ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO SUMÁRIO

PARECER n. 00161/2024/NUCJUR-SUM/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 21181.000139/2024-28​

INTERESSADO: MG / MAPA  /LABORATÓRIO NACIONAL  AGROPECUÁRIO / LANAGRO-MG

ASSUNTOS: CONSULTA E ORIENTAÇÃO DE ATUAÇÃO - OUTROS ASSUNTOS

EMENTA: Direito Administrativo. Patrimônio Imobiliário da União. Utilização transitória e a título precário de área de domínio da União para realização de eventos de curta duração. Formalização via Permissão de Uso. Competência da SPU/UF, após prévia deliberação do GE-DESUP. Art. 79 do Decreto-Lei 9.760/1946. Art. 22 da Lei nº 9.636/1998 c/c art. 14 do Decreto nº 3.725/2001 c/c Portaria MPOG/SPU nº 1, de 3 de janeiro de 2014. Portarias SPU/ME nº 8.678/2022 e MGI nº 771/2023.

I – Relatório.

Trata-se de processo oriundo do Laboratório Nacional Agropecuário (LANAGRO/MG), encaminhado para “sanar dúvida e esclarecer como o órgão deve proceder diante às requisições de utilização do Auditório”, por meio de Despacho com o seguinte conteúdo

Situação: O Laboratório Federal de Defesa Agropecuária - LFDA/MG possui um amplo e completo Auditório com capacidade para 480 pessoas sentadas. O órgão tem recebido com certa frequência solicitações de órgãos públicos como Secretaria Municipal e Secretaria Estadual de Educação o empréstimo deste Auditório para realização de eventos como treinamento de professores e formatura de alunos.

Destoando das últimas solicitações, o presente processo refere-se à solicitação da Congregação Central de Pedro Leopoldo para realização de evento religioso das Testemunhas de Jeová, denominado Celebração Anual da Morte de Jesus, no dia 24 de março de 2024, das 17h:30 às 20h:30.

Dúvidas:

1- Solicitamos orientação da e-CJU de qual procedimento deve ser seguido diante tais solicitações. Em contato com a Superintendência de Patrimônio da União - SPU não logramos êxito em descobrir qual legislação ou procedimento a seguir visando a conformidade legal da matéria, ou seja, empréstimo de imóvel público a outros entes.

2 - Solicitamos a verificação da legalidade do uso deste espaço para fins religiosos de entidade privada conforme requerimento inserido aos autos.

Do inteiro teor dos autos digitalizados disponibilizados no SAPIENS e convertido em pdf contendo 08 páginas, destacam-se os seguintes documentos: a) correspondência enviada ao LANAGRO pela Congregação Central de Pedro Leopoldo solicitando a reserva do auditório para evento religioso das Testemunhas de Geová (p. 02); b) Despacho em que solicitado o envio da presente consulta à CJU/MG e ofício de encaminhamento (p. 04/06); e c) COTA nº 02/2024/ESTRATEG/E-CJU/RESIDUAL/CGU/AGU, datada de 08/02/2024 que encaminha os autos a essa e-CJU/Patrimônio (p. 07/08).

É o relatório.

 II – Fundamentação.

​O art. 79 do Decreto-Lei 9.760/1946 que:

Art. 79. A entrega de imóvel para uso da Administração Pública Federal direta compete privativamente à Secretaria do Patrimônio da União - SPU.  (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)

(…)

§ 2º O chefe de repartição, estabelecimento ou serviço federal que tenha a seu cargo próprio nacional, não poderá permitir, sob pena de responsabilidade, sua invasão, cessão, locação ou utilização em fim diferente do que lhe tenha sido prescrito.

 A princípio, a exceção à regra do § 2º do art. 79 supra citado, limitar-se-ia à seguinte hipótese prevista no Decreto nº 3.725/2001:

Art. 12.  Não será considerada utilização em fim diferente do previsto no termo de entrega, a que se refere o § 2º do art. 79 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, a cessão de uso a terceiros, a título gratuito ou oneroso, de áreas para exercício das seguintes atividades de apoio necessárias ao desempenho da atividade do órgão a que o imóvel foi entregue:

I - posto bancário;

II - posto dos correios e telégrafos;

III - restaurante e lanchonete;

IV - central de atendimento a saúde;

V - creche; e

VI - outras atividades similares que venham a ser consideradas necessárias pelos Ministros de Estado, ou autoridades com competência equivalente nos Poderes Legislativo e Judiciário, responsáveis pela administração do imóvel.

Parágrafo único.  As atividades previstas neste artigo destinar-se-ão ao atendimento das necessidades do órgão cedente e de seus servidores.

Sabe-se, no entanto, que o uso transitório de bens públicos é admitido e recorrente, e que, muitas vezes, se dá por meio do instituto da autorização de uso, de reconhecida existência pela doutrina[1].

O Decreto-Lei nº 9.760/1946 não tratou do instituto da autorização de uso. Já a Lei nº 9.636/1998 houve por bem disciplinar apenas a “autorização de uso sustentável” (vide art. 10-A)[2], instituto diverso do acima citado, e estabelecer o seguinte regramento:

Art. 22. A utilização, a título precário, de áreas de domínio da União para a realização de eventos de curta duração, de natureza recreativa, esportiva, cultural, religiosa ou educacional, poderá ser autorizada, na forma do regulamento, sob o regime de permissão de uso, em ato do Secretário do Patrimônio da União, publicado no Diário Oficial da União.

§ 1º A competência para autorizar a permissão de uso de que trata este artigo poderá ser delegada aos titulares das Delegacias do Patrimônio da União nos Estados.

§ 2º Em áreas específicas, devidamente identificadas, a competência para autorizar a permissão de uso poderá ser repassada aos Estados e Municípios, devendo, para tal fim, as áreas envolvidas lhes serem cedidas sob o regime de cessão de uso, na forma do art. 18.

Nessa linha, o Decreto nº 3.725/2001, que regulamentou a Lei nº 9.636/1998, assim prevê:

Art. 14.  A utilização, a título precário, de áreas de domínio da União será autorizada mediante outorga de permissão de uso pelo Secretário do Patrimônio da União, publicada resumidamente no Diário Oficial.

§ 1º  Do ato de outorga constarão as condições da permissão, dentre as quais:

I - a finalidade da sua realização;

II - os direitos e obrigações do permissionário;

III - o prazo de vigência, que será de até três meses, podendo ser prorrogado por igual período;

IV - o valor da garantia de cumprimento das obrigações, quando necessária, e a forma de seu recolhimento;

V - as penalidades aplicáveis, nos casos de inadimplemento; e

VI - o valor e a forma de pagamento, que deverá ser efetuado no ato de formalização da permissão.

§ 2º  Os equipamentos e as instalações a serem utilizados na realização do evento não poderão impedir o livre e franco acesso às praias e às águas públicas correntes e dormentes.

§ 3º  Constituirá requisito para que se solicite a outorga de permissão de uso a comprovação da prévia autorização pelos órgãos federais, estaduais e municipais competentes para autorizar a realização do evento.

§ 4º  Durante a vigência da permissão de uso, o permissionário ficará responsável pela segurança, limpeza, manutenção, conservação e fiscalização da área, comprometendo-se, salvo autorização expressa em contrário, a entregá-la, dentro do prazo, nas mesmas condições em que inicialmente se encontrava.

§ 5º  O simples início da utilização da área, ou a prestação da garantia, quando exigida, após a publicação do ato de outorga, independentemente de qualquer outro ato especial, representará a concordância do permissionário com todas as condições da permissão de uso estabelecidas pela autoridade competente.

§ 6º  Nas permissões de uso, mesmo quando gratuitas, serão cobrados, a título de ressarcimento, os custos administrativos da União, relacionados direta ou indiretamente com o evento.

§ 7º  A Secretaria do Patrimônio da União estabelecerá os parâmetros para a fixação do valor e da forma de pagamento na permissão de uso de áreas da União.

§ 8º  A publicação resumida identificará o local de situação da área da União, o permissionário e o período de vigência da permissão.

Por sua vez, a Portaria MPOG/SPU nº 1, de 3 de janeiro de 2014, prescreve:

Art. 7º - A permissão de uso deverá ser requerida no período entre 6 (seis) meses e 30 (trinta) dias anteriores à disponibilização da área, perante a Superintendência do Patrimônio da União local, e instruída com os documentos constantes do ANEXO I - Formulário.

§ 1º - O requerimento informará o prazo pretendido, limitado a 90 (noventa) dias, que poderá ser prorrogado mediante requerimento a ser formulado ainda na vigência da permissão por uma única vez, desde que o período da prorrogação não seja superior ao inicialmente estipulado.

§ 2º - O valor calculado para os dias prorrogados deverá observar o disposto no art. 8º desta Portaria.

Da Retribuição pelo Uso da Área

Art. 8º - As permissões de uso terão o valor calculado a partir da disponibilização da área da União, considerando o interregno de noventa dias, conforme a seguinte equação:

Vpu = [(Vef x A x 0,01) x (Nd/90)] x Ft Onde:

Vpu = Valor do preço público diário com prazo de até noventa dias pela permissão de uso em reais;

Vef = Valor do espaço físico em reais por metro quadrado;

A = Área de utilização do espaço físico em área de uso comum do povo, em metros quadrados;

Nd = número de dias de utilização contados a partir da disponibilização da área até sua completa liberação;

Ft = Fator de uso de acordo com a exploração da área e restrição de acesso.

§ 1º - O valor do espaço físico (Vef) será igual ao valor do metro quadrado medido horizontalmente, para a parte da terra, de imóvel de domínio da União que esteja mais próximo do local onde se realizará a permissão, obtido da Planta de Valores Genéricos - PVG, na base de dados do Sistema Imobiliário de Administração Patrimonial - SIAPA, tomando-se por referência o valor do trecho de logradouro do referido imóvel.

§ 2º - Quando não for possível atribuir o valor horizontalmente mais próximo, o valor do espaço físico (Vef) será igual à média dos valores dos trechos de logradouro do município onde se localiza a permissão, obtidos pela PVG na base de dados do SIAPA.

§ 3º - Caso inexista qualquer informação de PVG na base de dados do SIAPA para o município onde se localiza a permissão, o valor do espaço físico (Vef) poderá ser estabelecido por meio de adoção da PVG municipal observando-se os parágrafos acima, ou por meio de avaliação, a ser realizado por técnico habilitado, observando-se o valor médio da terra na região.

§ 4º - Quando necessária a realização de uma avaliação expedita, esta deverá ser feita, preferencialmente por levantamento de preços médios de terrenos na região, devidamente homogeneizados.

§ 5º - As alíquotas do fator de uso (Ft) correspondem ao enquadramento da exploração de uso, conforme abaixo:

I - 1,00 - quando se tratar de uso promovido por ente público com exploração econômica/comercial, desde que não haja restrição de acesso ao evento.

II - 1,00 - quando se tratar de uso por ente público ou privado, desde que não haja exploração econômica/comercial e que haja restrição de acesso ao evento.

III - 1,00 - quando se tratar de uso por ente privado, desde que não haja exploração econômica/comercial e restrição de acesso ao evento.

IV - 1,50 - quando se tratar de uso por ente privado, com exploração econômica/comercial desde que não haja restrição de acesso ao evento.

V - 2,00 - quando se tratar de uso por ente público ou privado, que haja exploração econômica/comercial e restrição de acesso ao evento.

§ 6º - Para os fins deste artigo, considera-se exploração econômica/comercial as atividades que expõem marcas e patrocínio privado, bem como a comercialização de produtos ou serviços.

§ 7º - Para os fins deste artigo, considera-se restrição de acesso à área a comercialização de ingresso, pagamento de inscrição ou exigência de convite específico.

§ 8º - A retribuição estabelecida será devida pelos dias de disponibilização da área de domínio da União, incluindo na contagem o período de montagem e desmontagem dos equipamentos.

§ 9º - O valor mínimo admitido para os casos da permissão de uso onerosa será de R$ 500,00 (quinhentos reais), independentemente do valor calculado pela equação do caput, além do valor correspondente às despesas de publicação, conforme estabelecido no § 12 do presente.

§ 10 - O valor cobrado para a permissão de uso será recolhida por meio de DARF, código de receita nº 046, e o valor referente aos custos administrativos com a publicação no Diário Oficial da União, por meio de GRU.

§ 11 - Os pagamentos deverão ser efetuados com a antecedência mínima de cinco dias úteis da disponibilização da área, sob pena de arquivamento do processo de Permissão de Uso.

§ 12 - O valor a ser cobrado referente aos custos administrativos com a publicação em Diário Oficial da União será de R$ 250,00 (duzentos e cinquenta reais), obedecendo aos critérios estabelecidos pela Imprensa Nacional, na Portaria IN nº 117, de 13 de maio de 2008, e será atualizado sempre que houver alteração por esse órgão.

§ 13 - Caso o solicitante tenha algum débito junto à SPU, a outorga da permissão de uso ficará condicionada à extinção desse débito, desde que o valor seja exigível.

Art. 9º - As permissões de uso requeridas pela Administração Pública federal, estadual ou municipal, em se tratando de interesse público ou social, desde que não haja exploração econômica/comercial e restrição de acesso ao evento, serão submetidas ao regime gratuito.

Parágrafo único - Uma vez constatado, depois de deferido o requerimento previsto no caput, que o evento foi realizado por entidade privada, e que houve exploração econômica/comercial e/ou restrição de acesso, devem ser apuradas e cobradas as diferenças na forma do art. 8º, parágrafo 5º, desta Portaria, sem prejuízo das penalidades eventualmente cabíveis.

(…)

Art. 13. O ato de autorização mediante outorga de permissão de uso será publicado resumidamente no Diário Oficial da União, conforme o modelo constante do ANEXO III – matriz de extrato da Permissão de Uso.

(…)

Art. 17. Esta Portaria é composta de 05 Anexos:

· Anexo I: Formulário de requerimento de Permissão de Uso.

· Anexo II: Modelo do Termo de Outorga de Permissão de Uso.

· Anexo III: Matriz do Extrato de Permissão de Uso a ser publicado no DOU.

· Anexo IV: Modelo de Notificação

· Anexo V: Modelo de Auto de Infração

Como se lê, o legislador optou pela utilização do instrumento da “permissão de uso” para a formalização de utilização precária de áreas de domínio da União, seguindo o magistério de Celso Antônio Bandeira de Melo[3], para quem permissão de uso

é o ato unilateral, precário e discricionário quanto à decisão de outorga, pelo qual se faculta a alguém o uso de um bem público. Sempre que possível, será outorgada mediante licitação ou, no mínimo, com obediência a procedimento em que se assegure tratamento isonômico aos administrados (como, por exemplo, outorga na conformidade de ordem de inscrição).

Quanto a competência para a prática do ato de outorga, expressa no art. 22 da Lei nº 9.636/1998 c/c art. 14 do Decreto nº 3.725/2001 c/c Portaria MPOG/SPU nº 1/2014, incumbe-nos referir que, ressalvados os imóveis sob gestão das Forças Armadas e os casos de expressa autorização no Termo de Entrega ou ato de delegação de competência, está ela jungida à atuação da SPU/UF e à deliberação de GE-DESPU. Nesse sentido, as atuais Portarias SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022 e MGI nº 771, de 17 de março de 2023, que, respectivamente, preceituam:

PORTARIA SPU/ME Nº 8.678, DE 30 DE SETEMBRO DE 2022

A SECRETÁRIA DE COORDENAÇÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO, DA SECRETARIA ESPECIAL DE DESESTATIZAÇÃO, DESINVESTIMENTO E MERCADOS, DO MINISTÉRIO DA ECONOMIA, no uso das atribuições que lhe confere o art. 102 do Anexo I do Decreto nº 9.745, de 08 de abril de 2019, e considerando o disposto na Portaria SEDDM/ME nº 12.485, de 20 de outubro de 2021, resolve:

Art. 1º Autorizar os Superintendentes do Patrimônio da União a firmar os termos e contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão, concessão, autorização e permissão relativos a imóveis da União, após deliberação pelas instâncias competentes.

§ 1º No caso de imóveis da União entregues formalmente à administração das Forças Armadas, fica delegada aos Comandantes das respectivas Forças a competência para a assinatura de contratos referentes às alienações de que tratam as Leis nº 5651, de 11 de dezembro de 1970, e nº 5.658, de 7 de junho de 1971, bem como os referente às cessões de uso onerosas e gratuitas, locações, arrendamentos, termos de permissão e autorização de uso e termos de concessões de direito real de uso.

§2º Competem às Superintendências do Patrimônio da União organizar, sistematizar, documentar e arquivar as informações e documentos arregimentados de que trata o caput.

(…)

PORTARIA MGI Nº 771, DE 17 DE MARÇO DE 2023

A MINISTRA DA GESTÃO E DA INOVAÇÃO EM SERVIÇOS PÚBLICOS, no uso das atribuições que lhe confere o disposto no art. 1º, inciso VII e art. 3º, inciso V do Anexo I do Decreto nº 11.345, de 1º de janeiro de 2023, tendo em vista o disposto na Portaria Interministerial ME/CGU nº 6.909, de 21 de junho de 2021, e de acordo com o que consta no Processo Administrativo n° 19739.108972/2023-40, resolve:

Art. 1º A destinação de imóveis da União deverá observar o regime especial de governança instituído na presente portaria, que compreende as seguintes formas de destinação de imóveis geridos pela Secretaria de Gestão do Patrimônio da União (SPU) do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos:

(…)

III - Autorização de uso;

(…)

XV - Permissão de uso;

(…)

Art. 3º Para fins de análise, apreciação e deliberação de processos sobre imóveis objetos das destinações previstas nesta portaria, deverão ser instituídos pela SPU os seguintes Grupos Especiais de Destinação Supervisionada (GE-DESUP), de caráter permanente:

I - Nível 0 (GE-DESUP-0), para imóveis com valor de referência de até R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais) e para os casos de que trata o inciso XV do art. 1º desta portaria, independentemente do valor de referência do imóvel, excluídas aquelas atribuídas ao GE-DESUP-1 e ao GE-DESUP-2;

II - Nível 1 (GE-DESUP-1), para imóveis com valor de referência entre R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais) e R$10.000.000,00 (dez milhões de reais) e nos casos de que tratam §§ 2º e 3º, alínea "a", do art. 6º desta portaria, excluídas as destinações do inciso II e XIX do art. 1º desta portaria e aquelas atribuídas ao GEDESUP-0; e

III - Nível 2 (GE-DESUP-2), para imóveis com valor de referência igual ou superior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais), para imóveis de qualquer valor quando se tratar das destinações dos incisos II e XIX do art. 1º e para o caso de que trata §3º, alínea "c", do art. 6º, desta portaria, excluídas aquelas de atribuição do GE-DESUP-0.

§1º Excepcionalmente, o GE-DESUP-2 poderá deliberar processos de alçada do GE-DESUP-1 ou do GE-DESUP-0.

(…)

Art. 6º Os processos somente poderão ser apreciados pelo respectivo GE-DESUP caso apresentem, em sua justificativa:

I - especificação da(s) pessoa(s) física(s) ou jurídica(s) beneficiada pelo ato;

II - comprovação de que o beneficiado se enquadra, legalmente, nos requisitos necessários ao benefício (quando aplicável);

III - valor do imóvel obtido nos termos da IN SPU/ME Nº 67, de 2022, ou a que vier a substitui-la, quando obrigatório;

IV - detalhamento do imóvel, incluindo:

a) cópia da matrícula, quando houver;

b) geolocalização;

c) área do imóvel;

d) descrição sumarizada do imóvel, indicando benfeitorias, se for o caso;

e) atual situação de ocupação do imóvel;

f) eventuais problemas jurídicos, ambientais ou administrativos; e

g) informação se o imóvel já recebeu, ou não, uma Proposta de Aquisição de Imóveis - PAI ou se encontra-se, ou já participou, de processo de alienação por venda.

V - justificativa fundamentada para o ato, demonstrando o interesse público e social, nos termos da legislação vigente.

VI - comprovação individualizada do cumprimento dos requisitos necessários à destinação proposta, ou dispensa justificada nos termos previstos desta Portaria.

§1º Caso o GE-DESUP identifique falhas na instrução do processo, este poderá ser retirado de pauta para saneamento.

(…)

III – CONCLUSÃO

Diante do exposto e em resposta aos questionamentos formulados, tem-se que:

a) quando da solicitação de empréstimo do seu auditório, NÃO ESTÁ o LANAGRO autorizado a efetuá-la diretamente (excetuada a hipótese de autorização nesse sentido no Termo de Entrega), cabendo-lhe tão somente orientar o solicitante quanto à necessidade de formalização de requerimento junto à SPU/MG ou no Portal da SPU (vide https://sistema.patrimoniodetodos.gov.br/#/solicitarPermissaoUso?servico=21 ), em consonância com o disposto no art. 22 da Lei nº 9.636/1998 c/c art. 14 do Decreto nº 3.725/2001 c/c Portaria MPOG/SPU nº 1, de 3 de janeiro de 2014.

b) o art. 22 da Lei nº 9.636/1998 autoriza a outorga de permissão de uso pela SPU para “utilização, a título precário, de áreas de domínio da União para a realização de eventos de curta duração, de natureza recreativa, esportiva, cultural, religiosa ou educacional”. Desta feita, não vislumbramos óbices à outorga de PERMISSÃO DE USO ONEROSA​, pela SPU/UF e com prévia anuência do LANAGRO, “à Congregação Central de Pedro Leopoldo para realização de evento religioso das Testemunhas de Jeová, denominado Celebração Anual da Morte de Jesus, no dia 24 de março de 2024, das 17h:30 às 20h:30”.

c) as “solicitações de órgãos públicos como Secretaria Municipal e Secretaria Estadual de Educação” também se enquadram na regra do art. 22 da Lei nº 9.636/1998, estando sujeitas à outorga de permissão de uso pela SPU/MG, podendo-se cogitar a sua gratuidade, na forma do art. 9º da Portaria MPOG/SPU nº 1, de 3 de janeiro de 2014.

É o parecer.

Belo Horizonte, 23 de fevereiro de 2024.

ANA LUIZA MENDONÇA SOARES

ADVOGADA DA UNIÃO

OAB/MG 96.194 - SIAPE 1507513

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