ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO SUMÁRIO

PARECER n. 00186/2024/NUCJUR-SUM/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 00442.000011/2024-76

INTERESSADOS: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM ESPÍRITO SANTO - SPU/ES

ASSUNTOS: BENS PÚBLICOS

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO. PATRIMÔNIO DA UNIÃO.ANÁLISE DE MINUTA DE CONTRATO DE CONSTITUIÇÃO DE AFORAMENTO. DIREITO DE PREFERÊNCIA AO AFORAMENTO GRATUITO. APROVAÇÃO CONDICIONADA AO ATENDIMENTO DAS RESSALVAS DESTE PARECER.

I - RELATÓRIO.

O Superintendente do Patrimônio da União no Estado do Espírito Santo - SPU/ES, encaminha o presente processo à esta Consultoria  Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio E-CJU/Patrimônio, com  a solicitação de análise manifestação jurídica referente a MINUTA DE CONTRATO DE   CONSTITUIÇÃO  DE AFORAMENTO,  em nome do Sr. WADSON BARBOSA DUARTE, referente a Terreno de Marinha com acrescido, área total de 510,00m², área da União 510,00m² referente a fração 0,0849420 do Ed. François de Paule, apto 501 e 2 VGS, localizado na Rua Elesbão Linhares, 394, Praia do Canto, CEP 29055-340, Vitória/ES. nos termos  nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar Federal n^o 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I e II, do Ato Regimental n^o 5, de 27 de setembro de 2007, do Advogado -Geral da União.

Foi requerido o aforamento para o imóvel cadastrado sob o RIP 5705002127434,   com base no item art. 215 do Decreto-Lei nº 9.760/46 c/c artigo 20 DL 3.438/87, com o valor de R$ 115.864,62 (cento e quinze mil oitocentos e sessenta e quatro reais e sessenta e dois centavos), nos termos do RELATÓRIO DE VALOR DE REFERÊNCIA  (SEI 38876295).

 O presente processo encontra-se instruído com os seguintes documentos referente ao pretendido aforamento:

Consta na  Nota Técnica SEI nº 49255/2023/MGI, 39119981, o que segue:

"Foi requerido o aforamento para o imóvel cadastrado sob o RIP 5705002127434 e verificada a preferencia ao aforamento gratuito com base no artigo 20 DL 3.438/87 c/c Art 215 do Decreto-Lei nº 9.760/46, que dizem :

DL 3.438/87:

Art. 20. Aos atuais posseiros e ocupantes é permitido regularizar sua situação, requerendo o aforamento do terreno até 16 de outubro do corrente ano. (Vide Decreto-Lei nº 4.034, de 1941) (Vide Decreto-Lei nº 5.666, de 1943) (Vide Decreto-lei nº 9.760, de 1946)

Decreto-Lei nº 9.760/46:

Art. 215. Os direitos peremptos por fôrça do disposto nos arts. 20, 28 e 35 do Decreto-lei n° 3.438, de 17 de Julho de 1941, e 7º do Decreto-lei n° 5.666, de 15 da Julho de 1943, ficam revigorados correndo os prazos para o seu exercício da data da notificação de que trata o art. 104 dêste Decreto-lei. (...)

A detenção física sobre o imóvel na forma do item "a" da tabela acima é comprovada por meio da certidão extraída da Ação de Usucapião em 3 de fevereiro de 1941, transcrita no Livro 3-Z sob o número 13.090 em 22 de Janeiro de 1948, Conforme Doc SEI 38209196 Página 01 e 39116562.

A cadeia sucessória o imóvel, retroagindo à data decreto de 17 de julho de 1941 foi verificada da seguinte forma:

O imóvel foi adquirido por Domingos Gomes de Jesus , por usucapião, conforme certidão extraída de Ação de Usucapião em 3 de fevereiro de 1941 transcrita no Livro 3-Z sob o número 13.090 em 22 de Janeiro de 1948, Docs SEI 38209196 Página 01 e 39116562.

Em 1953 Antônio Nativicade Correa adquiriu a área de 510,00m² de Domingos Gomes de Jesus, conforme matrícula 20.005 Doc SEI 38209196 Página 3 e 37276347 Página 15.

Em 1956 Edgard da Silva Mello adquiriu de Antônio Nativicade Correa, conforme matrícula 24.355 Doc SEI 37276347 Páginas 14 e 15.

Em 1957 Heraclito Rodrigues de Moraes adquiriu de Edgard da Silva Mello, conforme matrícula 24.691 Doc SEI 37276347 Página 14.

Em 1972 Guilherme Rody Soares adquiriu de Heraclito Rodrigues de Moraes, conforme matrícula 11.033 Doc SEI 37276347 Páginas 09 e 10.

Em 1980 Marcio Pretti Espindula adquiriu de Guilherme Rody Soares, conforme matrícula 6.696 Doc SEI 37276347 Página 04.

Em 1985 Industria e Comércio Quimetal LTDA adquiriu de Marcio Pretti Espindula, conforme matrícula 6.696 Doc SEI 37276347 Página 05.

Em 1985 Meaipe Empreendimentos S/A adquiriu de Industria e Comércio Quimetal LTDA, conforme matrícula 6.696 Doc SEI 37276347 Página 05.

Em 1985 Construtora e Incorporadora Saiter LTDA adquiriu de Meaipe Empreendimentos S/A, conforme matrícula 6.696 Doc SEI 37276347 Página 05. ( Cadeia sucessória comum a todas frações do Ed. François de Paule)

Em 1987 Deosdete José Lorenção adquiriu de Construtora e Incorporadora Saiter LTDA, conforme matrícula 27.281 Doc SEI 37276347 Página 01.

Em 1997 Antonio Sérgio Laguna Benetti adquiriu de Deosdete José Lorenção, conforme matrícula 27.281 Doc SEI 37276347 Página 02.

Em 2022 Wadson Barbosa Duarte, atual ocupante, adquiriu de Antonio Sérgio Laguna Benetti, conforme matrícula 27.281 Doc SEI 37276347 Páginas 02 e 03. (...)"

É o relatório. 

II - FUNDAMENTAÇÃO LEGAL E INSTRUÇÃO PROCESSUAL.

A solicitação a análise jurídica do texto da minuta apresentada (SEI 40089517), tem como base o art. 11, da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, "que institui a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da  União e dá outras providências", c/c o parágrafo único do art.38, da Lei nº 8.666/93, que  "regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, instituiu normas para licitação e contratos da Administração Pública, e dá outras providências".

Portanto a presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.

Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.

Nossa atribuição é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

Concluindo-se  que parte das observações aqui elencadas não passam de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionário da autoridade assessorada.

 Já as questões que envolvam a legalidade, de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.

Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos  não está inserida no conjunto de atribuições e competências afetas a esta E-CJU/PATRIMÕNIO, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se acerca de questões outras que aquelas de cunho estritamente jurídico, cabendo à SPU/ES a responsabilidade pela aferição do imóvel ocupado, pelo exame dos documentos de ocupação primitiva e da cadeia sucessória, atestando a satisfatoriedade da documentação exibida, anexando aos autos as comprovações pertinentes.

 A INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 3, DE 9 DE NOVEMBRO DE 2016, em seu Art. 1º.  estabelece os procedimentos administrativos para constituição de aforamento e demais atos pertinentes ao pretendido, vejamos:

"Art. 1º Disciplinar os procedimentos administrativos para a constituição, caducidade, revigoração e remição de aforamento de terrenos dominiais da União, os quais se aplicam a todos os órgãos da Secretaria do Patrimônio da União – SPU".

CONCEITUAÇÕES

Art. 2º Para efeitos dessa Instrução Normativa – IN, são adotados os seguintes conceitos:

I - aforamento ou enfiteuse: ato pelo qual a União atribui a terceiros o domínio útil de imóvel de sua propriedade, obrigando-se este último (foreiro ou enfiteuta) ao pagamento de pensão anual, denominada foro, na porcentagem de 0,6% do valor do domínio pleno do terreno;

II - cadeia dominial ou sucessória: relação dos proprietários de determinado imóvel,desde a titulação original pelo Poder Público até o último dono (atual proprietário);

III - caducidade: sanção aplicada aos foreiros em decorrência do não pagamento do foro durante o período de 3 (três) anos consecutivos, ou 4 (quatro) intercalados, de acordo com art. 101, parágrafo único, do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.

IV - concessão do aforamento gratuito: ato pelo qual a União atribui a terceiro o domínio útil de terreno de sua propriedade, dispensado o pagamento do valor correspondente a 83% do valor da avaliação do domínio pleno pelo foreiro, que passa ase obrigar contratualmente ao de laudêmio na quantia de 5% do valor atualizado do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias, nos casos de transferência onerosa entre vivos;

(...)"

Ainda segundo definição contida no art. 2º, agora pelo inciso IV, da mesma IN nº 03/2016, a concessão do aforamento gratuito é o "ato pelo qual a União atribui a terceiro o domínio útil de terreno de sua propriedade, dispensado o pagamento do valor correspondente a 83% do valor da avaliação do domínio pleno pelo foreiro, que passa a se obrigar contratualmente ao de laudêmio na quantia de 5% do valor atualizado do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias, nos casos de transferência onerosa entre vivos;”.

 A constituição do aforamento gratuito  em comento  está amparada pelo art. 20 do Decreto-Lei nº 3.438, de 1941, arts. 105 ( inciso 1º) e 215 ambos do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946 e art. 5º, inciso I, do Decreto-Lei nº 2.398, de 1987, com a redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998, com as alterações introduzidas pela Lei nº 13.240 / 2015.

A Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Espírito Santo, SPU/ES, nos presentes autos,  indica como fundamento legal  os arts.  105, inciso I e 2,  e 215 do Decreto-Lei nº 9.760/46 c/c artigo 20 DL 3.438/87,  e art. 5º, inciso I,   do Decreto-Lei nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987.

Com efeito, tem direito ao aforamento gratuito, na forma explicitada pela INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 3, DE 9 DE NOVEMBRO DE 2016, aqueles que se enquadram no previsto nos arts. 105 e 215 do DECRETO-LEI Nº 9.760, DE 1946:

 " Art. 105. Tem preferência ao aforamento:  

  1º – os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registo de Imóveis;

   2º – os que estejam na posse dos terrenos, com fundamento em título outorgado pelos Estados ou Municípios;

   3º – os que, necessariamente, utilizam os terrenos para acesso às suas propriedades;

  4º – os ocupantes inscritos até o ano de 1940, e que estejam quites com o pagamento das devidas taxas, quanto aos terrenos de marinha e seus acréscidos;

   5º – os que, possuindo benfeitorias, estiverem cultivando, por si e regularmente, terras da União, quanto às reservadas para exploração agrícola, na forma do art. 65;                   (Revogado pela Lei nº 9.636, de 1998)

   6º – os concessionários de terrenos de marinha, quanto aos seus acréscidos, desde que estes não possam constituir unidades autônomas;

   7º – os que no terreno possuam benfeitoriais, anteriores ao ano de 1940, de valor apreciável em relação ao daquele;

  § 1^o As divergências sobre propriedade, servidão ou posse devem ser decididas pelo Poder Judiciário.                        (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015) 

   § 2^o A decisão da Secretaria do Patrimônio da União quanto ao pedido formulado com fundamento no direito de preferência previsto neste artigo constitui ato vinculado e somente poderá ser desfavorável, de forma fundamentada, caso haja algum impedimento, entre aqueles já previstos em lei, informado em consulta formulada entre aquelas previstas na legislação em vigor, ou nas hipóteses previstas no inciso II do art. 9^o da Lei n^o 9.636, de 15 de maio de 1998.                        (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)

(...)

Art. 215. Os direitos peremptos por fôrça do disposto nos arts. 20, 28 e 35 do Decreto-lei n° 3.438, de 17 de Julho de 1941, e 7º do Decreto-lei n° 5.666, de 15 da Julho de 1943, ficam revigorados correndo os prazos para o seu exercício da data da notificação de que trata o art. 104 deste Decreto-lei.

(...)" (negritei).

O DECRETO-LEI Nº 3.438, DE 17 DE JULHO DE 1941, que "esclarece e amplia o decreto-lei nº 2.490, de 16 de agosto de 1940", por meio do seu  art. 20, assim determina, in verbis:

" Art. 20. Aos atuais posseiros e ocupantes é permitido regularizar sua situação, requerendo o aforamento do terreno até 16 de outubro do corrente ano.                  (Vide Decreto-Lei nº 4.034, de 1941)                  (Vide Decreto-Lei nº 5.666, de 1943)               (Vide Decreto-lei nº 9.760, de 1946)

        § 1º Às entidades de esportes náuticos legalmente organizadas que, por qualquer título, concessão ou contrato com particulares ou poderes públicos, ocuparem atualmente terrenos de marinha, acrescidos ou de mangues, fica pelo presente decreto-lei, concedido o respectivo aforamento e a isenção do pagamento de taxas ou foros enquanto exercerem as suas atividades dentro dos objetivos sociais e não as interromperem por mais de dois anos consecutivos.

        § 2º Se o interesse público exigir a ocupação de terrenos aforados nos termos do parágrafo anterior e demais disposições do presente decreto-lei, à entidade foreira será concedido o aforamento de outro terreno apropriado, que preencha as suas finalidades sociais. As benfeitorias acaso existentes, e que tenham sido realizadas pela entidade atingida, deverão ser indenizadas de acordo com a legislação que regula a desapropriação por interesse público.

        § 3º Os benefícios dos parágrafos anteriores serão igualmente conferidos às entidades de esportes náuticos que se organizarem posteriormente, desde que os requeiram dentro do prazo de 120 dias, contados da data de sua legalização."

Vejamos o que disciplina o art.5º do DECRETO-LEI Nº 2.398, DE 21 DE DEZEMBRO DE 1987, transcrito abaixo:

"Art. 5^o Ressalvados os terrenos da União que, a critério do Poder Executivo, venham a ser considerados de interesse do serviço público, conceder-se-á o aforamento:                   (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)

I - independentemente do pagamento do preço correspondente ao valor do domínio útil, nos casos previstos nos arts. 105 e 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946;                (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)

II - mediante leilão público ou concorrência, observado o disposto no art. 99 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.              (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)

Parágrafo único. Considera-se de interesse do serviço público todo imóvel necessário ao desenvolvimento de projetos públicos, sociais ou econômicos de interesse nacional, à preservação ambiental, à proteção dos ecossistemas naturais e à defesa nacional, independentemente de se encontrar situado em zona declarada de interesse do serviço público, mediante portaria do Secretário do Patrimônio da União.               (Incluído pela Lei nº 9.636, de 1998)" (negritei)

 Conferindo efetividade e atualidade aos diplomas legais anteriormente transcritos, a Secretaria do Patrimônio da União, do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, com o fito de  "disciplinar os procedimentos administrativos para a constituição, caducidade, revigoração e remição de aforamento de terrenos dominiais da União, os quais se aplicam a todos os órgãos da Secretaria do Patrimônio da União – SPU" (art. 1º), editou a supra citada IN nº 03/2016, que dispõe sobre os procedimentos administrativos a serem seguidos pela SPU/ES na gestão patrimonial.

 Após leitura das manifestações técnicas e dos documentos referentes ao aforamento pretendido,  em que a SPU/ES atesta o atendimento dos documentos exigidos pela legislação pertinente ao caso concreto, verifica-se  a ausência dos seguintes documentos, portanto RECOMENDA-SE, a juntada dos mesmos ao presente feito:

Que sejam atendidas as ressalvas contidas no formulário de análise de Aforamento ( SEI 39398441).

Através da ATA DE REUNIÃO o GE-DESUP, manifestou-se   FAVORÁVEL à destinação recomendando à autoridade competente o prosseguimento dos trâmites processuais.(SEI 40077802).

 Observados os requisitos, que, repita-se, estão a cargo do órgão consulente por fugir à atribuição legal deste órgão jurídico lançar nos autos os indicativos sobre a existência de qualquer intervenção física em relação ao bem, conforme os dispositivos legais transcritos anteriormente, recomenda-se a atualização, se for o caso, das certidões referentes aos tributos federais e débitos patrimoniais, devendo todos os demais aspectos da instrução devem moldar-se às prescrições da IN nº 03/2016, uma vez atendidos os itens constantes do Check-List do procedimento.

  O caput do art. 59 da c dispõe que o Superintendente da SPU nos Estados é a autoridade que concederá o aforamento:

"Da Concessão do Aforamento

Art. 59. Não havendo impugnação informada nas consultas do art. 100 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, nas situações em que forem aplicáveis, o Superintendente da SPU/UF apreciará a documentação (check-lists do Anexo XI) e, deferindo o pedido, concederá o aforamento, conforme minuta constante dos Anexos XII e XIII (despacho concessório de aforamento gratuito ou oneroso, conforme o caso), para formalizar-se em ato subsequente, a respectiva contratação, com averbação no Cartório de Registro Imóveis."(negritei).

Importante mencionar , que a PORTARIA SPU/ME Nº 8.678, de 30 de setembro de 2022, que revogou a Portaria nº 14.094, de 30 de novembro de 2021, manteve a previsão de de competência, em seu art.1º , que o Superintendente do Patrimônio da União estão autorizados a firmar os termos de contratos de aforamento, após deliberação pelas instâncias competentes.

 Nos presentes autos,  há a autorização condicionada do Grupo Especial de Destinação Supervisionada,   conforme ATA DE REUNIÃO (SEI 40077802).

 Portanto, cumprido o primado da legalidade no que respeita à competência enquanto elemento do ato administrativo.

Quanto a minuta do Contrato de Aforamento sob Regime Gratuito, constante nos autos (SEI 40089517), a E-CJU/Patrimônio, tem a incumbência de analisar, sob o aspecto jurídico, a regularidade da referida minuta.

 Verifica-se que a minuta do Contrato de Aforamento sob Regime Gratuito, o mesmo encontra-se estruturado de acordo com as normas e regras que regem a matéria, em especial o Anexo XIV da INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 3, DE 9 DE NOVEMBRO DE 2016.

Recomenda-se, contudo,  que a SPU/ES promova conferência final em todos os atos e termos, a fim de sanar eventuais erros materiais, gramaticais, de dados ou  técnica de redação, posto que a instrução processual e a conferência de dados são atribuições próprias do órgão assessorado, a exemplo da correta indicação do imóvel.

 Por fim, após a assinatura do contrato caberá ao interessado promover o respectivo registro no Cartório de Registro de Imóveis, conforme ENUNCIADO Nº 3 da CONJUR/MPOG, no sentido de que:

"em se tratando de direito real, o regime enfitêutico só se constitui mediante o registro do contrato de aforamento no Cartório de Registro de Imóveis competente, não sendo suficiente a lavratura daquele contrato pela Secretaria do Patrimônio da União, ainda que com força de escritura pública."

  III – CONCLUSÃO.

 Pelo exposto, nos limites da análise jurídica efetuada e abstraídas questões atinentes ao mérito administrativo, conclui-se  pela possibilidade jurídica da celebração do Contrato de Aforamento Gratuito ora analisado, condicionado ao atendimento  das ressalvas e recomendações elencadas  nos itens em amarelo, acima lançados, deste opinativo, ou após seu afastamento de forma motivada, consoante previsão do artigo 50, inciso VII, da Lei n° 9.784 de 1999, será possível dar prosseguimento ao processo nos seus demais termos, dispensada nova manifestação desta Consultoria Jurídica, observando-se ainda, as demais exigências da Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de novembro de 2016.

Impõe-se, ainda, que a SPU/ES,  observe o propugnado pela ATA DE REUNIÃO do  Grupo Especial de Destinação Supervisionada ((GE-DESUP), conforme ata de reunião (SEI 40077802), já que a autorização foi condicionada ao atendimento.

Brasília, 02 de março de 2024.

VALTER OTAVIANO DA COSTA FERREIRA JUNIOR

ADVOGADO DA UNIÃO

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 00442000011202476 e da chave de acesso 402bb643