preceitua o artigo 1º, do Decreto Federal nº 20.910, de 6 de janeiro de 1932, que regula a prescrição quinquenal.

 

Para melhor compreensão da incidência da prescrição quinquenal, reputo pertinente citar o entendimento firmado pela Coordenação-Geral Jurídica de Patrimônio Imobiliário da União da Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (CGJPU/CONJUR/MP) no PARECER n. 00885/2016/ACS/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU, exarado no NUP: 04962.001481/2016-29 (Sequência "8" do SAPIENS), cuja EMENTA está abaixo transcrita:

 

"EMENTA:
I - Patrimônio Imobiliário da União. Requerimento de renovação de Certidão de Autorização para Transferência (CAT). Laudêmio pago em 2010. Solicitação de utilização do crédito para que seja emitida uma nova CAT.
II - PARECER n. 00449/2016/CJU-PE/CGU/AGU pela inaplicabilidade ao caso concreto da prescrição prevista no art. 1º do Decreto nº 20.910/32, bem como pela possibilidade de atendimento do pleito formulado pelo interessado, sob pena de configuração de enriquecimento sem causa em favor da União.
III - Entendimento desta Consultoria Jurídica pela aplicação do prazo prescricional de cinco anos previsto no art. 1º do Decreto nº 20.910/32 e, consequentemente, pela prescrição do direito do interessado.
IV - Pela abertura de tarefa para a CJU/PE para confirmação da existência (ou não) de controvérsia jurídica entre órgãos da Consultoria-Geral da União.
V - Pelo envio dos autos para a SPU, para ciência."

 

 

Ao dirimir controvérsia jurídica e firmar entendimento uniformizador no NUP: 04962.001481/2016-29, envolvendo a prescrição quinquenal (5 anos) do direito para aproveitamento da importância paga a título de laudêmio, foro ou taxa de ocupação, a  CÂMARA REGIONAL DE UNIFORMIZAÇÃO DE ENTENDIMENTOS CONSULTIVOS da REGIÃO (CRU-3ªREGIÃO) expediu a Orientação Normativa 3/2016:

 

Orientação Normativa nº 03/2016-CRU 3ª REGIÃO/CGU/AGU

 

“PRESCREVE EM 05 (CINCO) ANOS O DIREITO PARA APROVEITAMENTO DA IMPORTÂNCIA PAGA A TÍTULO DE LAUDÊMIO, FORO OU TAXA DE OCUPAÇÃO, CONTADOS DA DATA EM QUE SE ORIGINOU, NOS TERMOS DO DECRETO N.º 20.910/1932”.
Referência: PARECER n. 00157/2016/CJU-SE/CGU/AGU
Processo nº 04962.001481/2016-29

 

 

O transcurso do tempo constitui elemento fundamental delimitador do início e o fim dos efeitos financeiros relacionados às receita patrimoniais. Denomina-se termo o fato jurídico que implementa um e outro. Ao contrário da condição, que corresponde a evento futuro e incerto (que pode ou não se verificar), o termo corresponde a evento futuro e certo (que não deixará de se verificar). O inexorável fluir do tempo fará inelutavelmente com que a data fixada para início dos efeitos financeiros se materializem. Também fará inevitavelmente com que ocorra a estabelecida para encerramento desses efeitos.

 

Para melhor ilustrar o impacto do transcurso temporal no âmbito do pagamento das receitas patrimoniais reputo relevante citar a lição de Carlos Roberto Gonçalves[2]:

 

(...)

 

 

"LIVRO III
DOS FATOS JURÍDICOS

 

Título I
DO NEGÓCIO JURÍDICO

 

(...)

 

CAPÍTULO III
DA CONDIÇÃO, DO TERMO E DO ENCARGO

 

3. Termo

 

3.1. Conceito

 

Termo é o dia ou momento em que começa ou se extingue a eficácia do negócio jurídico, podendo ter como unidade de medida a hora, o dia, o mês ou  ano..

 

(...)

 

3.2. Espécis

 

O termo pode ser de várias espécies.

 

(...)

 

Há, também, o termo inicial ou suspensivo (dies a quo) e final ou resolutivo (dies ad quem)."

 

 

No mesmo sentido o ensinamento de Sílvio de Salvo Venosa[3]:

 

(...)

 

"Parte II
Teoria Geral do Direito Civil

 

(...)

 

27
ELEMENTOS ACIDENTAIS DOS NEGÓCIOS JURÍDICOS: CONDIÇÃO, TERMO E ENCARGO

 

(...)

 

27.3 TERMO

 

A eficácia de um negócio jurídico pode ser fixada no tempo. Determinam as partes ou fixa o agente quando a eficácia do ato começará e terminará. Esse dia do início e do fim da eficàcia do negócio chama-se termo, que pode ser inicial ou final.

 

Denomina-se termo inicial (ou suspensivo ou dies a quo) aquele a partir do qual se pode exercer o diretio; é termo final (ou extintivo ou dies ad quem) aquele no qual termina a produção de efetios do negócio jurídico."

 

 

Perfilhando o mesmo entendimento o magistério de Fábio Ulhoa Coelho[4], verbis:

 

(...)

 

"Capítulo 10. OS NEGÓCIOS JURÍDICOS

 

(...)

 

7. Modulação do negócio jurídico

 

(...)

 

7.2. Termo

 

(...)

 

A data em que têm início os efeitos do negócio jurídico chama-se termo inicial, termo suspensivo ou dies a quo; a data em que estes têm fim é denominada termo final, termo resolutivo ou dies ad quem. Ao termo inicial e final, diz a lei, aplica-se, no que couber, o disposto respectivamente sobre condição suspensiva e resolutiva (CC, art. 135).

 

Termo inicial é o dia em que os efeitos do negócio jurídico têm início; termo final, o dia em que deixam de existir. Prazo é o lapso entre a declaração constitutiva do negócio jurídico e o termo, ou entre o termo inicial e o final". (os destaques não constam do original)

 

 

Quanto a eventual direito de restituição da taxa de ocupação, incumbe à SPU-AC, órgão responsável pela receita patrimonial, manifestar-se prévia e conclusivamente sobre o montante a ser restituído não alcançado pela prescrição quinquenal, conforme prevê  a Instrução Normativa RFB 2055, de 06 de dezembro de 2021, que dispõe sobre restituição, compensação, ressarcimento e reembolso, no âmbito da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil:

 

(...)

 

"CAPÍTULO II
DA RESTITUIÇÃO

 

Seção I
Disposições Gerais

 

Art. 3º A RFB poderá restituir as quantias recolhidas a título de tributo sob sua administração e outras receitas da União arrecadadas mediante Darf ou GPS, nas seguintes hipóteses:

 

I - cobrança ou pagamento espontâneo, indevido ou em valor maior que o devido;

 

Art. 5º A RFB efetuará a restituição de receitas arrecadadas mediante Darf e GPS que não estejam sob sua administração somente caso o direito creditório tenha sido previamente reconhecido pelo órgão ou entidade responsável pela administração da receita.

 

(...)

 

 Seção X
Da Restituição de Receita não Administrada pela RFB

 

Art. 36. No caso de receita da União não administrada pela RFB arrecadada mediante Darf ou GPS, o pedido de restituição formalizado perante unidade da RFB será encaminhado ao órgão ou à entidade responsável pela administração da receita, a fim de que seja decidido o direito à restituição.

 

§ 1º Reconhecido o direito creditório, o processo será devolvido à unidade da RFB competente para realizar a restituição, no montante e com os acréscimos legais previstos na decisão proferida pelo órgão ou entidade responsável pela administração da receita, ou sem os referidos acréscimos legais caso não previstos na decisão.

 

§ 2º A restituição de que trata esta Seção será efetuada pela unidade da RFB competente somente depois de observados os procedimentos relativos à compensação de ofício, previstos na Seção IX do Capítulo V."

 

 

Convém salientar que  a restituição de receita patrimonial da União será realizada após a verificação da ausência de débito em nome do sujeito passivo credor perante a Fazenda Nacional, sendo que na hipótese da existência de débito, incluindo débito já encaminhado para inscrição em Dívida Ativa da União (DAU), de natureza tributária ou não, o valor da restituição/ressarcimento deverá ser utilizado para quitá-lo, por meio de compensação mediante procedimento de ofício, conforme previsto no artigo 92, parágrafo 1º, da Instrução Normativa RFB nº 2055/2021.

 

Discordando o sujeito passivo da compensação de ofício, a unidade da Receita Federal do Brasil  (RFB) competente para efetuá-la reterá o valor da restituição ou do ressarcimento até que o débito seja liquidado, nos termos do artigo 92, parágrafo 4º, da Instrução Normativa RFB nº 2055/2021.

 

Reconhecido o direito creditório pela SPU-AC, órgão responsável pela administração da receita patrimonial, e devidamente apurado o montante a ser restituído em decisão devidamente motivada, o processo deverá ser enviado à Delegacia da Receita Federal do Brasil em Rio Branco (DRF-RBO), unidade da Receita Federal do Brasil (RFB) competente para realização da restituição.

 

Destaco que a análise aqui empreendida circunscreve-se aos aspectos legais envolvidos, não incumbido a esta unidade jurídica imiscuir-se no exame dos aspectos de economicidade, oportunidade, conveniência, assim como os aspectos técnicos envolvidos, conforme diretriz inserta na Boa Prática Consultiva (BPC) 7[5].

 

Tal entendimento está lastreado no fato de que a prevalência do aspecto técnico ou a presença de juízo discricionário determinam a competência e a responsabilidade da autoridade administrativa pela prática do ato.

 

Neste sentido, a Boa Prática Consultiva (BPC) 7, cujo enunciado é o que se segue:

 

"Enunciado

 

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento." (grifou-se)

 

 

IV - CONCLUSÃO

 

Em face do anteriormente exposto, observado a(s) recomendação(ões) sugerida(s) no(s) item(ns) "20.", "21.", "22.", 23." e "24." desta manifestação jurídica, abstraídos os aspectos de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, a manutenção da conformidade documental com as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitas à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, o feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não conter vício insanável com relação à forma legal que pudesse macular o procedimento.

 

Em razão do advento da PORTARIA NORMATIVA CGU/AGU 10, de 14 de dezembro de 2022, publicada no Suplemento "A" do Boletim de Serviço Eletrônico (BSE) nº 50, de 14 de dezembro de 2022, que dispõe sobre a organização e funcionamento das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais (e-CJUs), convém ressaltar que as manifestações jurídicas (pareceres, notas, informações e cotas) não serão objeto de obrigatória aprovação pelo Coordenador da e-CJU, conforme estabelece o artigo 22, caput, do aludido ato normativo.

 

Feito tais registros, ao Núcleo de Apoio Administrativo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (e-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo a Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Acre (SPU-AC) para ciência desta manifestação jurídica, mediante disponibilização de chave (link) de acesso externo como usuário externo ao Sistema AGU SAPIENS 2.0., bem como para adoção da(s) providência(s) que entender pertinente(s).

 

Vitória-ES., 01º de março de 2024.

 

 

(Documento assinado digitalmente)

 Alessandro Lira de Almeida

Advogado da União

Matrícula SIAPE nº 1332670


Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 19739007375202480 e da chave de acesso 91170f28

Notas

  1. ^ "Capítulo 2 Das Disposições Gerais (...) 5. Os princípios processuais básicos (...) LEGALIDADE - A legalidade é o princípio fundamental da Administração, estando expressamente referido no art. 37 da Constituição Federal. De todos os princípio é o de maior relevância e que mais garantias e direitos assegura aos administrados. Significa que o administrador só pode agir, de modo legítimo, se obedecer aos parâmetros que a lei fixou. Tornou-se clássica a ideia realçada por HELY LOPES MEIRELLES, de rara felicidade, segundo o qual "na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal", concluindo que "enquanto na Administração particular é lícito fazer tudo que a lei autoriza". CARVALHO FILHO, José dos Santos. Processo Administrativo Federal  - Comentários à Lei 9.784, de 29.1.1999. 5ª Ed., revista, ampliada e atualizada até 31.3.2013. São Paulo: Atlas, 2013, p. 47.
  2. ^ GONÇALVES, Carlos Roberto. Direito Civil Brasileiro: Parte Geral. Vol. I. 18ª Ed. São Paulo: Saraiva, pp. 423/424.
  3. ^ VENOSA , Sílvio de Salvo. Direito Civil: parte geral. Vol. 1. São Paulo: Atlas, 2019, pp. 524.
  4. ^ COELHO, Fábio Ulhoa. Curso de Direito Civil [livro eletrônico]: parte geral I, volume 1. 2ª Ed. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2020, p. RB-10.10.
  5. ^ Manual de Boas Práticas Consultivas. 4ª Ed., revista, ampliada e atualizada. Brasília: AGU, 2006.



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