ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO SUMÁRIO

PARECER n. 00165/2024/NUCJUR-SUM/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 19739.156175/2023-79

INTERESSADOS: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA ESTADUAL DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM TOCANTINS - SPU/TO

ASSUNTOS: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO

EMENT:DIREITO  ADMINISTRATIVO  E  OUTRAS MATÉRIAS  DE DIREITO PÚBLICO.  BENS PÚBLICOS. GESTÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. DOAÇÃO COM ENCARGO.

Viabilidade jurídica da doação art. 31, inciso I, da Lei nº 9.636/98, Análise da minuta - recomendações - possibilidade de prosseguimento sem necessidade de retorno.
 

RELATÓRIO

Em cumprimento ao disposto no art. 131 da CRFB/88, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995, no art. 19 do Ato Regimental AGU nº 05/2007 e no art. 1º da Portaria AGU nº 14/2020, o órgão em epígrafe encaminha a esta e-CJU/Patrimônio, via SAPIENS, autos que tramitam na forma exclusivamente eletrônica.

Os autos foram distribuídos ao signatário no dia 15 de fevereiro de 2024 e   cuidam de consulta cerca da legalidade solicitação de análise jurídica de minuta de contrato de doação, cujo acesso foi possível mediante disponibilização de link SEI cujo rol de documentos encontram-se abaixo relacionados: 

Destacam-se, os documentos abaixo considerados relevantes para o desenlace da questão:

• Nota Técnica SEI nº 45532/2023/MGI (SEI nº 38677801)
• Certidão 38638738 (SEI nº 38638738)
• Relatório de Valor de Referência de Imóvel 2261 (SEI nº 38662678)
• Minuta de Contrato (SEI nº )
• checklist elaborado pelo setor Serviço de Destinação Patrimonial da SPU/TO (SEI nº 38681999)
• ATA DE REUNIÃO DO GE-DESUP  (SEI nº 38681999)
• Laudo de Avaliação de Imóvel 40 (SEI nº 40034127)

O GEDESUP deliberou favoravelmente à destinação do imóvel  indicando, a princípio, a ausência de óbice jurídico, apontando a necessidade de apresentação de Laudo de Avalação atualizado, o que foi cumprido, posteriormente, pelo órgão consulente.

A fundamentação detalhada será abordada de forma mais minudente ao longo deste parecer, incluindo a análise da minuta do contrato de doação.

É a síntese do necessário, passo a analisar:

FUNDAMENTAÇÃO

FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER JURÍDICO

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.

Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.

Nossa atribuição é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

Disso se conclui que parte das observações aqui expendidas não passam de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionário da autoridade assessorada.

Já as questões que envolvam a legalidade, de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.

Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos (não jurídicos) não está inserida no conjunto de atribuições/competências afetas a esta Consultoria especializada, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se acerca de questões outras que aquelas de cunho estritamente jurídico, cabendo à SPU consulente a responsabilidade pela aferição do imóvel ocupado e sua avaliação, pelo exame dos documentos cartoriais referentes a ocupação primitiva, a cadeia sucessória e a detenção física nas hipóteses demandadas, atestando a satisfatoriedade da documentação exibida, anexando aos autos as comprovações pertinentes, de acordo com o preceituado no Enunciado nº 07 do MANUAL DE BOAS PRÁTICAS CONSULTIVAS DA CGU/AGU, no sentido de que o Órgão Consultivo deve evitar "(...) posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade".

DO CERNE DA CONSULTA -

No que tange aos elementos jurídicos, a pretensão sub examine encontra amparo legal no art. 31, inciso I, da Lei nº 9.636/98, que preceitua o seguinte:

Art. 31 Mediante ato do Poder Executivo e a seu critério, poderá ser autorizada a doação de bens imóveis de domínio da União, observado o disposto no art. 23 desta Lei, a:

I - Estados, Distrito Federal, Municípios, fundações públicas e autarquias públicas federais, estaduais e municipais;

[...]

§ 1º No ato autorizativo e no respectivo termo constarão a finalidade da doação e o prazo para seu cumprimento.

§ 2º O encargo de que trata o parágrafo anterior será permanente e resolutivo, revertendo automaticamente o imóvel à propriedade da União, independentemente de qualquer indenização por benfeitorias realizadas, se:

I - não for cumprida, dentro do prazo, a finalidade da doação;

II - cessarem as razões que justificaram a doação; ou

III - ao imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada aplicação diversa da prevista."

§ 3º Nas hipóteses de que tratam os incisos I a IV do caput deste artigo, é vedada ao beneficiário a possibilidade de alienar o imóvel recebido em doação, exceto quando a finalidade for a execução, por parte do donatário, de projeto de assentamento de famílias carentes ou de baixa renda, na forma do art. 26 desta Lei, e desde que, no caso de alienação onerosa, o produto da venda seja destinado à instalação de infra-estrutura, equipamentos básicos ou de outras melhorias necessárias ao desenvolvimento do projeto.

No que se refere à competência para a administração patrimonial de imóveis da União, esta pertence ao Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos, nos termos do art. 32, inciso VII, da Lei nº 14.600, de 19 de junho de 2023. Desse modo, a nova redação do Decreto n. 3.125, de 29 de julho de 1999, delega ao Ministro da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos a competência de autorizar a alienação de bens da União (art. 1º, I), importando trazer à colação o teor de tais dispositivos, senão vejamos:

Lei nº 14.600/2023:

Art. 32. Constituem áreas de competência do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos:

[...]

VII - diretrizes, normas e procedimentos para a administração do patrimônio imobiliário da União;

Decreto n. 3.125/1999:

Art. 1º Fica delegada competência ao Ministro de Estado da Economia para, observadas as disposições legais e regulamentares: (Redação dada pelo Decreto nº 9.771, de 2019)

I - autorizar a cessão e a alienação de imóveis da União;

Em relação à dispensa do procedimento licitatório, o entendimento é pela aplicabilidade, in casu, do artigo 17, inciso I, alínea “b”, e § 4º, da Lei nº 8.666/1993, o qual dispensa a realização de certame público para a doação de bens imóveis, subordinando-se, no entanto, à existência do interesse público devidamente justificado e sempre precedida de avaliação.

No presente caso, se verifica dentre a documentação dos autos o Ato de Dispensa de Licitação, sem necessidade de ratificação, face a novação no rito trazido à baila com a nova Lei de Licitações, assim como o Laudo de Avaliação devidamente atualizado.

DA MINUTA DO CONTRATO DE DOAÇÃO

Há descrição do  imóvel objeto da doação  que está localizado na na Quadra 02 do Loteamento Santa Rosa, no Município de Arapoema, Estado do Tocantins. O imóvel é descrito como um terreno urbano com uma área total de 4.233,01 m², onde existe uma edificação que abriga o Centro de Convivência para idosos, com aproximadamente 291,60 m². O imóvel está devidamente descrito na Matrícula nº 2421 do Registro de Imóveis de Arapoema, Livro 2, RIP nº9245000075002. O valor de referência atribuído ao imóvel é de R$ 636.000,00 (seiscentos e trinta e seis mil reais)

As obrigações do Município de Arapoema, como Outorgado Donatário, no contrato de doação com encargos incluem:

Manutenção e Continuidade do Funcionamento do Centro de Convivência para Idosos: O Município é responsável por manter e garantir a continuidade do funcionamento do Centro de Convivência para idosos localizado no imóvel doado, conforme estabelecido no contrato

Utilização do Imóvel no Interesse Público: O Município manifesta interesse em incorporar o imóvel ao seu patrimônio e utilizá-lo no interesse público, conforme os elementos presentes no processo de doação

Sugere-se a inclusão de obrigações do município, como OUTORGADO DONATÁRIO, de  responsabilizar-se  pela regularização do imóvel no Cartório de Registro de Imóveis,  no prazo de 1 (um) ano a partir da assinatura do contrato e pela obtenção de todos os licenciamentos, autorizações e alvarás necessários para a implantação e execução de sua finalidade , observando a legislação e regulamentos aplicáveis, inclusive, em face do especial público que será atendido pelo Municipio,  no que tange à acessibilidade,

Não há menção explícita no contrato de doação sobre a fiscalização por parte do doador, o que deve ser incluído, bem como que, que, em caso de descumprimento das condições estabelecidas no contrato, a doação pode ser rescindida e o imóvel retornará à posse da OUTORGANTE Doadora, sem direito ao OUTORGADO Donatário a qualquer indenização, inclusive por benfeitorias realizadas

CONSULTA AO MINISTÉRIO DA CIDADANIA

Como se observa da leitura da certião de inteiro teor, o imóvel era, originalmente, da extinta Fundação Legião Brasileira de Assistência (LBA), o art. 1º do Decreto nº 1.686, de 26 de outubro de 1995, exige que, previamente à alienação, a utilização seja ofertada em preferência ao Ministério da Previdência e Assistência Social (atual Ministério da Cidadania).

Caso a preferência não seja exercida, o imóvel "poderá ser alienado ou doado aos Estados, Distrito Federal e Municípios onde tenha sua localização, desde que hajam manifestado interesse em recebê-lo, para desenvolvimento de serviços de assistência social a eles descentralizados".

Vale destacar que, por intermédio do PARECER Nº 0473 - 5.12/2014/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU (NUP 03090.001086/2011-85), entendeu-se que:

 i) uma vez não exercido o direito de preferência pelo MDS, nos termos do art. 1º, caput, do Decreto nº 1.686/95, o bem oriundo do acervo da LBA poderá ser destinado para outra finalidade pública que não a assistência social; e ii) é necessária a oitiva prévia do MDS em todas as destinações, mesmo que em sede de renovação de cessão anteriormente outorgada (prorrogação de contrato) ou da celebração de novos contratos que versem sobre imóveis anteriormente já destinados.

Solicita-se que se proceda a Consulta ao Ministério da Cidadania.

CONCLUSÃO

Pelo exposto, nos limites da análise jurídica efetuada e abstraídas  os aspectos de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, a manutenção da conformidade documental com as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitas à esfera administrativa, .conclui-se  pela possibilidade jurídica de prosseguimento  do feito,   condicionada à observância das ressalvas e recomendações abaixo relacionadas 

1. Recomenda-se que se promova a conferência final em todos os atos, termos e especificações técnicas, a fim de sanar eventuais omissões, erros materiais, gramaticais, de dados ou técnica de redação, assim como citação de normativos eventualmente revogados, posto que a instrução processual, a conferência de dados e a indicação dos normativos específicos em vigor, que respaldam a prática do ato, são atribuições próprias do órgão assessorado.
2.  Incluir as cláusulas sugeridas nos parágrafos 16 e 17 deste parecer.
3. Solicita-se que se proceda a Consulta ao Ministério da Cidadania, nos termos do  PARECER Nº 0473 - 5.12/2014/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU (NUP 03090.001086/2011-85) que fundamentou  o item 2.4 da fundamentação.

Saliento que é possível o afastamento das  recomendações   desde que de forma motivada, consoante previsão do artigo 50, inciso VII, da Lei n° 9.784 de 1999, ressaltando que a motivação deverá apontar as circunstâncias e as razões de ordem fática e/técnicas que  justifiquem o ato - não sendo suficiente a mera paráfrase de textos legais, a qual será de responsabilidade exclusiva da autoridade.

É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 22 da PORTARIA NORMATIVA CGU/AGU Nº 10, DE 14 DE DEZEMBRO DE 2022 – Dispõe sobre a organização e funcionamento das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais.

Ao protocolo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (E-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo ao Órgão Consulente,  para ciência deste, bem como para adoção da(s) providência(s) pertinente(s), com as considerações de estilo.

Manifestação Jurídica concluída na data de sua assinatura eletrônica

NELSON ORLANDO DE ALARCÃO DUCCINI

ADVOGADO DA UNIÃO

MATRÍCULA SIAPE 1311909 OAB/RJ 77.103

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 19739156175202379 e da chave de acesso 5ce5f29d