ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO SUMÁRIO
PARECER n. 00158/2024/NUCJUR-SUM/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 04962.000878/2016-01 (PROCESSOS VINCULADOS - NUP: 19739.114781/2023-17; NUP: 19739.114842/2023-46; NUP: 19739.115406/2023-94; NUP: 19739.113660/2023-58; NUP: 19739.118975/2023-91; NUP: 19739.136167/2023-14 E NUP: 19.739.002748/2024-26).
INTERESSADOS: UNIÃO (MINISTÉRIO DA GESTÃO E DA INOVAÇÃO EM SERVIÇOS PÚBLICOS/SECRETARIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO/SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DE PERNAMBUCO - MGI/SPU/SPU-PE) E BAÍA BRANCA BEACH RESORT LTDA..
ASSUNTOS: PROCESSO ADMINISTRATIVO. BENS PÚBLICOS. BEM DE USO COMUM DO POVO. PRAIA MARÍTIMA. AUTO DE INFRAÇÃO. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. CONSULTA FORMULADA. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO. BENS PÚBLICOS. BEM IMÓVEL DE DOMÍNIO DA UNIÃO. GESTÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. ATIVIDADE FISCALIZATÓRIA. APURAÇÃO DO COMETIMENTO DE INFRAÇÃO(ÕES) ADMINISTRATIVA(S) CONTRA ÁREA DE DOMÍNIO DA UNIÃO. OBRA/CONSTRUÇÃO OU OUTRA BENFEITORIA IRREGULAR. LAVRATURA DE AUTO DE INFRAÇÃO. RECURSOS ADMINISTRATIVOS. TRAMITAÇÃO LIMITADA A 2 (DUAS) INSTÂNCIAS. PRECLUSÃO CONSUMATIVA. EXAURIMENTO DA INSTÂNCIA RECURSAL ADMINISTRATIVA. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. INDAGAÇÃO(ÕES) FORMULADA(S). ORIENTAÇÃO JURÍDICA. ESCLARECIMENTO DE DÚVIDA(S).
I. Consulta formulada. Questionamento(s) sobre ocorrência de prescrição do procedimento administrativo sancionador materializado em Auto de Infração.
II. Não caracterização da prescrição intercorrente prevista no parágrafo 1º do artigo 1º da Lei Federal nº 9.873, de 23 de novembro de 1999.
III. Processo administrativo de fiscalização dos imóveis da União. Recurso Administrativo. Tramitação limitada a 2 (duas) instâncias. Artigo 44, parágrafo 2º, da Instrução Normativa nº 23, de 18 de março de 2020.
IV. Preclusão consumativa. Exaurimento da instância recursal administrativa. Imutabilidade da decisão na esfera administrativa.
V. Observação da(s) recomendação(ões) sugerida (s) nesta manifestação jurídica.
O Superintendente do Patrimônio da União no Estado de Pernambuco, por intermédio do OFÍCIO SEI Nº 19731/2024/MGI, de 19 de fevereiro de 2024, assinado eletronicamente na mesma data (SEI nº 40210855), disponibilizado a e-CJU/PATRIMÔNIO o link de acesso ao Sistema Eletrônico de informações (SEI) com abertura de tarefa no Sistema AGU SAPIENS 2.0 em 20 de fevereiro de 2024, encaminha o processo para análise e manifestação, nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar Federal nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I e II, do Ato Regimental AGU nº 5, de 27 de setembro de 2007.
Trata-se de solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) referente a consulta sobre questionamento(s) envolvendo ocorrência de prescrição do procedimento administrativo sancionador referente ao Auto de Infração nº 07-A/2016 (SEI nº 8650104) lavrado em face de Baía Branca Beach Resort Ltda., inscrita no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ) sob o nº 05.626.079/0001-84, em razão do cometimento de infração contra área de domínio da União localizada na praia marítima urbana de Tamandaré, Loteamento Alvorada, Lote nº 10-A, Quadra nº 7, s/nº, Município de Tamandaré, Estado de Pernambuco.
O processo está instruído com os seguintes documentos:
PROCESSO/DOCUMENTO | TIPO | |||
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8650097 | Ofício | |||
8650098 | Despacho | |||
8650099 | Despacho | |||
8650100 | Despacho | |||
8650101 | Ofício | |||
8650102 | Ofício | |||
8650103 | Relatório | |||
8650104 | Auto | |||
8650105 | Despacho | |||
8650106 | Auto | |||
8650107 | Despacho | |||
8650108 | Despacho | |||
8650109 | Despacho | |||
8650110 | Planta | |||
8650111 | Requerimento | |||
8650112 | Requerimento | |||
8650113 | Requerimento | |||
8650114 | Aviso | |||
8650115 | Despacho | |||
8650117 | Nota | |||
8650118 | Despacho | |||
8650119 | Requerimento | |||
8650120 | Requerimento | |||
8650121 | Requerimento | |||
8779710 | Ofício | |||
8779735 | Ofício 149870 | |||
8829531 | Despacho | |||
8832126 | Despacho | |||
8856209 | Despacho | |||
8860567 | Despacho | |||
8862132 | Protocolo | |||
8862345 | Despacho | |||
8878680 | Despacho | |||
8885657 | Nota Informativa 16648 | |||
8930644 | Despacho | |||
8942457 | Ofício 157603 | |||
8999000 | Anexo | |||
8999081 | Anexo | |||
9117387 | Despacho | |||
9130077 | Protocolo | |||
9470521 | Despacho | |||
9486862 | Ofício 182618 | |||
9487575 | Despacho | |||
9497875 | ||||
9512660 | ||||
10087562 | ||||
11204569 | Ofício 260955 | |||
11205162 | Despacho | |||
11279479 | Despacho | |||
11303887 | ||||
11322819 | Ofício | |||
11333968 | Despacho | |||
11334934 | Despacho | |||
12188187 | Despacho | |||
13751638 | Ofício 39073 | |||
13753236 | Despacho | |||
13838411 | ||||
23958993 | Despacho | |||
27219939 | Despacho | |||
27219975 | Despacho Decisório 2386 | |||
27219986 | Ofício 223753 | |||
27259408 | Ordem de Fiscalização 182 | |||
27294085 | Despacho | |||
27294102 | Despacho | |||
28851415 | Ofício | |||
29023979 | Ofício 277465 | |||
29025263 | Despacho | |||
29053359 | ||||
29058757 | Protocolo | |||
31081008 | Despacho | |||
31262020 | ||||
31331740 | Despacho | |||
32195904 | Certidão Registro Geral de Imóveis | |||
32195908 | Planta Quadra 7 - Alvorada | |||
32195915 | Planta Quadra 7, 10 e11 - Alvorada | |||
32452348 | Protocolo recebimento | |||
32452526 | Relatório de Fiscalização Individual - RFI 481 | |||
32589634 | Mapa | |||
32660737 | Ofício 17938 | |||
19739.114781/2023-17 | Patr. União: CARAC Cadastramento a Pedido | |||
32696310 | Despacho | |||
32700613 | Nota Técnica 6028 | |||
19739.114842/2023-46 | Patr. União: Atendimento ao Público | |||
19739.115406/2023-94 | Patr. União: CARAC Cadastramento a Pedido | |||
32798343 | Despacho | |||
32885667 | ||||
32899398 | Despacho | |||
32904633 | Ofício | |||
32926054 | Ofício 22827 | |||
32926111 | Anexo ofício nº 1133/2022-GABPRM1-NLS | |||
33048725 | ||||
33053145 | Protocolo 22827 | |||
19739.113660/2023-58 | Patr. União: Atendimento ao Público | |||
33082744 | Despacho | |||
19739.118975/2023-91 | Patr. União: Atendimento ao Público | |||
35177060 | Ofício | |||
35177143 | ||||
35186203 | Ofício 65508 | |||
35187310 | Despacho | |||
35190727 | ||||
35199190 | Protocolo 65508 | |||
36017308 | Nota Técnica 25988 | |||
36020540 | Minuta de Despacho | |||
36020637 | Despacho | |||
36161758 | Despacho Decisório 1334 | |||
36197750 | Despacho | |||
36273584 | Ofício 85129 | |||
36280628 | ||||
36280800 | Despacho | |||
19739.136167/2023-14 | Patr. União: CARAC Cadastramento a Pedido | |||
37009541 | Despacho | |||
37010804 | Despacho | |||
37116203 | Ofício n. 5102/2023 - MPF/PRPE/GABMSM | |||
37116315 | E-mail Protocolo de recebimento | |||
37124451 | Despacho | |||
37201853 | Minuta de Ofício | |||
37201889 | Despacho | |||
37201893 | Ofício 102796 | |||
37215914 | ||||
37217212 | Protocolo 102796 | |||
37431194 | Despacho | |||
38226327 | Despacho | |||
38230908 | Despacho | |||
38311374 | Despacho | |||
38910258 | Ofício | |||
38910333 | ||||
39100389 | Ofício 150861 | |||
39127078 | ||||
39153101 | E-mail 150861 | |||
39355737 | Despacho | |||
39363301 | Despacho | |||
39388214 | Ofício 197 | |||
39401158 | ||||
40210841 | ||||
40210846 | Anexo | |||
40210855 | Ofício 19731 | |||
40211143 |
II– PRELIMINARMENTE – FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.
Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.
A atribuição da e-CJU/PATRIMÔNIO é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.
Disso se conclui que a parte das observações aqui expendidas não passam de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionário da autoridade assessorada.
Já as questões que envolvam a legalidade[1], de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.
Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos da demanda sob análise não está inserido no conjunto de atribuições/competências afetas a e-CJU/PATRIMÔNIO, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se sobre questões que extrapolam o aspecto estritamente jurídico.
III - FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA
Para melhor contextualização e compreensão da consulta submetida a apreciação da e-CJU/PATRIMÔNIO, unidade de execução da Consultoria-Geral da União (CGU), Órgão de Direção Superior (ODS) da Advocacia-Geral da União (AGU), reputo relevante transcrever parcialmente o OFÍCIO SEI Nº 19731/2024/MGI (SEI nº 40210855), no qual há um relato da situação fática e do(s) questionamento(s) formulado(s), verbis:
"Assunto: Solicitação de parecer jurídico quanto a decretação de prescrição.
Referência: Ao responder este Ofício, favor indicar expressamente o Processo nº 04962.000878/2016-01.
Senhor Consultor Jurídico,
1. Cumprimentando-o cordialmente, o requerente encaminhou Manifestação (39596157) alegando a prescrição administrativa do , considerando o § 1º , do Art. 1º, da Lei nº 9.873, de 23 de novembro de 1999:
Art. 1º Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.
§ 1º Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.
2. Sem uma análise mais aprofundada do processo e das questões envolvidas, informo que o Auto de Infração 07-A/2016 (8650104) foi lavrado em 16 de maio de 2016, enquanto a Despacho Decisório 2386 (27219975) referente a primeira instância ocorreu em 20 de janeiro de 2023.
3. O requerente alega que a decretação da prescrição seria um ato vinculado da autoridade administrativa, nos termos do § 1º , do Art. 1º, da Lei nº 9.873, de 23 de novembro de 1999.
4. Conforme Despacho 39355737, ao analisar a manifestação do requerente, a Coordenação-Geral de Fiscalização e Controle de Utilização do Patrimônio entendeu que houve o encerramento das fases recursais:
"Conforme estipulado no artigo 44, parágrafo 2º da Instrução Normativa Nº 23, de 18 de março de 2020, a tramitação do recurso administrativo está limitada a 2 (duas) instâncias. O Despacho Decisório nº 1334/2023/MGI (SEI 36161758) encerrou a fase recursal administrativa para análises cabíveis."
5. Ocorre que o argumento apresentado pelo requerente tem origem após o recurso e o seu julgamento.
6. Após receber a decisão, o requerente provocou novamente a SPU-PE, desta vez através do e-mail, encaminhando o mensagem (40210841) e anexo (40210846):
Na espécie, em conformidade com as razões expostas na audiência, apresentamos pedido de chamamento do feito à ordem, vez que inexiste nos autos pedido de “reconsideração” de quaisquer decisões administrativas, tratando-se a provocação do particular manifestada por meio do requerimento 19739.136167/2023-14 de mero pedido de decretação de prescrição intercorrente administrativa, com base no art. 1º, §1º, da Lei nº. 9.873/99.
7. Neste sentido, encaminho Manifestação (39596157) do requerente para elaboração de parecer jurídico desta Consultoria quanto:
7.1. da análise a prescrição alegada com fundamento no o § 1º , do Art. 1º, da Lei nº 9.873, de 23 de novembro de 1999;
7.2. da análise quanto a preclusão do direito de requerer a prescrição administrativa após o encerramento da fase recursal administrativa; e
7.3. cabível a prescrição, se o ato desta Superintendência seria ato vinculado ou ato discricionário."
Considerando o anteriormente exposto, procederei a análise da solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) relacionada ao(s) seguinte(s) questionamento(s) formulado(s):
a) da análise a prescrição alegada com fundamento no o § 1º , do Art. 1º, da Lei nº 9.873, de 23 de novembro de 1999;
O parágrafo 1º do artigo 1º da Lei Federal nº 9.873, de 23 de novembro de 1999, estabeleceu incidência de prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de 3 (três) anos, pendente de julgamento ou despacho. Trata-se de prescrição intercorrente para conclusão do processo administrativo instaurado para apurar o cometimento de infração administrativa.
No âmbito do processo administrativo de fiscalização dos imóveis da União, a tramitação do Recuso Administrativo é limitada a 2 (duas) instâncias, conforme previsão contida no artigo 44, parágrafo 2º, da Instrução Normativa nº 23, de 18 de março de 2020, que estabelece as diretrizes e procedimentos das atividades de fiscalização dos imóveis da União.
A autoridade julgadora do procedimento de apuração da infração na 1ª (primeira) instância é o Superintendente do Patrimônio da União (art. 37, caput, da IN nº 23/2020) e o Secretário de Coordenação e Governança do Patrimônio da União (atualmente Secretário do Patrimônio da União) será a autoridade julgadora em 2ª (segunda) e última instância (art. 37, parág. único, da IN nº 23/2020).
Ademais, da decisão proferida pelo titular da Secretaria do Patrimônio da União não caberá a interposição de recurso, nos termos do artigo 44, parágrafo 3º, da Instrução Normativa nº 23, de 18 de março de 2020.
Constata-se, no caso concreto, que o autuado Baía Branca Boa Viagem LTDA. formulou requerimento de prescrição do procedimento administrativo em 12 de julho de 2023 (SEI nº 35674579 - NUP: 19739.136167/2023-14). Ocorre que o Superintendente do Patrimônio da União em Pernambuco (autoridade julgadora em 1ª instância) havia proferido em 20 de janeiro de 2023, decisão materializada no DESPACHO DECISÓRIO Nº 2386/2022/ME (SEI nº 27219975), conhecendo do Recurso Administrativo, tendo, no mérito, negado provimento.
Inconformado com a decisão administrativa, o autuado interpôs novo Recurso (SEI 32676332 - NUP: 19739.114781/2023-17), com envio em 24 de março de 2023 conforme Recibo Eletrônico de Protocolo - 32676348 (SEI nº 32676348).
Constata-se que entre a data da interposição do Recurso Administrativo (24/03/2023) e apresentação do requerimento de prescrição do procedimento administrativo (12/07/2023) não havia transcorrido 3 (três) anos de pendência do julgamento recursal, mas pouco mais de 3 (três) meses, não estando configurada a prescrição intercorrente prevista no parágrafo 1º do artigo 1º da Lei Federal nº 9.873, de 23 de novembro de 1999.
Ato contínuo, o Secretário do Patrimônio da União (autoridade julgadora em 2ª instância) por meio do DESPACHO DECISÓRIO Nº 1334/2023/MGI (SEI nº 36161758) conheceu do Recurso Administrativo interposto pelo autuado Baía Branca Boa Viagem LTDA, para, no mérito, negar-lhe provimento, mantendo o Auto de Infração nº 7-A/2016 (SEI nº 8650104).
Vislumbra-se que após a decisão do Secretário do Patrimônio da União negando provimento ao Recurso Administrativo interposto pelo autuado, ocorreu o exaurimento da instância recursal administrativa, não ocorrendo, por consequência, prescrição do procedimento administrativo fiscalizatório que resultou na aplicação da penalidade materializada no Auto de Infração nº 07-A/2016 (SEI nº 8650104), devendo ser rejeitado o requerimento formulado pela parte interessada.
b) da análise quanto a preclusão do direito de requerer a prescrição administrativa após o encerramento da fase recursal administrativa;
Considerando que no processo administrativo de fiscalização dos imóveis da União a tramitação do recurso administrativo é limitada a 2 (duas) instâncias, sendo o Secretário de Coordenação e Governança do Patrimônio da União (atualmente Secretário do Patrimônio da União) a autoridade julgadora em 2ª e última instância (art. 37, parágrafo único, da IN nº 23/2020), não é juridicamente possível a discussão/impugnação/questionamento, na via administrativa, da penalidade aplicada em razão da ocorrência de preclusão consumativa, caracterizada como a situação jurídica cuja decisão proferida não pode ser modificada no âmbito administrativo, caracterizando imutabilidade perante a própria Administração.
Para ilustrar adequadamente o conceito e abrangência da preclusão da via administrativa, reputo pertinente citar a lição de José dos Santos Carvalho Filho em sua obra Manual de Direito Administrativo[2], verbis:
(...)
"15
Controle da Administração Pública
(...)
5. COISA JULGADA ADMINISTRATIVA
O instituto da coisa julgada é estudado na teoria geral do processo, indicando uma decisão judicial que não mais pode ser alterada. Nas palavras de FREDERICO MARQUES, “é a imutabilidade que adquire a prestação jurisdicional do Estado, quando entregue definitivamente”.[3]
No Direito Administrativo, a doutrina tem feito referência à coisa julgada administrativa, tomando por empréstimo o instituto em virtude de alguns fatores de semelhança. Mas a semelhança está longe de significar a igualdade entre essas figuras. Primeiramente, é preciso levar em conta que a verdadeira coisa julgada é própria da função jurisdicional do Estado, função essa que tem o objetivo de autorizar que o juiz aplique a lei no caso concreto.
Ocorre que o sistema brasileiro de controle, como veremos mais detalhadamente adiante, só admite o exercício da função jurisdicional para os órgãos do Judiciário, ou excepcionalmente para o Legislativo, neste caso quando a Constituição o autoriza. A Administração Pública não exerce a função jurisdicional. Desse modo, embora possam ser semelhantes decisões proferidas no Judiciário e na Administração, elas não se confundem: enquanto as decisões judiciais podem vir a qualificar-se com o caráter da definitividade absoluta, as decisões administrativas sempre estarão desprovidas desse aspecto. A definitividade da função jurisdicional é absoluta, porque nenhum outro recurso existe para desfazê-la; a definitividade da decisão administrativa, quando ocorre, é relativa, porque pode muito bem ser desfeita e reformada por decisão de outra esfera de Poder – a judicial.
A coisa julgada administrativa, desse modo, significa tão somente que determinado assunto decidido na via administrativa não mais poderá sofrer alteração nessa mesma via administrativa, embora possa sê-lo na via judicial. Os autores costumam apontar que o instituto tem o sentido de indicar mera irretratabilidade dentro da Administração, ou a preclusão da via administrativa para o fim de alterar o que foi decidido por órgãos administrativos.[4]
Podemos conceituar, portanto, a coisa julgada administrativa como sendo a situação jurídica pela qual determinada decisão firmada pela Administração não mais pode ser modificada na via administrativa. A irretratabilidade, pois, se dá apenas nas instâncias da Administração.
Essa figura ocorre comumente em processos administrativos onde de um lado está o Estado e de outro o administrado, ambos com interesses contrapostos. Suponha--se que o administrado, inconformado com certo ato administrativo, interponha recurso para uma autoridade superior. Esta confirma o ato, e o interessado utiliza novo recurso, agora para a autoridade mais elevada, que também nega provimento ao recurso e confirma o ato. Essa decisão faz coisa julgada administrativa, porque dentro da Administração será ela irretratável, já que nenhum outro caminho existe para o administrado insistir na sua pretensão. Mas a definitividade do decisório administrativo é relativa, porque o administrado, ainda inconformado, poderá oferecer sua pretensão ao Judiciário, e este poderá amanhã decidir em sentido contrário ao que foi decidido pela Administração. Essa decisão judicial, sim, terá definitividade absoluta ao momento em que o interessado não mais tiver qualquer mecanismo jurídico que possa ensejar sua modificação." (os destaques não constam do original)
Perfilhando o mesmo entendimento o ensinamento Rafael Carvalho Rezende Oliveira em sua obra Curso de Direito Administrativo[5] aduzindo o seguinte sobre a denominada "coisa julgada administrativa":
(...)
"CAPÍTULO 16
PROCESSO ADMINISTRATIVO
(...)
16.9 PRECLUSÃO E “COISA JULGADA”
O processo administrativo envolve a prática de atos administrativos encadeados dentro de determinado lapso temporal. Em regra, os atos processuais devem ser praticados no prazo de cinco dias, salvo circunstâncias excepcionais que autorizem a dilatação desse prazo (art. 24, caput e parágrafo único, da Lei 9.784/1999).[6]
A Administração e os administrados devem observar os prazos processuais fixados em lei, sob pena de sofrerem consequências negativas, tais como a preclusão e a coisa julgada, além da decadência mencionada anteriormente.
A preclusão é a perda de uma faculdade processual, tendo em vista a inércia do interessado (Poder público ou particular) que deixa de praticar determinado ato dentro do prazo legal.[7] Assim, por exemplo, se o interessado não interpõe recurso administrativo no prazo legal, opera-se a preclusão administrativa (art. 63, I e § 2.º, da Lei 9.784/1999).
Não devem ser confundidos os termos “decadência”, “prescrição” e “preclusão” que estão inseridos na categoria genérica “prazos extintivos”. Na decadência, extingue-se o próprio direito; na prescrição, a pretensão; e na preclusão, a faculdade processual.
A “coisa julgada administrativa” (preclusão máxima ou consumativa) revela a impossibilidade de modificação, de ofício ou mediante provocação, da decisão na via administrativa. Vale dizer: coloca-se um ponto final ao poder de autotutela estatal, impedindo a revogação e a anulação do ato administrativo. (os destaques não constam do original)
Há certa celeuma em torno da utilização da nomenclatura “coisa julgada” na esfera administrativa, pois, tradicionalmente utilizada no processo judicial, ela revelaria a impossibilidade de modificação da decisão (“definitividade absoluta”). No âmbito administrativo, a definitividade da decisão é relativa, restringindo-se à esfera administrativa, uma vez que a decisão pode ser revista no âmbito jurisdicional.[8]
Lembre-se que coisa julgada administrativa não impede a revisão, por meio de processo próprio, para minorar a sanção administrativa (nunca para agravar) quando surgirem fatos novos ou circunstâncias relevantes que demonstram a inadequação da sanção aplicada ao administrado (art. 65, caput e parágrafo único, da Lei 9.784/1999 e arts. 174 a 182 da Lei 8.112/1990)."
Matheus Carvalho em sua lapidar obra Manual de Direito Administrativo[9]preleciona as seguintes lições sobre "coisa julgada administrativa":
(...)
"CAPÍTULO 7
CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO
(...)
4. CONTROLE ADMINISTRATIVO
(...)
4.2. Recursos administrativos
(...)
Por fim, é cediço que, após a tramitação do processo em todas as instâncias, legalmente permitidas, está formada a coisa julgada administrativa. A expressão coisa julgada administrativa designa tão somente situação que não poderá ser objeto de discussão na esfera administrativa. (os destaques não constam do original)
Com efeito, trata-se de situação na qual há imutabilidade da decisão em esfera administrativa, tão somente haja vista o etendimento de que sempre haverá a possibilidade de se recorrer às vias judiciais para solução de controvérsias, em decorrência da adoção, no Direito Brasileiro, do sistema jurisdição única, consagrado no princípio da inafastabilidade disposto no art. 5º, XXXV da Constituição da República."
c) cabível a prescrição, se o ato desta Superintendência seria ato vinculado ou ato discricionário.
Considerando as resposta às indagações formuladas nas letras "a)" e "b", entendo que o questionamento formulado está prejudicado.
Destaco que a análise aqui empreendida circunscreve-se aos aspectos legais envolvidos, não incumbido a esta unidade jurídica imiscuir-se no exame dos aspectos de economicidade, oportunidade, conveniência, assim como os aspectos técnicos envolvidos, conforme diretriz inserta na Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7[10].
Tal entendimento está lastreado no fato de que a prevalência do aspecto técnico ou a presença de juízo discricionário determinam a competência e a responsabilidade da autoridade administrativa pela prática do ato.
Neste sentido, a Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7, cujo enunciado é o que se segue:
"Enunciado
A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento." (grifou-se)
IV - CONCLUSÃO
Em face do anteriormente exposto, observado a(s) recomendação(ões) sugerida(s) no(s) item(ns) "18.", "20.", "21.", "25." e "26." desta manifestação jurídica, abstraídos os aspectos de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, a manutenção da conformidade documental com as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitas à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, o feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não conter vício insanável com relação à forma legal que pudesse macular o procedimento.
Em razão do advento da PORTARIA NORMATIVA CGU/AGU Nº 10, de 14 de dezembro de 2022, publicada no Suplemento "A" do Boletim de Serviço Eletrônico (BSE) nº 50, de 14 de dezembro de 2022, que dispõe sobre a organização e funcionamento das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais (e-CJUs), convém ressaltar que as manifestações jurídicas (pareceres, notas, informações e cotas) não serão objeto de obrigatória aprovação pelo Coordenador da e-CJU, conforme estabelece o artigo 22, caput, do aludido ato normativo.
Feito tais registros, ao Núcleo de Apoio Administrativo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (e-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo a Superintendência do Patrimônio da União no Estado de Pernambuco (SPU-PE) para ciência desta manifestação jurídica, mediante disponibilização de chave (link) de acesso externo como usuário externo ao Sistema AGU SAPIENS 2.0., bem como para adoção da(s) providência(s) que entender pertinente(s).
Vitória-ES., 04 de março de 2024.
(Documento assinado digitalmente)
Alessandro Lira de Almeida
Advogado da União
Matrícula SIAPE nº 1332670
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 04962000878201601 e da chave de acesso c1413e95
Notas