ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA PESCA E AQUICULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE PESCA E AQUICULTURA
ESPLANADA DOS MINISTÉRIOS BLOCO D - 6º ANDAR - CEP: 70.043-900 - TELEFONE: (61) 3218-2591
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INFORMAÇÃO JURÍDICA REFERENCIAL n. 00001/2024/CONJUR-MPA/CGU/AGU
NUP: 00735.000033/2024-41
INTERESSADOS: Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Pesca e Aquicultura - CONJUR-MPA
ASSUNTOS: Informação Jurídica Referencial - IJR. Ação de cobrança do Seguro-Desemprego do Pescador Artesanal (SDPA). Lei n° 10.779, de 25 de novembro de 2003; e Decreto nº 8.424, de 31 de março de 2015. Fornecimento de elementos de direito para subsidiar a manifestação da União em juízo.
EMENTA
INFORMAÇÃO JURÍDICA REFERENCIAL ORIUNDA DO PROCESSO ADMINISTRATIVO Nº 00735.000033/2024-41. AÇÕES JUDICIAIS. COBRANÇA DO SEGURO-DESEMPREGO DO PESCADOR ARTESANAL - SDPA.
I – Informação Jurídica Referencial - IJR a ser apresentada em ações judiciais objetivando, a cobrança do benefício de Seguro-Desemprego do Pescador Artesanal (SDPA), sem pedidos relacionados ao Registro Geral da Atividade Pesqueira - RGP.
II - Competência legal do INSS para receber e processar os requerimentos, habilitar os beneficiários e decidir quanto à concessão do benefício de SDPA.
III - Ilegitimidade passiva ad causam da União/Ministério da Pesca e Aquicultura (arts. 338 e 339 do Código de Processo Civil).
IV - Elevado número de processos que versam sobre matérias idênticas. Incidência da Orientação Normativa AGU nº 55, de 23 de maio de 2014, e da Portaria Normativa CGU/AGU nº 05, de 31 de março de 2022, a autorizarem a adoção de informação jurídica referencial.
V – Fixação de tese jurídica passível de utilização uniforme pelos órgãos de execução da Procuradoria-Geral da União.
VI - Dispensa do fornecimento de subsídios de direito de forma individualizada nas hipóteses e termos delimitados nesta manifestação.
VII - Legislação básica aplicável: Lei n° 10.779, de 25 de novembro de 2003; Decreto nº 8.424, de 31 de março de 2015; Orientação Normativa AGU nº 55, de 2014; e Portaria Normativa CGU/AGU nº 05, de 2022.
VIII - Prazo de validade: 2 (dois) anos a partir da aprovação desta Informação Jurídica Referencial ou prazo inferior caso sobrevenha norma jurídica que altere a fundamentação adotada.
Senhora Consultora Jurídica,
I - INTRODUÇÃO
1. Conforme o Despacho n. 00184/2024/CONJUR-MPA/CGU/AGU (Seq. 1), de 19 de fevereiro de 2024, incumbiu-me a Srª. Consultora Jurídica desta Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Pesca e Aquicultura de verificar o preenchimento dos requisitos previstos na Orientação Normativa AGU nº 55, de 23 de maio de 2014, e na Portaria Normativa CGU/AGU nº 05, de 31 de março de 2022, para, em caso positivo, elaborar Informação Jurídica Referencial (IJR) sobre a cobrança do Seguro-Desemprego do Pescador Artesanal (SDPA), na forma da Lei n° 10.779, de 25 de novembro de 2003 e do Decreto nº 8.424, de 31 de março de 2015.
2. Tal análise faz-se necessária em razão do grande volume de processos administrativos repetitivos que são encaminhados pelos órgãos de representação judicial da União a esta Conjur/MPA requisitando elementos, de fato e de direito, para subsidiar a defesa da União em ações judiciais propostas visando à cobrança do benefício de SDPA.
3. A elaboração de IJR, nos moldes autorizados pela Orientação Normativa AGU nº 55, de 2014, e pela Portaria Normativa CGU/AGU nº 05, de 2022, tem por fim dispensar o fornecimento de subsídios de direito de forma individualizada nas hipóteses e termos delimitados, na medida em que fixa tese jurídica passível de utilização uniforme pelos órgãos de execução da Procuradoria-Geral da União.
4. Fixadas essas premissas, passamos à análise dos requisitos para elaboração de Informação Jurídica Referencial no caso concreto em apreço.
II - REQUISITOS PARA A ELABORAÇÃO DE MANIFESTAÇÃO JURÍDICAREFERENCIAL
5. A Orientação Normativa AGU nº 55, de 23 de maio de 2014, prevê a possibilidade de elaboração de manifestação jurídica referencial para questões jurídicas envolvendo matérias idênticas e recorrentes. Vejamos o seu teor:
- Orientação Normativa nº 55, de 23 de maio de 2014:
O ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO, no uso das atribuições que lhe conferem os incisos I, X, XI e XIII, do art. 4º da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, considerando o que consta do Processo nº56377.000011/2009-12, resolve expedir a presente orientação normativa a todos os órgãos jurídicos enumerados nos arts. 2º e 17 da Lei Complementar nº 73, de 1993:
I - Os processos que sejam objeto de manifestação jurídica referencial, isto é, aquela que analisa todas as questões jurídicas que envolvam matérias idênticas e recorrentes, estão dispensados de análise individualizada pelos órgãos consultivos, desde que a área técnica ateste, de forma expressa, que o caso concreto se amolda aos termos da citada manifestação.
II - Para a elaboração de manifestação jurídica referencial devem ser observados os seguintes requisitos: a) o volume de processos em matérias idênticas e recorrentes impactar, justificadamente, a atuação do órgão consultivo ou a celeridade dos serviços administrativos; e b) a atividade jurídica exercida se restringir à verificação do atendimento das exigências legais a partir da simples conferência de documentos. Referência: Parecer nº 004/ASMG/CGU/AGU/2014LUÍS INÁCIOLUCENA ADAMS
6. Na mesma linha, a Consultoria-Geral da União editou a Portaria Normativa CGU/AGU nº 05, de 31 de março de 2022, que, além de disciplinar a utilização da manifestação jurídica referencial supramencionada, instituiu e disciplinou a Informação Jurídica Referencial, cuja definição, objetivo e requisito foram traçados no art. 8º da aludida norma, adiante reproduzido:
- Portaria Normativa CGU/AGU nº 05, de 31 de março de 2022:
Art. 8º Informação Jurídica Referencial é a manifestação jurídica produzida para padronizar a prestação de subsídios para a defesa d União ou de autoridade pública.
§ 1º A IJR objetiva otimizar a tramitação dos pedidos e a prestação de subsídios no âmbito das Consultorias e Assessorias Jurídicas da Administração Direta no Distrito Federal, a partir da fixação de tese jurídica que possa ser utilizada uniformemente pelos órgãos de execução da Procuradoria-Geral da União.
§ 2º É requisito para a elaboração da IJR a efetiva ou potencial existência de pedido de subsídios de matéria idêntica e recorrente, que possa justificadamente impactar na atuação do órgão consultivo ou a celeridade dos serviços administrativos.
7. O art. 12 da mesma Portaria Normativa, por sua vez, contém disposições sobre o trâmite das requisições de subsídios de direito em virtude da adoção da IJR, como podemos conferir:
Art. 12. A unidade consultiva dará ciência da IJR aos órgãos de execução da Procuradoria-Geral da União, os quais deverão deixar de encaminhar pedido de subsídios quando constatarem a identidade entre o processo e a IJR.§ 1º O pedido de subsídios que aborde matéria fática ou jurídica não tratada na IJR será objeto de solicitação específica que delimite o ponto a ser abordado.§ 2º Caso receba pedido de subsídios em matéria idêntica à que motivou a expedição de IRJ, a unidade consultiva poderá devolver a tarefa mediante cota ou despacho, instruída com cópia da IJR e orientações gerais sobre sua utilização.
8. Simplificadamente, é possível dizer que a IJR consiste em uma manifestação jurídica, emitida em tese, cujos termos são aplicáveis a todos os casos concretos que apresentem os mesmos contornos, tornando desnecessário o fornecimento de subsídios de direito de forma individualizada em cada feito pelo órgão de assessoramento jurídico.
9. Trata-se, portanto, de um instituto perfeitamente afinado com o princípio da eficiência (art. 37, caput, da Constituição Federal), uma vez que, ao padronizar a prestação de subsídios para matéria idêntica e recorrente, otimiza as rotinas de trabalho no âmbito das Consultorias Jurídicas e permite que os advogados públicos dediquem mais tempo a outras questões ainda não uniformizadas, propiciando o aperfeiçoamento dos serviços prestados em termos de qualidade.
10. Tal medida já havia sido expressamente recomendada pelo Manual de Boas Práticas Consultivas da AGU, consoante se infere da leitura do Enunciado nº 33, abaixo transcrito:
Como o Órgão Consultivo desempenha importante função de estímulo à padronização e à orientação geral em assuntos que suscitam dúvidas jurídicas, recomenda-se que a respeito elabore minutas-padrão de documentos administrativos e pareceres com orientações in abstrato, realizando capacitação com gestores, a fim de evitar proliferação de manifestações repetitivas ou lançadas em situações de baixa complexidade jurídica.
(Enunciado nº 33 do Manual de Boas Práticas da Advocacia-Geral da União).
11. Ressalte-se que a iniciativa foi analisada e aprovada pelo Tribunal de Contas da União (TCU), conforme notícia divulgada no Informativo TCU nº 218/2014, referente à manifestação jurídica referencial, mas cujos fundamentos também se aplicam perfeitamente à figura da IJR ora enfocada:
Informativo TCU nº 218/20143. É possível a utilização, pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal, de um mesmo parecer jurídico em procedimentos licitatórios diversos, desde que envolva matéria comprovadamente idêntica e seja completo, amplo e abranja todas as questões jurídicas pertinentes. Embargos de Declaração opostos pela Advocacia-Geral da União (AGU), em face de determinação expedida pelo TCU à Comissão Municipal de Licitação de Manaus e à Secretaria Municipal de Educação de Manaus, alegara obscuridade na parte dispositiva da decisão e dúvida razoável quanto à interpretação a ser dada à determinação expedida. Em preliminar, após reconhecer a legitimidade da AGU para atuar nos autos, anotou o relator que o dispositivo questionado “envolve a necessidade de observância do entendimento jurisprudencial do TCU acerca da emissão de pareceres jurídicos para aprovação de editais licitatórios, aspecto que teria gerado dúvidas no âmbito da advocacia pública federal”. Segundo o relator, o cerne da questão “diz respeito à adequabilidade e à legalidade do conteúdo veiculado na Orientação Normativa AGU nº 55, de 2014, que autoriza a emissão de ‘manifestação jurídica referencial’, a qual, diante do comando (...) poderia não ser admitida”. Nesse campo, relembrou o relator que a orientação do TCU “tem sido no sentido da impossibilidade de os referidos pareceres serem incompletos, com conteúdos genéricos, sem evidenciação da análise integral dos aspectos legais pertinentes”, posição evidenciada na Proposta de Deliberação que fundamentou a decisão recorrida. Nada obstante, e “a despeito de não pairar obscuridade sobre o acórdão ora embargado”, sugeriu o relator fosse a AGU esclarecida de que esse entendimento do Tribunal não impede que o mesmo parecer jurídico seja utilizado em procedimentos licitatórios diversos, desde que trate da mesma matéria e aborde todas as questões jurídicas pertinentes. Nesses termos, acolheu o Plenário a proposta do relator, negando provimento aos embargos e informando à AGU que “o entendimento do TCU quanto à emissão de pareceres jurídicos sobre as minutas de editais licitatórios e de outros documentos, nos termos do art. 38, parágrafo único, da Lei nº 8.666,de1993, referenciado nos Acórdãos 748/2011 e 1.944/2014, ambos prolatados pelo Plenário, não impede a utilização, pelos órgãos e entidades da administração pública federal, de um mesmo parecer jurídico em procedimentos licitatórios diversos, desde que envolva matéria comprovadamente idêntica e que seja completo, amplo e abranja todas as questões jurídicas pertinentes, cumprindo as exigências indicadas na Orientação Normativa AGU nº 55,de 2014,esclarecendo a, ainda, de que apresente informação é prestada diante da estrita análise do caso concreto apreciado nestes autos, não se constituindo na efetiva apreciação da regularidade da aludida orientação normativa, em si mesma”. Acórdão2674/2014 Plenário, TC004.757/20149, relator Ministro Substituto André Luís de Carvalho, 8/10/2014.
12. Do acima exposto, pode-se concluir que a IJR uniformiza a atuação do órgão jurídico relativamente às requisições de subsídios de direito repetitivas. Consequentemente, a adoção de IJR torna desnecessária a análise individualizada de processos que versem sobre matéria que já tenha sido objeto de análise em abstrato, sendo certo que as orientações jurídicas veiculadas através da IJR aplicar-se-ão a todo e qualquer processo com idêntica matéria.
13. Não obstante a emissão de IJR pelas unidades consultivas, a efetiva utilização pelos órgãos de execução da PGU depende da confluência de todos os requisitos indicados na já mencionada Portaria Normativa CGU/AGU nº 05, de 2022, os quais podem ser assim sintetizados:
14. No tocante ao primeiro requisito acima, observa-se que o volume de requisições de subsídios de direito em ações judiciais relacionadas à cobrança do Seguro-Desemprego do Pescador Artesanal (SDPA) que são recebidos, frequentemente, por esta Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Pesca e Aquicultura impacta, efetivamente, na atuação dos advogados em exercício neste órgão, assim como no fluxo dos serviços administrativos.
15. Com efeito, a análise individualizada desses processos por parte da Conjur/MPA, somada a todas as outras atribuição sob a responsabilidade deste Órgão, tem refletido na sobrecarga da equipe, que conta com apenas 6 (seis) advogados públicos, membros da Advocacia-Geral da União, já incluída a Consultora Jurídica, incumbidos da análise jurídica de todos os processos oriundos das diversas áreas desta Pasta, assim como daqueles de origem contenciosa.
16. No âmbito desta Conjur, são apreciados, por exemplo, processos de contratação de objetos referentes às atividades finalísticas do MPA; celebração de convênios, acordos de cooperação, demais ajustes congêneres e os seus desdobramentos; processos disciplinares; e consultas quanto às mais variadas matérias de competência deste Ministério, além do permanente assessoramento jurídico às diversas autoridades desta Pasta.
17. Por outro lado, também compete a esta Consultoria aviar resposta para um elevado número de requisições relativas a processos judiciais que aportam neste órgão diariamente, colhendo subsídios técnicos junto às áreas responsáveis e preparando os respectivos subsídios jurídicos, que são enviados aos órgãos de execução incumbidos da representação da União em juízo, a fim de propiciar a elaboração da defesa do ente público.
18. À vista desse quadro, é certo que o esforço desta Consultoria para atender a demandas repetitivas e recorrentes de forma individualizada, replicando a mesma tese e fundamentos jurídicos, pode ser melhor otimizado com a adoção de IJR para as ações judiciais em tela, a fim de que a força de trabalho seja melhor aproveitada e direcionada para questões jurídicas complexas.
19. Portanto, considerando o número de demandas a cargo da Conjur/MPA, e o quantitativo de advogados públicos em exercício nesta unidade, conclui-se que o volume de processos repetitivos afetos a requisições de subsídios de direito em ações judiciais relacionadas à cobrança do Seguro-Desemprego do Pescador Artesanal (SDPA) impacta de forma negativa na eficiência das atividades desenvolvidas por este órgão consultivo e, consequentemente, também nas atividades do órgão assessorado. De modo que a presente manifestação tem o condão de promover a racionalização do trabalho e da movimentação da máquina pública.
20. Dessarte, crê-se ser recomendável a utilização de Informação Jurídica Referencial para o caso delimitados nesta manifestação, visto que o volume de demandas repetitivas impacta de forma considerável na atuação desta Conjur/MPA.
21. Em sendo aprovada esta IJR pela titular desta unidade consultiva, e dada ciência aos órgãos de execução da PGU, caberá a estes examinar e, se for o caso, constatar a identidade entre os processos de sua alçada e aqueles especificados nesta manifestação, deixando de encaminhar pedidos de subsídios de forma individualizada a esta Conjur na situação que será delineada adiante.
22. Para encerrar este tópico, é importante ainda esclarecer que, caso os órgãos de execução da PGU necessitem de subsídios acerca de matéria fática ou jurídica não tratada nesta IJR poderão encaminhar solicitação específica a esta unidade consultiva, delimitando o ponto a ser abordado, em consonância com o § 1º do art. 12 da Portaria Normativa CGU/AGU nº 05, de 2022. 18.
III - DO SEGURO-DESEMPREGO DO PESCADOR ARTESANAL (SDPA)
23. O Seguro-Desemprego do Pescador Artesanal (SDPA), popularmente conhecido como “seguro-defeso”, é um benefício de um salário mínimo que o Instituto Nacional do Seguro Social - INSS paga a pescadores artesanais que exerçam a atividade profissional, individualmente ou em regime de economia familiar, e de forma ininterrupta. Isso é feito para subsidiar a renda familiar durante o período em que a atividade é proibida, visando garantir o crescimento e a reprodução das espécies. [1]
24. O benefício de SDPA é pago enquanto durar o defeso até o limite de 5 (cinco) meses, sendo que a duração do defeso é definida pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, de acordo com a época de reprodução de cada espécie.
25. O SDPA foi instituído pela Lei nº 8.287, de 20 de dezembro de 1991, que foi revogada pela Lei nº 10.779, de 25 novembro de 2003, posteriormente alterada pela Lei nº 13.134, de 16 de junho de 2015.
26. Para melhor compreensão do regramento legal da matéria, transcreve-se o teor da referida Lei nº 10.779, de 2003, que dispõe sobre a concessão do benefício de seguro desemprego, durante o período de defeso, ao pescador profissional que exerce a atividade pesqueira de forma artesanal:
Art. 1o O pescador artesanal de que tratam a alínea "b" do inciso VII do art. 12 da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991, e a alínea "b" do inciso VII do art. 11 da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, desde que exerça sua atividade profissional ininterruptamente, de forma artesanal e individualmente ou em regime de economia familiar, fará jus ao benefício do seguro-desemprego, no valor de 1 (um) salário-mínimo mensal, durante o período de defeso de atividade pesqueira para a preservação da espécie. (Redação dada pela Lei nº 13.134, de 2015).
§ 1o Considera-se profissão habitual ou principal meio de vida a atividade exercida durante o período compreendido entre o defeso anterior e o em curso, ou nos 12 (doze) meses imediatamente anteriores ao do defeso em curso, o que for menor. (Redação dada pela Lei nº 13.134, de 2015).
§ 2o O período de defeso de atividade pesqueira é o fixado pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, em relação à espécie marinha, fluvial ou lacustre a cuja captura o pescador se dedique.
§ 3o Considera-se ininterrupta a atividade exercida durante o período compreendido entre o defeso anterior e o em curso, ou nos 12 (doze) meses imediatamente anteriores ao do defeso em curso, o que for menor. (Incluído pela Lei nº 13.134, de 2015)
§ 4o Somente terá direito ao seguro-desemprego o segurado especial pescador artesanal que não disponha de outra fonte de renda diversa da decorrente da atividade pesqueira. (Incluído pela Lei nº 13.134, de 2015)
§ 5o O pescador profissional artesanal não fará jus, no mesmo ano, a mais de um benefício de seguro-desemprego decorrente de defesos relativos a espécies distintas. (Incluído pela Lei nº 13.134, de 2015)
§ 6o A concessão do benefício não será extensível às atividades de apoio à pesca nem aos familiares do pescador profissional que não satisfaçam os requisitos e as condições estabelecidos nesta Lei. (Incluído pela Lei nº 13.134, de 2015)
§ 7o O benefício do seguro-desemprego é pessoal e intransferível. (Incluído pela Lei nº 13.134, de 2015)
§ 8o O período de recebimento do benefício não poderá exceder o limite máximo variável de que trata o caput do art. 4º da Lei nº 7.998, de 11 de janeiro de 1990, ressalvado o disposto nos §§ 4o e 5o do referido artigo. (Incluído pela Lei nº 13.134, de 2015)
Art. 2o Cabe ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) receber e processar os requerimentos e habilitar os beneficiários, nos termos do regulamento.
I - (Revogado);
II - (Revogado);
III - (Revogado);
IV - (Revogado):
a) (Revogada);
b) (Revogada);
c) (Revogada).
§ 1º Para fazer jus ao benefício, o pescador não poderá estar em gozo de nenhum benefício decorrente de benefício previdenciário ou assistencial de natureza continuada, exceto pensão por morte, auxílio-acidente e transferências de renda de que tratam o parágrafo único do art. 6º e o inciso VI do caput do art. 203 da Constituição Federal e o caput e o § 1º do art. 1º da Lei nº 10.835, de 8 de janeiro de 2004. (Redação dada pela Lei nº 14.601, de 2023)
§ 2o Para se habilitar ao benefício, o pescador deverá apresentar ao INSS os seguintes documentos: (Incluído pela Lei nº 13.134, de 2015)
I - registro como pescador profissional, categoria artesanal, devidamente atualizado no Registro Geral da Atividade Pesqueira (RGP), emitido pelo Ministério da Pesca e Aquicultura com antecedência mínima de 1 (um) ano, contado da data de requerimento do benefício; (Incluído pela Lei nº 13.134, de 2015)
II - cópia do documento fiscal de venda do pescado a empresa adquirente, consumidora ou consignatária da produção, em que conste, além do registro da operação realizada, o valor da respectiva contribuição previdenciária de que trata o § 7º do art. 30 da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991, ou comprovante de recolhimento da contribuição previdenciária, caso tenha comercializado sua produção a pessoa física; e (Incluído pela Lei nº 13.134, de 2015)
III - outros estabelecidos em ato do Ministério da Previdência Social que comprovem: (Incluído pela Lei nº 13.134, de 2015)
a) o exercício da profissão, na forma do art. 1o desta Lei; (Incluído pela Lei nº 13.134, de 2015)
b) que se dedicou à pesca durante o período definido no § 3o do art. 1o desta Lei; (Incluído pela Lei nº 13.134, de 2015)
c) que não dispõe de outra fonte de renda diversa da decorrente da atividade pesqueira. (Incluído pela Lei nº 13.134, de 2015)
§ 3o O INSS, no ato de habilitação ao benefício, deverá verificar a condição de segurado pescador artesanal e o pagamento da contribuição previdenciária, nos termos da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991, nos últimos 12 (doze) meses imediatamente anteriores ao requerimento do benefício ou desde o último período de defeso até o requerimento do benefício, o que for menor, observado, quando for o caso, o disposto no inciso II do § 2o. (Incluído pela Lei nº 13.134, de 2015)
§ 4o O Ministério da Previdência Social e o Ministério da Pesca e Aquicultura desenvolverão atividades que garantam ao INSS acesso às informações cadastrais disponíveis no RGP, de que trata o art. 24 da Lei nº 11.959, de 29 de junho de 2009, necessárias para a concessão do seguro-desemprego. (Incluído pela Lei nº 13.134, de 2015)
§ 5o Da aplicação do disposto no § 4o deste artigo não poderá resultar nenhum ônus para os segurados. (Incluído pela Lei nº 13.134, de 2015)
§ 6o O Ministério da Previdência Social poderá, quando julgar necessário, exigir outros documentos para a habilitação do benefício. (Incluído pela Lei nº 13.134, de 2015)
§ 7o O INSS deverá divulgar mensalmente lista com todos os beneficiários que estão em gozo do seguro-desemprego no período de defeso, detalhados por localidade, nome, endereço e número e data de inscrição no RGP. (Incluído pela Lei nº 13.134, de 2015)
§ 8º (Revogado pela Lei nº 14.601, de 2023)
§ 9o (Revogado pela Lei nº 14.601, de 2023)
§ 10 (Revogado pela Lei nº 14.601, de 2023)
Art. 3o Sem prejuízo das sanções civis e penais cabíveis, todo aquele que fornecer ou beneficiar-se de atestado falso para o fim de obtenção do benefício de que trata esta Lei estará sujeito:
I - a demissão do cargo que ocupa, se servidor público;
II - a suspensão de sua atividade, com cancelamento do seu registro, por dois anos, se pescador profissional.
Art. 4o O benefício de que trata esta Lei será cancelado nas seguintes hipóteses:
I - início de atividade remunerada;
II - início de percepção de outra renda;
III - morte do beneficiário;
IV - desrespeito ao período de defeso; ou
V - comprovação de falsidade nas informações prestadas para a obtenção do benefício.
Art. 5o O benefício do seguro-desemprego a que se refere esta Lei será pago à conta do Fundo de Amparo ao Trabalhador - FAT, instituído pela Lei nº 7.998, de 11 de janeiro de 1990.
Art. 6o Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
Art. 7o Fica revogada a Lei nº 8.287, de 20 de dezembro de 1991.
(Destaques da transcrição)
27. O Decreto nº 8.424, de 31 de março de 2015, por sua vez, regulamenta a supracitada Lei nº 10.779, de 2003, trazendo alguns conceitos relativos ao SDPA e os requisitos para o pagamento desse benefício, como ressai, sobretudo, dos seguintes artigos:
Art. 1º Este Decreto regulamenta a concessão do benefício de seguro-desemprego, no valor de um salário-mínimo mensal, ao pescador artesanal de que tratam a alínea "b" do inciso VII do caput do art. 12 da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991, e a alínea "b" do inciso VII do caput do art. 11 da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, desde que exerça sua atividade profissional ininterruptamente, de forma artesanal e individualmente ou em regime de economia familiar, durante o período de defeso de atividade pesqueira para a preservação da espécie. (Redação dada pelo Decreto nº 8.967 de 2017)
§ 1º Considera-se ininterrupta a atividade exercida durante o período compreendido entre o término do defeso anterior e o início do defeso em curso ou nos doze meses imediatamente anteriores ao início do defeso em curso, o que for menor.
§ 2º Entende-se como regime de economia familiar o trabalho dos membros da mesma família, indispensável à própria subsistência e exercido em condições de mútua dependência e colaboração, sem a utilização de empregados.
§ 3º Para fins de concessão do benefício, consideram-se como períodos de defeso aqueles estabelecidos pelos órgãos federais competentes, determinando a paralisação temporária da pesca para preservação das espécies, nos termos e prazos fixados nos respectivos atos. (Redação dada pelo Decreto nº 8.967, de 2017)
§ 4º O benefício será devido ao pescador profissional artesanal inscrito no Registro Geral da Atividade Pesqueira - RGP que não disponha de outra fonte de renda diversa da decorrente da atividade pesqueira, observado o disposto no Decreto nº 8.425, de 31 de março de 2015, sem prejuízo da licença de pesca concedida na esfera federal, quando exigida nos termos do art. 3º, § 2º, da Lei nº 11.959, de 29 de junho de 2009. (Redação dada pelo Decreto nº 8.967, de 2017)
§ 5º O pescador profissional artesanal não fará jus a mais de um benefício de seguro-desemprego no mesmo ano decorrente de defesos relativos a espécies distintas.
§ 6º A concessão do benefício não será extensível aos trabalhadores de apoio à pesca artesanal, assim definidos em legislação específica, e nem aos componentes do grupo familiar do pescador profissional artesanal que não satisfaçam, individualmente, os requisitos e as condições estabelecidos neste Decreto.
§ 7º Os pescadores e as pescadoras de que trata o § 1º do art. 3º do Decreto nº 8.425, de 2015, não farão jus ao benefício de seguro-desemprego durante o período de defeso. (Redação dada pelo Decreto nº 8.967, de 2017)
§ 8º Fará jus ao seguro-desemprego o pescador artesanal que, durante o período aquisitivo de que trata o § 1º, tenha recebido benefício de auxílio-doença, auxílio-doença acidentário ou salário maternidade, exclusivamente sob categoria de filiação de segurado especial, ou ainda, que tenha contribuído para a Previdência Social relativamente ao exercício exclusivo dessa atividade. (Incluído pelo Decreto nº 8.967, de 2017)
(...)
Art. 2º Terá direito ao benefício do seguro-desemprego o pescador profissional artesanal que preencher os seguintes requisitos:
I - ter registro no RGP, com situação cadastral ativa decorrente de licença concedida, emitido pelo Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, na condição de pescador profissional artesanal, observada a antecedência mínima prevista no art. 2º da Lei nº 10.779, de 2003; (Redação dada pelo Decreto nº 8.967, de 2017)
II - possuir a condição de segurado especial unicamente na categoria de pescador profissional artesanal;
III - ter realizado o pagamento da contribuição previdenciária, nos termos da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991, nos últimos doze meses imediatamente anteriores ao requerimento do benefício ou desde o último período de defeso até o requerimento do benefício, o que for menor, observado, quando for o caso, o disposto no inciso IV do caput do art. 5º ;
IV - não estar em gozo de nenhum benefício decorrente de programa federal de transferência de renda com condicionalidades ou de benefício de prestação continuada da Assistência Social ou da Previdência Social, exceto auxílio-acidente ou pensão por morte; e
V - não ter vínculo de emprego, ou outra relação de trabalho, ou outra fonte de renda diversa da decorrente da pesca.
V - não ter vínculo de emprego, ou outra relação de trabalho, ou outra fonte de renda diversa da decorrente da atividade pesqueira vedada pelo período de defeso. (Redação dada pelo Decreto nº 8.967, de 2017)
§ 1º A comprovação da contribuição do segurado especial de que trata o inciso III do caput deverá ser feita nos termos do art. 25 da Lei nº 8.212, de 1991, e do inciso IV do caput do art. 216 do Regulamento da Previdência Social, aprovado pelo Decreto nº 3.048, de 6 de maio de 1999, excluído o período de defeso, desde que não tenha havido comercialização de espécie alternativa não contemplada no ato que fixar o período de defeso.
§ 2º Desde que atendidos os demais requisitos previstos neste artigo, o benefício de seguro-desemprego será concedido ao pescador profissional artesanal cuja família seja beneficiária de programa de transferência de renda com condicionalidades, e caberá ao órgão ou entidade da administração pública federal responsável pela manutenção do programa a suspensão do pagamento pelo mesmo período da percepção do benefício de seguro-desemprego.
§ 3º Para fins do disposto no § 2º, o Instituto Nacional do Seguro Social - INSS disponibilizará aos órgãos ou entidades da administração pública federal responsáveis pela manutenção de programas de transferência de renda com condicionalidades as informações necessárias para identificação dos beneficiários e dos benefícios de seguro-desemprego concedidos, inclusive as relativas à duração, suspensão ou cessação do benefício.
Art. 3º Cabe ao INSS receber e processar os requerimentos, habilitar os beneficiários e decidir quanto à concessão do benefício de seguro-desemprego de que trata o art. 1º.
Art. 4º O prazo para requerer o benefício do seguro-desemprego do pescador profissional artesanal se iniciará trinta dias antes da data de início do período de defeso e terminará no último dia do referido período.
Parágrafo único. Desde que requerido dentro do prazo previsto no caput , o pagamento do benefício será devido desde o início do período de defeso, independentemente da data do requerimento.
Art. 5º Para requerer o benefício de seguro-desemprego, o pescador deverá apresentar ao INSS:
I - documento de identificação oficial;
II - comprovante de inscrição no Cadastro de Pessoa Física - CPF;
III - inscrição no RGP, com licença de pesca, emitida pelo Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, na condição de pescador profissional artesanal que tenha a atividade pesqueira como única fonte de renda, observada a antecedência mínima prevista no art. 2º da Lei nº 10.779, de 2003; (Redação dada pelo Decreto nº 8.967, de 2017)
IV - cópia do documento fiscal de venda do pescado a empresa adquirente, consumidora ou consignatária da produção, em que conste, além do registro da operação realizada, o valor da respectiva contribuição previdenciária de que trata o § 7º do art. 30 da Lei nº 8.212, de 1991, ou cópia do comprovante de recolhimento da contribuição previdenciária, caso tenha comercializado sua produção a pessoa física; e
§ 1º Além de apresentar os documentos previstos no caput, o pescador profissional artesanal assinará declaração de que:
I - não dispõe de outra fonte de renda;
II - se dedicou à pesca das espécies e nas localidades atingidas pelo defeso ininterruptamente durante o período compreendido entre o término do defeso anterior e o início do defeso em curso ou nos doze meses imediatamente anteriores ao início do defeso em curso, o que for menor; e (Redação dada pelo Decreto nº 8.967, de 2017)
III - assume responsabilidade civil e criminal por todas as informações prestadas para fins da concessão do benefício.
(...)
[Destaques da transcrição]
28. Do conteúdo dos atos normativos colacionados acima, é possível destacar os seguintes pontos mais relevantes para os fins da presente IJR:
(i) o registro como pescador profissional, na categoria artesanal, devidamente atualizado no Registro Geral da Atividade Pesqueira (RGP), emitido pelo MPA com antecedência mínima de 1 (um) ano, contado da data de requerimento do benefício, é apenas um dos requisitos para o pagamento do SDPA; e
(ii) compete ao ao INSS receber e processar os requerimentos, habilitar os beneficiários e decidir quanto à concessão do benefício de SDPA.
29. Com efeito, cabe ao INSS, ao receber requerimento de SDPA, examinar se o interessado preenche todos os requisitos legais, dentre os quais o o RGP, no sentido de conceder ou negar o pagamento do benefício em tela.
IV - DAS AÇÕES JUDICIAIS DE COBRANÇA DO SEGURO-DESEMPREGO DO PESCADOR ARTESANAL (SDPA) - ILEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM DA UNIÃO
30. Como já mencionado em linhas anteriores, são recebidas com uma certa frequência nesta Conjur/MPA requisições de subsídios, de fato e direito, visando propiciar a elaboração da defesa da União em ações judiciais objetivando a cobrança do SDPA.
31. Em síntese, diante da negativa do INSS em pagar o SDPA na via administrativa, o interessado ingressa em juízo sustentando possuir os requisitos legais para auferir o benefício e requerendo a condenação da Autarquia em obrigação de pagar parcelas relativas a determinada espécie e período.
32. Em alguns casos, a parte autora propõe a ação de cobrança do SDPA apenas em face do INSS; noutros, inclui também a União no polo passivo das ações judiciais em referência.
33. Essa indicação da União como ré nas ações judiciais de cobrança do SDPA, possivelmente, ocorre em razão de o Ministério da Pesca e Aquicultura ser o órgão competente pela organização e manutenção do Registro Geral da Atividade Pesqueira, na forma do Decreto nº 11.624, de 1º de agosto de 2023 [2], pois, como já consignado, o registro como pescador profissional, na categoria artesanal, no RGP é um dos requisitos para o pagamento do SDPA.
34. Contudo, é importante ressaltar que nas ações judiciais abordadas nesta IJR o autor não apresenta nenhum pedido relacionado à regularização de sua situação junto ao RGP, requer apenas a condenação do ente público responsável ao pagamento de determinada quantia em dinheiro relativa a parcelas do SDPA.
35. Em outras palavras, tais ações não envolvem "obrigação de fazer" concernente ao RGP, como a inclusão ou a regularização da situação do autor no Sistema Pesq Brasil - RGP Pescador e Pescadora Profissional que gerencia o Registro Geral da Atividade Pesqueira, gerido pelo MPA. Nas ações ora enfocadas, o pedido é restrito a "obrigação de pagar" um valor determinado, pertinente a parcelas do SDPA.
36. Em suma, o autor pretende que o Poder Judiciário reveja o ato administrativo do INSS que negou o pagamento do SDPA e, consequentemente, condene o órgão na obrigação de pagar o benefício.
37. Nessas circunstâncias, ressai evidente a ilegitimidade passiva ad causam da União, pois, repita-se, não cabem à União/Ministério da Pesca e Aquicultura quaisquer atos de concessão ou de denegação do SDPA, visto serem tais da competência do INSS, por força da legislação regente, mormente a Lei nº 10.779, de 25 novembro de 2003, e o Decreto nº 8.424, de 31 de março de 2015, já explanados em tópicos anteriores.
38. Uma vez que o art. art. 3º do Decreto nº 8.424, de 2015, determina, expressamente, que " Cabe ao INSS receber e processar os requerimentos, habilitar os beneficiários e decidir quanto à concessão do benefício de seguro-desemprego de que trata o art. 1º.", a União/Ministério da Pesca e Aquicultura carece de competência legal para rever os atos da Autarquia.
39. Assim, se a União/MPA não detém competência legal para receber nem examinar os requerimento de SDPA, tampouco para conceder ou negar o pagamento desse benefício, também não possui competência para adotar qualquer providência no sentido de satisfazer a pretensão do autor.
40. Segundo a doutrina, a legitimidade ad causam consiste na pertinência subjetiva da ação, na titularidade ativa ou passiva dos interesses em conflitos. Portanto, conforme entendimento do prof. Humberto Theodoro Júnior, "a legitimação ativa caberia ao titular do interesse afirmado na pretensão, enquanto que a passiva ao titular que se opõe ou resiste à pretensão" (in Curso de Direito Processual Civil, Vol. I, Ed. Forense).
41. Evidencia-se, pois, a ilegitimidade passiva ad causam quando o réu não integra a relação jurídica de direito material invocada pelo autor como supedâneo da sua pretensão
42. De fato, não há qualquer relação jurídica de direito material entre a parte autora e a União/MPA no que tange ao pagamento do SDPA, razão pela qual o cumprimento da obrigação de pagar não lhe pode ser exigido, inexistindo respaldo legal para que figure no polo passivo das ações de cobrança do benefício em apreço.
43. Diante desse cenário, concluímos que cabe ao órgão de contencioso responsável pela defesa da União em juízo, ao ser citado ou intimado para atuar em ações dessa natureza, suscitar a ilegitimidade passiva ad causam do ente federado e justificar a competência legal do INSS para responder pela cobrança do SDPA, na forma dos arts. 338 e 339 do Código de Processo Civil.
44. Por fim, faz-se necessário esclarecer que situação diversa da tratada nesta IJR ocorre quando o pedido da parte autora, além do pagamento do SDPA, envolver obrigação de fazer relacionada ao Registro Geral da Atividade Pesqueira - RGP, como, por exemplo a inscrição ou a regularização da situação do autor no Sistema Pesq Brasil - RGP Pescador e Pescadora Profissional, pois neste caso haverá competência legal da União/MPA para atuar no feito, como já discorrido nesta manifestação.
45. A propósito, informamos que esta Conjur/MPA já elaborou a Informação Jurídica Referencial n. 00023/2023/CONJUR-MPA/CGU/AGU, aprovada pelo Despacho n. 04169/2023/CONJUR-MPA/CGU/AGU, de 06/11/2023, no NUP 00735.000030/2023-26, contendo subsídios de direito a serem apresentados na situação descrita no parágrafo anterior.
V - CONCLUSÕES
46. Diante dos fatos e fundamentos jurídicos lançados ao longo desta manifestação, conclui-se, resumidamente, que:
(i) encontram-se preenchidos, na espécie, os requisitos legais contidos na Portaria Normativa CGU/AGU nº 05, de 31 de março de 2022, para elaboração de Informação Jurídica Referencial - IJR, no âmbito desta Conjur/MPA, acerca da cobrança do Seguro-Desemprego do Pescador Artesanal (SDPA), na forma da Lei n° 10.779, de 25 de novembro de 2003 e do Decreto nº 8.424, de 31 de março de 2015;
(ii) o volume de requisições de subsídios de direito em ações judiciais relacionadas à cobrança do Seguro-Desemprego do Pescador Artesanal (SDPA) que são recebidos, frequentemente, por esta Conjur/MPA impacta, efetivamente, na atuação dos advogados em exercício neste órgão, assim como no fluxo dos serviços administrativos;
(iii) diante do cenário apresentado, crê-se ser recomendável a utilização de Informação Jurídica Referencial para o caso delimitados nesta manifestação;
(iv) as normas legais que disciplinam o SDPA, mormente a Lei nº 10.779, de 25 novembro de 2003, e o Decreto nº 8.424, de 31 de março de 2015, preveem, expressamente que cabe ao INSS receber e processar os requerimentos, habilitar os beneficiários e decidir quanto à concessão do benefício de seguro-desemprego de que trata o art. 1º;
(v) não cabem à União/Ministério da Pesca e Aquicultura quaisquer atos de concessão ou de denegação do SDPA, visto serem tais da competência do INSS, por força da legislação regente;
(vi) o Ministério da Pesca e Aquicultura é o órgão competente pela organização e manutenção do Registro Geral da Atividade Pesqueira - RGP, na forma do Decreto nº 11.624, de 1º de agosto de 2023;
(vii) o registro como pescador profissional, categoria artesanal, devidamente atualizado no RGP, emitido pelo MPA, com antecedência mínima de 1 (um) ano, contado da data de requerimento, é apenas um dos requisitos para o pagamento do SDPA;
(viii) a União/MPA é parte ilegítima para figurar no polo passivo de ações judiciais cujo pedido consiste apenas na condenação do ente público responsável em obrigação de pagar parcelas do SDPA relativas a determinada espécie e período;
(ix) cabe ao órgão de contencioso responsável pela defesa da União em juízo, ao ser citado ou intimado para atuar em ações nas quais se discute somente o pagamento do SDPA, suscitar a ilegitimidade passiva ad causam do ente federado e justificar a competência legal do INSS para responder pela cobrança, na forma dos arts. 338 e 339 do Código de Processo Civil; e
(x) quando o pedido da parte autora, além do pagamento do SDPA, envolver obrigação de fazer relacionada ao RGP, como, por exemplo a inscrição ou a regularização da situação do autor no Sistema Pesq Brasil - RGP Pescador e Pescadora Profissional, haverá competência legal da União/MPA para atuar no feito, sendo o caso de utilização da Informação Jurídica Referencial n. 00023/2023/CONJUR-MPA/CGU/AGU, aprovada pelo Despacho n. 04169/2023/CONJUR-MPA/CGU/AGU, de 06 de novembro de 2023.
VI - ENCAMINHAMENTOS
47. À consideração da Consultora Jurídica – Conjur/MPA, na forma do art. 2º da Portaria Normativa CGU/AGU nº 05, de 31 de 2002, para, se assim entender:
(i) atestar o atendimento dos requisitos constantes do referido ato normativo; e
(ii) aprovar esta IJR, fixando seu prazo de validade em 2 (dois) anos a partir da aprovação desta Informação Jurídica Referencial ou prazo inferior caso sobrevenha norma jurídica que altere a fundamentação adotada;
48. Outrossim, em caso de aprovação desta IJR, caberá à titular desta unidade consultiva:
(i) encaminhar o processo à Procuradoria-Geral da União e ao Departamento Informações Jurídico-Estratégicas/CGU/AGU (art. 9º, inc. III, alíneas “b” e “c”, da Portaria Normativa CGU/AGU nº 05, de 2002); e
(ii) dar ciência desta IJR aos órgãos de execução da PGU, por força do art. 12, caput, da aludida Portaria Normativa CGU/AGU nº 05, de 2002.
Brasília, 05 de março de 2024.
(documento assinado eletronicamente)
KARLA KATIANNA DE MORAIS E SILVA
Procuradora Federal
Coordenadora-Geral de Pesca e Aquicultura
- NOTAS:
[1] https://www.gov.br/inss/pt-br/assuntos/seguro-defeso-entenda-o-beneficio-para-o-pescador-artesanal
[2] Decreto nº 11.624, de 1º de agosto de 2023 - Aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções de Confiança do Ministério da Pesca e Aquicultura e remaneja e transforma cargos em comissão e funções de confiança.
Anexo I
Art. 1º O Ministério da Pesca e Aquicultura, órgão da administração pública federal direta, tem como área de competência os seguintes assuntos:
(...)
III - organização e manutenção do Registro Geral da Atividade Pesqueira;
[3] Código de Processo Civil
Art. 338. Alegando o réu, na contestação, ser parte ilegítima ou não ser o responsável pelo prejuízo invocado, o juiz facultará ao autor, em 15 (quinze) dias, a alteração da petição inicial para substituição do réu.
Parágrafo único. Realizada a substituição, o autor reembolsará as despesas e pagará os honorários ao procurador do réu excluído, que serão fixados entre três e cinco por cento do valor da causa ou, sendo este irrisório, nos termos do art. 85, § 8º .
Art. 339. Quando alegar sua ilegitimidade, incumbe ao réu indicar o sujeito passivo da relação jurídica discutida sempre que tiver conhecimento, sob pena de arcar com as despesas processuais e de indenizar o autor pelos prejuízos decorrentes da falta de indicação.
§ 1º O autor, ao aceitar a indicação, procederá, no prazo de 15 (quinze) dias, à alteração da petição inicial para a substituição do réu, observando-se, ainda, o parágrafo único do art. 338 .
§ 2º No prazo de 15 (quinze) dias, o autor pode optar por alterar a petição inicial para incluir, como litisconsorte passivo, o sujeito indicado pelo réu.
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Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 00735000033202441 e da chave de acesso be5a96c9