ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO ESTRATÉGICO
PARECER n. 009/2024/NUCJUR-EST/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
PROCESSO: 04921.000055/2019-05
ORIGEM: SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL - SPU/MS
EMENTA:DIREITO ADMINISTRATIVO. BENS PÚBLICOS. GESTÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. DESTINAÇÃO DE BEM DE DOMÍNIO DA UNIÃO A TERCEIRO. CESSÃO COM ENCARGO. CONSULTA
I - Imóvel da União cedido ao Estado com o encargo de reforma geral da edificação, a ser executada nos pisos, nos forros e nos revestimentos das paredes, bem como a revisão das instalações elétrica e hidráulica.
II - Incêndio com condenação do imóvel e sua interdição.
III - Questionamento sobre a responsabilidade do concessionário em indenizar ou sobre a possibilidade de alienação por meio de permuta.
A Superintendência do Patrimônio da União em Mato Grosso do Sul encaminha a esta Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio consulta de como proceder diante da conclusão do RELATÓRIO DE VISTORIA TÉCNICA (39804750) emitido pela Agência Estadual de Gestão de Empreendimentos de Mato Grosso do Sul/AGESUL/MS, que condenou o imóvel objeto de contrato de cessão com encargo, firmado com o ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL em 10.05.2022, com a consequente interdição, provocada por incêndio ocorrido em 18/11/2023.
O Contrato de Cessão de Uso COM ENCARGO foi firmado com o ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL EM 10.05.2022 com o fito de regularizar a ocupação já efetivada, onde funcionava o Estabelecimento Penal de Regime Aberto e Casa do Albergado de Campo Grande vinculado a Agência Estadual de Administração do Sistema Penitenciário- AGEPEN-MS (sei 24924362).
Segundo consta do Contrato, trata-se de imóvel com as seguintes descrições:
Lote de terreno urbano, formato retangular, denominada de Área A-4, resultante do desmembramento da Área A do imóvel denominado Aviação, localizado à Rua Américo Marques, nº 208 - Bairro Lar do Trabalhador - Campo Grande/MS, registrado sob a Matrícula 9260 - Livro 02- ficha 1 - datada seis de junho de 2002 do Cartório de registro de Imóveis da 3ª Circunscrição - 5º Ofício da Comarca de Campo Grande/MS, avaliado em R$ 3.172.088,00 (três milhões e cento e setenta e dois mil e oitenta e oito reais) conforme Laudo de Avaliação 533/2021(19009998) e que assim se descreve: Imóvel constituído de várias benfeitorias, perfazendo um total de área construída de 2.734,00 m² sendo que as principais construções trata-se de dois galpões tipo industrial, contíguos e geminados, com paredes em alvenaria e concreto pré-moldado, cobertura e estrutura do telhado metálicas, com partes administrativas adaptadas dentro do galpão, conforme as utilizações distintas. O primeiro deles, com área de 1.130,08 m², está localizado na esquina entre a Rua Américo Marques e a Rua Carmela Dutra, é utilizado e adaptado como estabelecimento penal de segurança mínima (semi-aberto). Edificação do tipo galpão, com adaptações destinadas para o abrigo de presos como celas, copa e instalações sanitárias, além de adaptações para a parte administrativa como guarita, sala de identificação, hall de distribuição e circulação, salas, copa e refeitório, instalações sanitárias, arquivo e almoxarifado. Edificações em alvenaria, sendo que a principal é um galpão tipo industrial adaptado, paredes com acabamento látex e epóxi necessitando de reparos de simples a importante, estrutura da cobertura metálica com telhado metálico, nos pavilhões, o piso é de concreto, tipo cimentado e nas instalações sanitárias há piso e revestimento cerâmico somente nos box de banho e vasos sanitários. No galpão existe Iluminação artificial e bem pouca natural através de lâmpadas, cobogós e exaustores. Ventilação artificial e natural através de ventiladores, cobogós e exaustores. Foram observados pontos de infiltrações. Estado de conservação dos pavilhões regular/ruim. Área administrativa com piso cerâmico e de concreto, paredes com acabamento látex e epóxi, forro em PVC e divisórias navais. Instalações sanitárias e copa com piso e revestimento cerâmico, e com as seguintes confrontações Norte: 62,337 m com a área A-5; Sul: 62,337 m com a área A-3; Leste: 60,00 m com parte da área da Aeronáutica ;Oeste: 60,00 m com a Rua Américo Marques conforme Memorial Descritivo(19292336) constantes no processo estando devidamente incorporados ao patrimônio da União;
Os autos vieram pelo sistema sapiens onde foi disponibilizado o link de acesso externo ao sistema sei https://sei.economia.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=1907806&infra_hash=b79980105d1e2e49becff088447c7573.
Em apertada síntese, é o relatório.
A cessão do imóvel cujo objeto é para funcionamento do Estabelecimento Penal de Regime Aberto e Casa do Albergado de Campo Grande vinculado a Agência Estadual de Administração do Sistema Penitenciário- AGEPEN-MS tem como encargo previsto em sua cláusula quarta, a responsabilidade do cessionário "pela execução de reforma geral da edificação, a ser executada nos pisos, nos forros e nos revestimentos das paredes, bem como a revisão das instalações elétrica e hidráulica."
Ainda na CLÁUSULA DÉCIMA, é estabelecido que
"O OUTORGADO CESSIONÁRIO fica obrigado a obter e implementar a partir da assinatura do presente Contrato: I - Desenvolver o Plano de Prevenção e Combate a Incêndios - PPCI, no prazo máximo de 180 (cento e oitenta dias) dias, e a apresentar o respectivo laudo conclusivo de vistoria do corpo de bombeiros, no prazo de 2 (dois) anos;
Segundo Relatório de vistoria técnica formulado pela Agência Estadual de Gestão de Empreendimentos de Mato Grosso do Sul/AGESUL/MS (sei 39804750), o incêndio teria sido causado por um curto-circuito:
"Na figura 32, é possível observar o quadro de distribuição com alguns disjuntores avariados, evidenciando de forma inequívoca a ocorrência de um curto-circuito. Esse incidente está Intrinsecamente ligado a falhas no sistema elétrico, as quais propicia uma formação de um trajeto de mínima resistência para passagem da corrente elétrica. As origens mais comuns para um curto-circuito abarcam:
- Sobrecarga na rede elétrica: situações em que a capacidade do curto é ultrapassada, culminando no sobreaquecimento, fusão ou derretimento dos materiais isolantes dos fios, gerando, assim, um curto-circuito.
- Instalações inadequadas ou defeituosas: montagem elétrica mal executada, conexões frouxas ou a presença de componentes subdimensionados podem ocasionar interrupções no fluxo regular da corrente elétrica, facilitando a ocorrência do curto-circuito.
-Falhas nos disjuntor: disjuntor inadequados para carga elétrica prevista ou com funcionamento comprometido podem falhar em interromper o circuito no momento necessário, permitindo a continuidade do fluxo elétrico, ensejam, assim, o curto-circuito.
- Tais eventos propicia a abertura de um caminhão de menor resistência para passagem da corrente elétrica, levando ao superaquecimento, danificação dos equipamentos elétricos e, em situações extremas, podem ter desencadear um incêndio na estrutura do imóvel.
Já a vistoria realizada pelos técnicos da SPU em 21/11/2023 (38674065), observou:
9. CARACTERIZAÇÃO DAS CONDIÇÕES VERIFICADAS NA FISCALIZAÇÃO:
a) Como observado na fiscalização realizada no dia 16 de setembro de 2021, o imóvel não atendia às normativas relativas à acessibilidade, bem como não atendia às normativas sobre combate a incêndio e pânico, em especial à lei estadual nº 4335/13 e normas técnicas relacionadas para estabelecimentos destinados à restrição de liberdade.
Parece incontestável, portanto, a responsabilidade do cessionário em proceder com a indenização respectiva à União Federal, já que confirmado o mau uso do imóvel.
Nesse passo, pergunta, então, o órgão consulente:
6. Dadas as circunstâncias apresentadas no corpo desta nota, levantamos os seguintes questionamentos:
7. Existe a possibilidade de realizar uma permuta por outro imóvel de igual valor com o cessionário?
8. Em caso de demolição, é procedente que o Estado indenize a União referente ao valor das benfeitorias do imóvel?
Para adequado entendimento e objetivando ilustrar o conteúdo e alcance da permuta, reputa-se conveniente transcrever a lição de Fábio Ulhoa Coelho:
(...)
"Capítulo 30. COMPRA E VENDA
(...)
7. Troca
Entende-se por troca (ou permuta) o contrato em que as partes se obrigam a transferir, uma à outra, o domínio de coisas certas. No mais das vezes, os contratantes trocam coisas às quais atribuem, de comum acordo, valor equivalente. Interessa a cada uma delas alienar um bem de seu patrimônio e, em contrapartida, receber outro de mesmo valor. Quando a equivalência entre as coisas trocadas não é plena e um dos permutantes se obriga a cobrir a diferença em dinheiro, diz-se que há troca com torna.
A troca consiste, sob o prisma econômico, numa compra e venda em que o comprador, em vez de pagar mediante dinheiro, fá-lo pela transferência ao vendedor de um bem de outra espécie. Em razão dessa aproximação econômica, o direito submete a troca às mesmas normas da compra e venda. Deve-se, porém, fazer duas pequenas adaptações na aplicação dessas normas ao contrato de permuta". (os destaques não constam do original)
Pois bem. A Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998, alterou e revogou diversos artigos do Decreto-Lei Federal nº 9.760, de 5 de setembro de 1946. A permuta, como forma de alienação, hoje é disciplinada pelos artigos 23, 30 e 39 daquela Lei alteradora. O Decreto Federal nº 3.725, de 10 de janeiro de 2001, detalhou no artigo 16 a regra prevista no artigo 30, parágrafo 2º, da Lei Federal nº 9.636/98, citado abaixo, tendo em vista que, sempre que houver condições de competitividade, deverão ser observados os procedimentos licitatórios previstos em lei:
CAPÍTULO II
Da Alienação
Art. 23. A alienação de bens imóveis da União dependerá de autorização, mediante ato do Presidente da República, e será sempre precedida de parecer da SPU quanto à sua oportunidade e conveniência.
§ 1º A alienação ocorrerá quando não houver interesse público, econômico ou social em manter o imóvel no domínio da União, nem inconveniência quanto à preservação ambiental e à defesa nacional, no desaparecimento do vínculo de propriedade.
§ 2º A competência para autorizar a alienação poderá ser delegada ao Ministro de Estado da Fazenda, permitida a subdelegação.
Art. 23-A. Qualquer interessado poderá apresentar proposta de aquisição de imóveis da União que não estejam inscritos em regime enfitêutico ou em ocupação, mediante requerimento específico à Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União. (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)
§ 1º O requerimento de que trata o caput deste artigo não gera para a administração pública federal obrigação de alienar o imóvel nem direito subjetivo à aquisição. (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)
§ 2º A Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União manifestar-se-á sobre o requerimento de que trata o caput deste artigo e avaliará a conveniência e a oportunidade de alienar o imóvel. (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)
§ 3º Na hipótese de manifestação favorável da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, se o imóvel não possuir avaliação dentro do prazo de validade, o interessado providenciará, a expensas dele, avaliação elaborada por avaliador habilitado ou empresa especializada, nos termos dos §§ 1º, 7º e 8º do art. 11-C desta Lei. (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)
§ 4º Compete à Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União homologar os laudos de avaliação e iniciar o processo de alienação do imóvel, observado o disposto no art. 24 desta Lei. (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)
§ 5º A homologação de avaliação pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União limitar-se-á à verificação quanto à aplicação das normas técnicas de avaliação de ativos e à assinatura do documento por profissional habilitado para o trabalho de avaliação e não constituirá nenhum direito ao interessado, e a Secretaria poderá desistir da alienação. (Redação dada pela Lei nº 14.474, de 2022)
§ 6º As propostas apresentadas que não cumprirem os requisitos mínimos ou que forem descartadas de plano pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União serão desconsideradas. (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)
§ 7º As propostas apresentadas nos termos deste artigo serão disponibilizadas pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União em sua página na internet, exceto as propostas de que trata o § 6º deste artigo. (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)
§ 8º Ato do Secretário de Coordenação e Governança do Patrimônio da União disporá sobre o conteúdo e a forma do requerimento de que trata o caput deste artigo. (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)
(...)
SEÇÃO II
Da Permuta
Art. 30. Poderá ser autorizada, na forma do art. 23, a permuta de imóveis de qualquer natureza, de propriedade da União, por imóveis edificados ou não, ou por edificações a construir.
§ 1º Os imóveis permutados com base neste artigo não poderão ser utilizados para fins residenciais funcionais, exceto nos casos de residências de caráter obrigatório, de que tratam os arts. 80 a 85 do Decreto-Lei no 9.760, de 1946.
§ 2º Na permuta, sempre que houver condições de competitividade, deverão ser observados os procedimentos licitatórios previstos em lei.
(...)
Art. 39. As disposições previstas no art. 30 aplicam-se, no que couber, às entidades da Administração Pública Federal indireta, inclusive às autarquias e fundações públicas e às sociedades sob controle direto ou indireto da União.
Parágrafo único. A permuta que venha a ser realizada com base no disposto neste artigo deverá ser previamente autorizada pelo conselho de administração, ou órgão colegiado equivalente, das entidades de que trata o caput, ou ainda, na inexistência destes ou de respectiva autorização, pelo Ministro de Estado a cuja Pasta se vinculem, dispensando-se autorização legislativa para a correspondente alienação. (Incluído pela Lei nº 9.821, de 1999) - grifou-se
Do teor dos dispositivos supra, verifica-se que a hipótese de alienação dos bens públicos da União por meio de permuta tem previsão legal. Mas advirta-se que é preciso deixar claro ser pressuposto lógico ínsito ao processo de permuta, a possibilidade jurídica de os imóveis serem alienados. Na forma do artigo 100 do Código Civil Brasileiro, somente os bens públicos dominicais são passíveis de alienação:
Art. 99. São bens públicos:
I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;
II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;
III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado.
Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.
Assim, se os bens públicos estiverem afetados a um uso público específico são inalienáveis, por serem classificados como bens de uso especial. Só serão passíveis de alienação, quando deixarem de conservar essa qualificação mediante a prévia desafetação: que consiste em retirar a destinação pública específica de um determinado bem público, passando de bem de uso especial para bem dominical e, portanto, passível de ser alienado.
É ato contraposto ao da afetação. Enquanto esta significa destinar, consagrar, incorporar, desafetar é, por outro lado, desdestinar, desconsagrar, desincorporar. Trata-se da manifestação de vontade do Poder Público mediante a qual um bem é subtraído do domínio público para ser incorporado ao domínio privado do Estado ou do particular.
No tocante à extensão da permuta, como envolve um contrato de permuta entre bens imóveis, a lei admite a a) forma tradicional, permuta de imóvel de qualquer natureza de propriedade da União por imóveis edificados ou não; ou b) por edificações a construir.
Nessa segunda hipótese, a exegese obtida do comando legal não nos deixa alargar ao conceito de todo tipo de obra, mas tão somente aquele que seja construção (art. 6º, inciso I, da Lei nº 8.666/93). Socorrendo-se, subsidiariamente, do Código Civil Brasileiro, entende-se por edificações:
“levantar em seu terreno construções que lhe aprouver, salvo o direito de vizinhos e os regulamentos administrativos” (art. 1.299, CC).
A título esclarecedor, observe-se a Orientação Técnica OT - IBROP 002/2009 (Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas), ao tratar sobre obra, prevê:
3. DEFINIÇÃO DE OBRA
Obra de engenharia é a ação de construir, reformar, fabricar, recuperar ou ampliar um bem, na qual seja necessária a utilização de conhecimentos técnicos específicos envolvendo a participação de profissionais habilitados conforme o disposto na Lei Federal nº 5.194/66.
Para efeito desta Orientação Técnica, conceitua-se:
3.1 - Ampliar: produzir aumento na área construída de uma edificação ou de quaisquer dimensões de uma obra que já exista.
3.2 - Construir: consiste no ato de executar ou edificar uma obra nova.
3.3 - Fabricar: produzir ou transformar bens de consumo ou de produção através de processos industriais ou de manufatura.
3.4.- Recuperar: tem o sentido de restaurar, de fazer com que a obra retome suas características anteriores abrangendo um conjunto de serviços.
3.5 - Reformar: consiste em alterar as características de partes de uma obra ou de seu todo, desde que mantendo as características de volume ou área sem acréscimos e a função de sua utilização atual.
(grifos nosso)
Desse modo, a construção deve ser considerada acessão (art. 1.248, CC), para o fim de ser possível a aplicação da permuta no âmbito do art. 30, caput, da Lei nº 9.636, de 1998. A título exemplificativo, o Tribunal de Contas da União, no Acórdão 1.894/2008- Plenário, apreciou a admissibilidade de permuta de terreno sob a administração da Marinha do Brasil por unidades habitacionais funcionais a construir, ou seja, construção em sentido estrito. Em outro caso, no Acórdão nº 3.518/2014- Plenário, o TCU apreciou procedimento instaurado pelo INSS, no qual ficou patente que a permuta está restrita a outro imóvel ou edificação a construir.
Uma vez havendo a possibilidade de torna (pagamento em pecúnia), deve ser atentada a orientação no Acórdão nº 1.273/2018 - Plenário do TCU que havendo diferença apurada não poderá ultrapassar a metade do valor do imóvel que será ofertado pela União. Nesse prumo, são os requisitos estabelecidos pela INSTRUÇÃO NORMATIVA SPU Nº 3, DE 31 DE JULHO DE 2018, a saber:
Art. 12 Os valores dos imóveis a permutar deverão guardar proximidade, sendo que, na hipótese de o imóvel de interesse da União ser mais valioso que o seu disponibilizado à permuta, a contratação fica condicionada a que o interessado abra mão de qualquer complementação financeira.
Art. 13 Sendo o valor do imóvel de terceiro a permutar inferior ao da avaliação do imóvel disponibilizado para permuta, deverá o particular complementar a diferença, mediante recolhimento de DARF, em favor da União, desde que a diferença apurada não ultrapasse a metade do valor do imóvel que será ofertado pela União, previamente à assinatura do Contrato de Permuta.
§ 1º Nos termos dispostos no art. 44 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, é vedada a aplicação da diferença pecuniária descrita no caput deste artigo para o financiamento de despesa corrente, salvo se destinada por lei aos regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores públicos.
§ 2º Na ocorrência da hipótese prevista no art. 12 desta IN, não será devido ao particular quaisquer indenizações ou ressarcimentos, devendo o proprietário do imóvel objeto da permuta abdicarem caráter irrevogável e irretratável de quaisquer valores que porventura possa julgar-lhe como devidos.
Assim, respondendo objetivamente a consulta formulada, desde que a Administração a seu juízo de conveniência e oportunidade entenda ser melhor para o interesse público a alienação do imóvel por meio de permuta, essa será possível desde que por imóvel de igual valor ou superior (ocasião em que o Estado não exigirá direito de torna), por edificações a construir ou por imóvel de valor inferior, nesse caso, observados os limites fixados pelo art. 13 da INSTRUÇÃO NORMATIVA SPU Nº 3, DE 31 DE JULHO DE 2018.
Indaga o órgão consulente: Em caso de demolição, é procedente que o Estado indenize a União referente ao valor das benfeitorias do imóvel?
Sim, é indubitável a responsabilidade do Estado em indenizar à União Federal, porquanto ter ficado explícito no termo de contrato a sua obrigação "pela execução de reforma geral da edificação, a ser executada nos pisos, nos forros e nos revestimentos das paredes, bem como a revisão das instalações elétrica e hidráulica".
Assim sendo, caso o órgão consulente entenda em não permutar o imóvel, poderá ele exigir a indenização pelas benfeitorias do imóvel, nesse caso acrescida do lucro cessante - já que ficaria longo tempo sem poder usufruir ou colher os frutos gerados por eventual locação - ou, exigir que o cessionário proceda à reconstrução do imóvel, devolvendo-o ao final de prazo estipulado e nas condições aprazadas no contrato originário da cessão (as mesmas benfeitorias com a reforma nele estipulada).
Nunca é demais alertar que a cessão de uso se caracteriza pela precariedade da contratação, podendo a Administração rescindir o contrato a qualquer tempo em casos de interesse do serviço público, sem o dever de indenizar, o que por si só já enseja o pagamento pelos lucros cessantes.
Por tudo exposto, entende-se que cabe à Administração decidir, mediante o juízo de oportunidade e conveniência que venha demonstrar a melhor forma para o interesse público, se optará pela permuta do imóvel ou exigir a plena reparação, seja mediante a devolução do imóvel reconstruído ou pela indenização, caso em que incidirá os lucros cessantes.
É o parecer.
Retornem os autos ao órgão assessorado para adoção de providências que entender necessárias.
Brasília, 20 de fevereiro de 2024.
PATRÍCIA KARLLA BARBOSA DE MELLO
ADVOGADO DA UNIÃO
Chave de acesso ao Processo: 166387e7 - https://supersapiens.agu.gov.br