ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE PARCERIAS E COOPERAÇÃO FEDERATIVA
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE PARCERIAS E COOPERAÇÃO FEDERATIVA
PARECER n. 00037/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU
NUP: 01400.002043/2024-65
INTERESSADOS: GABINETE DA SECRETARIA-EXECUTIVA GSE/GM/MINC
ASSUNTOS: ACORDO DE COOPERAÇÃO. COMPARTILHAMENTO DE BENS.
EMENTA:
I. Direito Administrativo. Acordo de Cooperação. Análise de minuta.
II. Compartilhamento de bens. Chamamento Público.
III. Lei nº 13.019, de 31 de julho de 2014. Decreto nº 8.726, de 27 de abril de 2016.
IV. Necessidade de adequação da minuta. Recomendações.
I. RELATÓRIO
Por meio do Ofício nº 653/2024/GSE/GM/MinC (SEI 1615281), a Secretaria-Executiva do Ministério da Cultura solicita análise e manifestação jurídica sobre minuta de Acordo de Cooperação, que se pretende celebrar com o Itaú Cultural, tendo por objeto a oferta e execução da 4ª edição do Mestrado Profissional em Economia e Política da Cultura e Indústrias Criativas.
O Projeto visa a promoção e o desenvolvimento da cultura brasileira, por meio da formação e da qualificação de gestores culturais, públicos ou privados, em temas relacionados à aplicação do conhecimento econômico, tanto teórico quanto prático, na análise da cultura e das indústrias criativas.
Segundo a Nota Técnica nº 71/2024 (SEI nº 1614254), além do desenvolvimento do Mestrado Profissional em Economia e Política da Cultura e Indústrias Criativas, o Itaú Cultural irá fornecer uma das vagas indicadas ao item 3.1.10 do edital a colaboradores do MinC (SEI 1611157).
Por sua vez, entre as atribuições do Ministério da Cultura, está a autorização para utilização de espaço destinado à sala de aula com os materiais e equipamentos necessários.
Assim, para o que interessa à presente análise, constam dos autos os seguintes documentos: minuta de Acordo de Cooperação (SEI nº 1608251), o Plano de Trabalho (SEI nº 1609182) e a minuta de extrato de justificativa de inexigibilidade de chamamento público (SEI nº 1631297).
É o relatório.
II. ANÁLISE JURÍDICA
A Consultoria Jurídica procede à análise com fundamento no art. 11 da Lei Complementar nº 73, de 1993, subtraindo-se do âmbito da competência institucional deste Órgão Jurídico, delimitada em lei, análises que importem em considerações de ordem técnica, financeira ou orçamentária, nos termos do Enunciado de Boas Práticas Consultivas AGU nº 7:
“A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento” (Manual de Boas Práticas Consultivas. 4.ed. Brasília: AGU, 2016, página 32).
Ademais, as manifestações desta Consultoria possuem natureza meramente opinativa e, por tal motivo, as orientações apresentadas não se tornam vinculantes para o gestor público, o qual pode, de forma justificada, adotar orientação contrária ou diversa daquela emanada por esta Consultoria Jurídica. Em outras palavras, trata-se de parecer não vinculante.
Observo, ainda, que a presente manifestação se dá em conformidade com a Portaria Normativa AGU nº 2, de 5 de janeiro de 2021, que dispõe sobre a manifestação jurídica a ser proferida no âmbito dos órgãos consultivos da Advocacia- Geral da União e dos seus órgãos vinculados, acerca de parcerias entre a administração pública federal e organizações da sociedade civil de que cuida a Lei nº 13.019, de 31 de julho de 2014, disciplinando o disposto no art. 31 do Decreto nº 8.726, de 27 de abril de 2016.
II.1. JUSTIFICATIVA PARA CELEBRAÇÃO DA PARCERIA
Como será detalhado abaixo, o Acordo de Cooperação é um instrumento sem repasse de recursos pelo qual Administração Pública e entidade privada sem fins lucrativos buscam atingir, em conjunto, finalidades de interesse público e recíproco.
A intenção da Administração Pública em formalizar este tipo de parceria deve ser motivada e justificada, já que motivo e finalidade são elementos de todo ato administrativo.
Observa-se, no entanto, que a Nota Técnica nº 71 de 2023 (SEI nº 1614254), juntada aos autos, informa apenas a duração do Mestrado, uma das obrigações do Ministério da Cultura e uma das obrigações do Itaú Cultural (obrigação esta que nem foi inserida na minuta de instrumento SEI nº 1608251).
Nesse sentido, em obediência ao Enunciado de Boas Práticas Consultivas AGU nº 7, recomenda-se que seja elaborada uma Nota Técnica mais completa, que aborde o objeto do Acordo de Cooperação, a importância da execução da ação para a política pública de competência do Ministério, a importância e a forma de participação do parceiro Itaú Cultural, como se desenvolverá a parceria, como ambas as partes atuarão neste instrumento colaborativo, e o motivo pelo qual o a parceria será celebrada com o Itaú Cultural (e não outra entidade), não limitando-se apenas a citar a disponibilidade de uma vaga no programa de mestrado e a utilização de determinados bens da Administração Pública.
O Plano de Trabalho (SEI nº 1609182) atende mais esses requisitos do que a Nota Técnica, sendo esta mais uma razão para complementação do documento técnico.
II.2. DA ANÁLISE FORMAL
A Lei 13.019/2014 definiu o alcance do objeto do acordo de cooperação no inciso VIII-A, do art. 2º, entendendo que o acordo de cooperação é o instrumento por meio do qual são formalizadas as parcerias estabelecidas pela administração pública com organizações da sociedade civil para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco que não envolvam a transferência de recursos financeiros.
É nesse mesmo sentido que o Regulamento (Decreto n. 8.726/2016) define em seu art. 5º, caput, o instrumento acordo de cooperação, vejamos:
Art. 5ºO acordo de cooperação é instrumento por meio do qual são formalizadas as parcerias entre a administração pública federal e as organizações da sociedade civil para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco que não envolvam a transferência de recursos financeiros.
Verifica-se inicialmente da análise do conceito de Acordo de Cooperação, disposto no inciso VIII-A, do art. 2º, da Lei n. 13.019/2014, que as partes integrantes de tal acordo deverão ser obrigatoriamente, membro da administração pública e organização da sociedade civil, na forma definida em lei. In verbis:
“Art. 2o Para os fins desta Lei, considera-se:
(...)
VIII-A - acordo de cooperação: instrumento por meio do qual são formalizadas as parcerias estabelecidas pela administração pública com organizações da sociedade civil para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco que não envolvam a transferência de recursos financeiros; (Incluído pela Lei nº 13.204, de 2015)”(destacamos)
Sobre o tema, ressalta-se que a Lei n. 13.019/2014, que estabelece o regime jurídico das parcerias entre a administração pública e as organizações da sociedade civil, especificamente nas alíneas "a", "b" e "c", do inciso I, do art. 2º, definem qual é o conceito legal de organização da sociedade civil. In verbis:
"Art. 2o Para os fins desta Lei, considera-se:
I - organização da sociedade civil: (Redação dada pela Lei nº 13.204, de 2015)
a) entidade privada sem fins lucrativos que não distribua entre os seus sócios ou associados, conselheiros, diretores, empregados, doadores ou terceiros eventuais resultados, sobras, excedentes operacionais, brutos ou líquidos, dividendos, isenções de qualquer natureza, participações ou parcelas do seu patrimônio, auferidos mediante o exercício de suas atividades, e que os aplique integralmente na consecução do respectivo objeto social, de forma imediata ou por meio da constituição de fundo patrimonial ou fundo de reserva; (Incluído pela Lei nº 13.204, de 2015) (destacamos)
O art. 33, inciso I e § 1º, da Lei nº 13.019/2014 determina, ainda, que para a celebração de Acordos de Cooperação, as organizações da sociedade civil deverão ser regidas por normas de organização interna que prevejam, expressamente objetivos voltados à promoção de atividades e finalidades de relevância pública e social. In verbis:
“Art. 33. Para celebrar as parcerias previstas nesta Lei, as organizações da sociedade civil deverão ser regidas por normas de organização interna que prevejam, expressamente: (Redação dada pela Lei nº 13.204, de 2015)
I - objetivos voltados à promoção de atividades e finalidades de relevância pública e social;
(...)
§ 1º Na celebração de acordos de cooperação, somente será exigido o requisito previsto no inciso I.” (Incluído pela Lei nº 13.204, de 2015) (grifos nossos)
(...)
Diante o exposto, para que seja possível a celebração de um Acordo de Cooperação, não podem estar envolvidas transferências de recursos financeiros, os participes tem que ser obrigatoriamente, membro da administração pública e organização da sociedade civil, na forma definida pela Lei n. 13.019/2014, e as organizações da sociedade civil deverão ser regidas por normas de organização interna que prevejam, expressamente objetivos voltados à promoção de atividades e finalidades de relevância pública e social.
Nesse sentido, recomenda-se que a área técnica junte aos autos o Estatuto da entidade, com a finalidade de demonstrar, através de seus artigos, que o Itaú Cultural se caracteriza como OSC e que possui objetivos voltados à promoção de atividades e finalidades de relevância pública e social.
Com relação a ausência de repasse financeiro, a Nota Técnica nº 71/2024 (SEI nº 1614254) da Coordenação de Qualidade de Vida, Legislação e Desenvolvimento de Pessoal informa expressamente que "O Acordo de Cooperação em apreço não envolve transferência de recursos financeiros, de modo que não haverá desembolso financeiro por parte dos partícipes, sendo desenvolvido trabalhos, mutuamente acordadas pelas Partes".
II.3. DO CHAMAMENTO PÚBLICO
Observa-se dos autos que a avença proposta possui a forma jurídica de Acordo de Cooperação, enquadrando-se no art. 2º, inc. VIII-A, da Lei nº 13.019, de 2014, cujo conceito se diferencia do termo de colaboração e do termo de fomento por não haver transferência de recursos financeiros e também por não configurar a exigência de chamamento público.
Com efeito, a Lei nº 13.019/2014 estabelece hipóteses em que o Acordo de Cooperação pode ser celebrado diretamente com a OSC parceira e hipóteses em que deve ser realizado prévio chamamento público. Assim dispõe a mencionada lei:
Art. 29. Os termos de colaboração ou de fomento que envolvam recursos decorrentes de emendas parlamentares às leis orçamentárias anuais e os acordos de cooperação serão celebrados sem chamamento público, exceto, em relação aos acordos de cooperação, quando o objeto envolver a celebração de comodato, doação de bens ou outra forma de compartilhamento de recurso patrimonial, hipótese em que o respectivo chamamento público observará o disposto nesta Lei. (Redação dada pela Lei nº 13.204, de 2015)
Verifica-se assim que nos casos em que o Acordo de Cooperação envolver comodato, doação de bens ou outra forma de compartilhamento de recurso patrimonial, a Administração Pública deve, em regra, realizar o prévio chamamento público.
Observa-se que o instrumento proposto envolve o compartilhamento de bens de propriedade do Ministério da Cultura com o Itaú Cultural, durante o período de vigência da parceria. A cláusula terceira da minuta deixa esta pretensão clara, ao dispor (SEI nº 1608251):
3.1. No âmbito do presente Acordo a cooperação pretendida pelo Ministério da Cultura consistirá em prover o espaço destinado à sala de aula com os materiais e equipamentos necessários à realização do curso, tais como:
a) Projetor;
b) Notebook;
c) Passador de slide;
d) Microfones (bastão e lapela);
e) Quadro branco;
f) Material de papelaria (tipo papel e caneta);
g) Mesa dos professores;
h) Ponto de internet na sala;
i) Régua de tomadas; e
j) Água e café para até 33 (trinta e três) participantes, no horário dos intervalos.
Desta forma, deverá o órgão consulente realizar prévio chamamento público (art. 24, Lei nº 13.019, de 2014), ou justificar sua ausência, em uma das hipóteses legais (dispensa ou inexigibilidade) devidamente fundamentadas pelo gestor, na forma dos art. 30 ou 31 da Lei:
Art. 30. A administração pública poderá dispensar a realização do chamamento público:
I - no caso de urgência decorrente de paralisação ou iminência de paralisação de atividades de relevante interesse público, pelo prazo de até cento e oitenta dias; (Redação dada pela Lei nº 13.204, de 2015)
II - nos casos de guerra, calamidade pública, grave perturbação da ordem pública ou ameaça à paz social; (Redação dada pela Lei nº 13.204, de 2015)
III - quando se tratar da realização de programa de proteção a pessoas ameaçadas ou em situação que possa comprometer a sua segurança;
IV - (VETADO).
V - (VETADO); (Incluído pela Lei nº 13.204, de 2015)
VI - no caso de atividades voltadas ou vinculadas a serviços de educação, saúde e assistência social, desde que executadas por organizações da sociedade civil previamente credenciadas pelo órgão gestor da respectiva política. (Incluído pela Lei nº 13.204, de 2015)
Art. 31. Será considerado inexigível o chamamento público na hipótese de inviabilidade de competição entre as organizações da sociedade civil, em razão da natureza singular do objeto da parceria ou se as metas somente puderem ser atingidas por uma entidade específica, especialmente quando: (Redação dada pela Lei nº 13.204, de 2015)
I - o objeto da parceria constituir incumbência prevista em acordo, ato ou compromisso internacional, no qual sejam indicadas as instituições que utilizarão os recursos; (Incluído pela Lei nº 13.204, de 2015)
II - a parceria decorrer de transferência para organização da sociedade civil que esteja autorizada em lei na qual seja identificada expressamente a entidade beneficiária, inclusive quando se tratar da subvenção prevista no inciso I do § 3º do art. 12 da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, observado o disposto no art. 26 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. (Incluído pela Lei nº 13.204, de 2015)
Aparentemente, a Secretaria-Executiva pretende adotar a hipótese de inexigibilidade do chamamento público, tendo sido juntado aos autos o respectivo extrato de justificativa de inexigibilidade (SEI nº 1631297).
A hipótese de inexigibilidade (art. 31) ocorre para evitar a realização de um chamamento público voltado à seleção de entidade que, desde o início, se sabia como a única parceira capaz de atender aos requisitos para a boa execução da ação a ser empreendida.
À semelhança do disposto no art. 74 da Lei nº 14.133, de 2021, é importante registrar que nem sempre é possível estabelecer “competição” entre os diversos interessados, notadamente quando as peculiaridades da parceria tornam exclusiva e inarredável a seleção de um único e específico parceiro.
Em ambos os casos (art. 31 da Lei 13.019/2014 e art. 74 da Lei nº 14.133/2021), a realização de processo público para a seleção da melhor proposta cumpriria apenas uma formalidade, mas não alteraria o resultado final, que já é conhecido desde o início do processo de escolha, dada a característica essencial da parceria, que exclui todos os demais que não serão capazes de cumpri-la. Por esse mesmo motivo, as hipóteses indicadas nos dois dispositivos revelam uma lista meramente exemplificativa, incapaz de esgotar todas as hipóteses factuais em que a disputa revelar-se-ia inviável.
Ademais, é importante notar que, se não há possibilidade de disputa, não haverá prejuízo àqueles que não poderiam cumprir os requisitos essenciais à parceria e, portanto, são excluídos da disputa quando não se realiza o chamamento público ou licitação.
Assim, realizar o chamamento público ou o processo licitatório, como se existisse concorrência possível, milita contra a eficiência administrativa, uma vez que gera dispêndio de recursos financeiros e humanos desnecessários, retardando a própria realização da ação administrativa de maneira injustificada.
Vale notar que, por se tratar de questão eminentemente técnica e não jurídica, incumbe exclusivamente ao órgão técnico certificar nos autos a impossibilidade de competição a justificar a inexigibilidade da chamada pública estabelecida pelo art. 31 da Lei 13.019/2014, declinando os motivos que nortearam a sua conclusão. Trata-se da inteligência do caput do art. 32 da Lei 13.019/2014:
Art. 32. Nas hipóteses dos arts. 30 e 31 desta Lei, a ausência de realização de chamamento público será justificada pelo administrador público.
§ 1º Sob pena de nulidade do ato de formalização de parceria prevista nesta Lei, o extrato da justificativa previsto no caput deverá ser publicado, na mesma data em que for efetivado, no sítio oficial da administração pública na internet e, eventualmente, a critério do administrador público, também no meio oficial de publicidade da administração pública.
§ 2º Admite-se a impugnação à justificativa, apresentada no prazo de cinco dias a contar de sua publicação, cujo teor deve ser analisado pelo administrador público responsável em até cinco dias da data do respectivo protocolo.
§ 3º Havendo fundamento na impugnação, será revogado o ato que declarou a dispensa ou considerou inexigível o chamamento público, e será imediatamente iniciado o procedimento para a realização do chamamento público, conforme o caso.
§ 4º A dispensa e a inexigibilidade de chamamento público, bem como o disposto no art. 29, não afastam a aplicação dos demais dispositivos desta Lei.
Dessa forma, nos termos da norma acima transcrita, deve a área técnica certificar nos autos a impossibilidade de competição a justificar a inexigibilidade da chamada pública, justificando os motivos que fazem com o que o Itaú Cultural seja a única entidade apta a executar esta parceria em específico com o Ministério da Cultura.
Após a manifestação técnica, deve-se cumprir as formalidades expostas no art. 32, quais sejam, publicar o extrato da justificativa no sítio oficial da administração pública na internet (e a critério do administrador público, também no meio oficial de publicidade da administração pública) e prever, neste extrato, a possibilidade de impugnação à justificativa que poderá ser apresentada no prazo de cinco dias a contar de sua publicação.
Com relação à minuta de extrato de inexigibilidade (SEI nº 1631297), juntada aos autos, a fim de atender aos requisitos constantes dos §§ 1º e 2º, do art. 32, da Lei 13.019/2014 (acima transcrito), esta deve trazer expressamente as razões e justificativas para celebração direta do Acordo de Cooperação com o Itaú Cultural e dispor de um prazo mínimo de 5 dias para impugnação, conforme determina o § 2º do art. 32, da Lei 13.019/2014.
Não havendo impugnação ou havendo, sendo rejeitada as razões impugnadas, o Acordo de Colaboração poderá ser celebrado, observando-se as recomendações expostas abaixo.
II.4. DA CELEBRAÇÃO DO INSTRUMENTO:
A) PROCEDIMENTOS PARA CELEBRAÇÃO
Para celebração de um Acordo de Cooperação que envolva compartilhamento patrimonial, devem ser observados, no que couber, os seguintes dispositivos do Decreto nº 8.726, de 2016:
Art. 6º São aplicáveis ao acordo de cooperação as regras e os procedimentos dispostos no Capítulo I, Seção I - Disposições preliminares, e, no que couber, o disposto nos seguintes Capítulos:
I - Capítulo II - Do chamamento público;
II - Capítulo III - Da celebração do instrumento de parceria, exceto quanto ao disposto no:
a) art. 24;
b) art. 25, caput , incisos V a VII, e § 1º; e
c) art. 32;
III - Capítulo VIII - Das sanções;
IV - Capítulo IX - Do procedimento de manifestação de interesse social;
V - Capítulo X - Da transparência e divulgação das ações;
VI - Capítulo XI - Do Conselho Nacional de Fomento e Colaboração; e
VII - Capítulo XII - Disposições finais.
Vale destacar que as regras e os procedimentos dispostos nos demais Capítulos do Decreto nº 8.726, de 2016 também são objeto de cumprimento no Acordo de Cooperação que envolvam compartilhamento patrimonial. No entanto, estas outras regras e procedimentos podem ser afastadas se a área técnica entender e atestar que são desproporcionais à complexidade da parceria ou ao interesse público envolvido. É o disposto no art. 6º, §1º que assim expressa:
§ 1º As regras e os procedimentos dispostos nos demais Capítulos são aplicáveis somente a acordo de cooperação que envolva comodato, doação de bens ou outras formas de compartilhamento patrimonial e poderão ser afastadas quando a exigência for desproporcional à complexidade da parceria ou ao interesse público envolvido, mediante justificativa prévia.
Assim, para aplicação do dispositivo visando afastar o cumprimento das demais normas do Decreto não listadas nos incisos do art. 6º, deverá a área técnica manifestar-se expressamente, justificando os motivos pelos quais entende, com base no interesse público e no objeto da parceria, que a parceria não é complexa, possibilitando assim a adoção das medidas administrativas mais simplificadas.
Nesta manifestação, além de explicar a política pública, recomenda-se que haja manifestação expressa que embora haja compartilhamento de bens, estes bens da Administração Pública só serão utilizados nas datas definidas no Plano de Trabalho para execução da parceria e que, ao final da cooperação, estes bens NÃO serão doados ou emprestados à OSC parceira.
Entre as exigências que não podem ser afastadas no presente caso, lista-se a necessidade de existir um procedimento de prestação de contas e a juntada de documentos e certidões listadas nos arts. 23 a 29 do Decreto nº 8.726, de 2016. É o que se interpreta do disposto no art. 6º, § 2º, do mesmo Decreto:
§ 2º O órgão ou a entidade pública federal, para celebração de acordo de cooperação que não envolva comodato, doação de bens ou outras formas de compartilhamento patrimonial, poderá, mediante justificativa prévia e considerando a complexidade da parceria e o interesse público:
I - afastar as exigências previstas nos Capítulos II e III, especialmente aquelas dispostas nos art. 8º, art. 23 e art. 26 a art. 29; e
II - estabelecer procedimento de prestação de contas previsto no art. 63, § 3º, da Lei nº 13.019, de 2014 , ou sua dispensa.
B) DO PLANO DE TRABALHO:
Conforme exigência do parágrafo único do art. 42, da Lei nº 13.019/2014, o Plano de Trabalho deverá constar como anexo do Acordo de Cooperação, que dele será parte integrante e indissociável. Vejamos:
Art. 42. As parcerias serão formalizadas mediante a celebração de termo de colaboração, de termo de fomento ou de acordo de cooperação, conforme o caso, que terá como cláusulas essenciais:
(...)
Parágrafo único. Constará como anexo do termo de colaboração, do termo de fomento ou do acordo de cooperação o plano de trabalho, que deles será parte integrante e indissociável.
O Plano de Trabalho envolve aspectos técnicos e de conveniência e oportunidade de responsabilidade exclusiva da área técnica. Nesse sentido, recomenda-se a área técnica atentar para que no plano de trabalho anexo à minuta, e que em eventuais ajustes futuros do Plano de Trabalho, constem sempre as exigências expostas no Decreto nº 8.726/2016, quais sejam:
Art. 6 º São aplicáveis ao acordo de cooperação as regras e os procedimentos dispostos no Capítulo I, Seção I - Disposições preliminares, e, no que couber, o disposto nos seguintes Capítulos:
II - Capítulo III - Da celebração do instrumento de parceria, exceto quanto ao disposto no:
b) art. 25, caput , incisos V a VII, e § 1º; e
Art. 25. Para a celebração da parceria, a administração pública federal convocará a organização da sociedade civil selecionada para, no prazo de quinze dias, apresentar o seu plano de trabalho, que deverá conter, no mínimo, os seguintes elementos:
I - a descrição da realidade objeto da parceria, devendo ser demonstrado o nexo com a atividade ou o projeto e com as metas a serem atingidas;
II - a forma de execução das ações, indicando, quando cabível, as que demandarão atuação em rede;
III - a descrição de metas quantitativas e mensuráveis a serem atingidas;
IV - a definição dos indicadores, documentos e outros meios a serem utilizados para a aferição do cumprimento das metas;
No caso em análise, o plano de trabalho foi juntado aos autos (SEI nº 1609182) devendo ser aprovado pela autoridade competente simultaneamente à assinatura do Acordo.
Recomendo que, previamente à sua aprovação, o órgão técnico manifeste-se sobre a adequação do documento às exigências do Decreto nº 8.726/2016 acima transcrito. Vale destacar que o uso compartilhado de bens entre os partícipes deverá ocorrer conforme previamente acertado e expressamente previsto no Plano de Trabalho, que deve listar quais são os bens, seu período e forma de utilização.
Vale destacar que a Advocacia Geral da União – AGU elaborou minuta padrão de Acordo de Cooperação, cujo objeto envolva compartilhamento patrimonial e que, em seu anexo, traz modelo de Plano de Trabalho, que poderá ser utilizado como referência pela área técnica. A minuta encontra-se disponível no endereço eletrônico: "https://www.gov.br/agu/pt-br/composicao/cgu/cgu/modelos/conveniosecongeneres/acordo-de-cooperacao-com-compartilhamento-de-bens-mrosc-10-12-2020.pdf".
C) DA MINUTA DO ACORDO DE COOPERAÇÃO:
Por tratar-se de acordo de cooperação a ser firmado com organização da sociedade civil, aplicam-se ao presente caso determinadas disposições do art. 42 da Lei nº 13.019, de 2014. Como algumas cláusulas dispõem sobre transferência de recursos financeiros, estas não se aplicam aos acordos de cooperação, mas somente aos termos de colaboração e termos de fomento. Nesse sentido, consideram-se cláusulas essenciais aos acordos de cooperação:
Art. 42. As parcerias serão formalizadas mediante a celebração de termo de colaboração, de termo de fomento ou de acordo de cooperação, conforme o caso, que terá como cláusulas essenciais: (Redação dada pela Lei nº 13.204, de 2015)
I - a descrição do objeto pactuado;
II - as obrigações das partes;
(...)
VI - a vigência e as hipóteses de prorrogação;
VII - a obrigação de prestar contas com definição de forma, metodologia e prazos; (Redação dada pela Lei nº 13.204, de 2015)
VIII - a forma de monitoramento e avaliação, com a indicação dos recursos humanos e tecnológicos que serão empregados na atividade ou, se for o caso, a indicação da participação de apoio técnico nos termos previstos no § 1o do art. 58 desta Lei;
(...)
XVI - a faculdade dos partícipes rescindirem o instrumento, a qualquer tempo, com as respectivas condições, sanções e delimitações claras de responsabilidades, além da estipulação de prazo mínimo de antecedência para a publicidade dessa intenção, que não poderá ser inferior a 60 (sessenta) dias;
XVII - a indicação do foro para dirimir as dúvidas decorrentes da execução da parceria, estabelecendo a obrigatoriedade da prévia tentativa de solução administrativa, com a participação de órgão encarregado de assessoramento jurídico integrante da estrutura da administração pública; (Redação dada pela Lei nº 13.204, de 2015)
(...)
Tendo em vista esses requisitos, a Advocacia Geral da União – AGU elaborou minuta padrão de Acordo de Cooperação, cujo objeto envolva compartilhamento patrimonial, com fundamento na Lei n. 13.019/2014 e no Decreto n. 8.726/2016, que foi disponibilizada no sítio eletrônico: https://www.gov.br/agu/pt-br/composicao/cgu/cgu/modelos/conveniosecongeneres/acordo-de-cooperacao-com-compartilhamento-de-bens-mrosc-10-12-2020.pdf.
Vale lembrar que, em decorrência da necessidade de parametrização e uniformização da Administração Pública, e também a fim de agilizar a análise jurídica, é que as minutas padronizadas publicadas pela AGU devem ser utilizadas por toda Administração Pública, nos termos do Enunciado de Boas Práticas Consultivas AGU nº 6, abaixo transcrito:
A atuação consultiva na análise de processos de contratação pública deve fomentar a utilização das listas de verificação documental (check lists), do Guia Nacional de Licitações Sustentáveis e das minutas de editais, contratos, convênios e congêneres, disponibilizadas nos sítios eletrônicos da Advocacia-Geral da União e da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.
No intuito de padronização nacional, incumbe aos Órgãos Consultivos recomendar a utilização das minutas disponibilizadas pelos Órgãos de Direção Superior da AGU, cujas atualizações devem ser informadas aos assessorados.
Convém ainda que os Órgãos Consultivos articulem-se com os assessorados, de modo a que edições de texto por estes produzidas em concreto a partir das minutas-padrão sejam destacadas, visando a agilizar o exame jurídico posterior pela instância consultiva da AGU.
Com relação à Minuta de Acordo de Cooperação juntada aos autos (SEI nº 1608251), observo que esta não segue a minuta da AGU referente aos Acordos de Cooperação (com compartilhamento de bens). Assim, recomendo que a minuta seja revista e adequada ao modelo da AGU, constante do link indicado anteriormente, já que este contém todos os requisitos da Lei n. 13.019/2014, dispensando análise detalhada sobre cada dispositivo.
Em acréscimo, cabe fazer comentários e recomendações à minuta juntada aos autos para que determinados conteúdos sejam corretamente inseridos na minuta modelo acima mencionada.
Quanto aos signatários, recomendo que seja conferida sua competência para a prática do ato, nos termos da legislação, atos constitutivos e os atos de delegação vigentes.
Com relação à autoridade signatária por parte deste Ministério, deve ser observado o disposto na Portaria/MinC nº 18, de 10 de abril de 2023.
Por fim, recomenda-se que o órgão celebrante verifique se a entidade incide em impedimentos para celebrar o acordo de cooperação, nos termos dos arts. 39 e 40 da Lei n. 13.019/2014 (c/c art. 6º, § 2º e arts. 27 e 28 do Regulamento do MROSC, já listados no item II.4.A desta manifestação jurídica).
III. CONCLUSÃO
Ante o exposto, ressalvados os aspectos técnicos e de conveniência e oportunidade na efetivação do ajuste, não sujeitos ao crivo desta Consultoria Jurídica, e ainda considerando-se a manifestação favorável da Área Técnica, cumpre opinar pelo prosseguimento dos trâmites legais para celebração de Acordo de Cooperação, após observadas a recomendações formuladas nos itens 13, 21, 27, 35, 36, 37, 41, 42, 43, 46, 47, 48, 52, 53, 54, 55 e 56 deste Parecer.
Finalmente, vale lembrar que, de acordo com o Enunciado nº 05 do Manual de Boas Práticas Consultivas da AGU: “Ao órgão Consultivo que em caso concreto haja exteriorizado juízo conclusivo de aprovação de minuta de edital ou contrato e tenha sugerido as alterações necessárias, não incumbe pronunciamento subsequente de verificação do cumprimento das recomendações consignadas”. Assim, não é necessário o retorno dos autos a esta Consultoria, salvo se subsistir dúvida de cunho jurídico.
Isto posto, submeto o presente processo à consideração superior, sugerindo que os autos sejam, na sequência, encaminhados à Secretaria-Executiva, para as providências cabíveis.
Brasília, 4 de março de 2024.
(assinatura eletrônica)
GUSTAVO ALMEIDA DIAS
Advogado da União
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400002043202465 e da chave de acesso fd74751d