ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE POLÍTICAS CULTURAIS

PARECER n. 00044/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 72031.010204/2022-16

INTERESSADOS: CORREGEDORIA COREG/GM/MINC

ASSUNTOS: ATOS ADMINISTRATIVOS

Senhora Consultora Jurídica

EMENTA

I - Processo Administrativo de Responsabilização - PAR. 

II - Prática de atos lesivos contra a Administração Pública, nos termos da denominada "Operação Apate", deflagrada em 26/04/2018 pela Polícia Federal (PF) em conjunto com a Controladoria-Geral da União (CGU) e o Ministério Público Federal (MPF), que teve por objetivo, entre outros, investigar fraudes decorrentes do desvio de recursos públicos federais de projetos culturais aprovados no Ministério da Cultura (MinC) com benefícios de isenção fiscal, fomentados pela Lei nº 8.313/91 (Lei Rouanet).

III - Análise do Relatório Final apresentado pela Comissão Processante - CPAR, cuja manifestação concluiu pela aplicação de multa; responsabilização judicial das pessoas jurídicas; publicação extraordinária de decisão administrativa sancionadora; e declaração de inidoneidade das pessoas jurídicas QUALITHY ASSESSORIA E PROJETOS e INSTITUTO QUALITHY DE DESENVOLVIMENTO para licitar ou contratar com a Administração Pública, nos termos do art. 87, inciso IV da Lei nº. 8.666/93.

IV - Condutas tipificadas no art. 30, § 1º e 2º e art. 38, da Lei nº 8.313/91, bem como nos incisos II e III, do art. 5º, incisos I e II do art. 6º, da Lei nº 12.846, de 2013 (Lei Anticorrupção).

V - Parecer favorável ao acolhimento das penalidades propostas no Relatório Final da Comissão Processante, com a ressalva da possível apreciação da peça de defesa apresentada, ainda que extemporânea.

VI - À consideração superior.

I - RELATÓRIO

Trata-se de Processo Administrativo de Responsabilização (PAR), instaurado no âmbito da Corregedoria do Ministério do Turismo, precedido pelo processo nº 72031.009631/2021-71, relativo à Investigação Preliminar para apuração de indícios de cometimento de atos lesivos contra a Administração Pública nos termos da denominada "Operação Apate", deflagrada pela Polícia Federal/PF em parceria com a Controladoria-Geral da União/CGU e com o Ministério Público Federal (MPF), em 26/04/2018, com o objetivo de investigar fraudes decorrentes do desvio de recursos públicos federais de projetos culturais aprovados no Ministério da Cultura (MinC), com benefícios de isenção fiscal fomentados pela Lei nº 8.313/91 (Lei Rouanet).

Após análise do caso no âmbito da Corregedoria-Geral da União - CGU, nos termos consignados no Ofício nº 12505/2021/COAC/DICOR/CRG/CGU, de 21/06/2021, reiterados no Ofício nº 1293/2022/COAP/DICOR/CRG/CGU, de 28/01/2022, houve entendimento pelo envio da matéria à Corregedoria do Ministério do Turismo, sob o fundamento de que a competência originária para aplicação de sanções relativas à responsabilização de entes privados deve ser do ente lesado tanto no caso da Lei nº 12.846/2013, quanto do gestor do Programa Nacional de Apoio à Cultura (Pronac), no que diz respeito às sanções da Lei Rouanet. No caso, tal competência recaiu à época ao Ministério do Turismo (Secretaria Especial de Cultura), nos termos do art. 2°, do Decreto nº 10.107/2019, em razão da transferência da Secretaria Especial de Cultura do Ministério da Cidadania ao Ministério do Turismo. 

Esclareça-se, ainda, que o encaminhamento dos autos pela CGU ao referido Ministério destacou que a investigação ocorreu no âmbito do Inquérito Policial nº 80/2017 - SR/PF/MT (3694-80.2017.4.01.3600), originando a recomendação de que fosse instaurado o devido Processo Administrativo de Responsabilização (PAR) diretamente no Ministério, em face das citadas empresas: QUALITHY ASSESSORIA E PROJETOS (CNPJ 03.377.636/0001-45) e INSTITUTO QUALITHY DE DESENVOLVIMENTO - IDQ (CNPJ 03.377.636/0001-45).

Feito o juízo de admissibilidade no Ministério do Turismo, nos termos da Nota Técnica nº 24/2022/COREG/GSE (1134089), complementada pela Nota Técnica nº 26/2022/COREG/GSE (1134090), o presente processo foi deflagrado por meio da Portaria de Pessoal MTUR nº 624, de 1 de novembro de 2022, publicada na seção 2, do Diário Oficial da União de 3/11/2022, instaurando o devido Processo Administrativo de Responsabilização (PAR) destinado à apuração de supostas irregularidades praticadas pelas empresas retro transcritas, conforme contido no Processo Administrativo nº 72031.009631/2021-71.

Em 14 de março de 2023, a Corregedoria do Ministério do Turismo declarou encerrado o processo em exame, por meio de TERMO DE ENCERRAMENTO DE PROCESSO (1134086), em virtude do Decreto nº 11.336, de 1º de janeiro de 2023, publicado no D.O.U de 2 de janeiro de 2023, que recriou o Ministério da Cultura, tendo sido transferido o presente processo a esta pasta ministerial da Cultura com vistas a possibilitar a continuidade das atividades correcionais subsequentes.

Nesses termos, foi publicada na Seção 2, do Diário Oficial da União de 24/05/2023, a PORTARIA de PESSOAL MINC nº 772, de 23 de maio de 2023, prorrogando por 180 (cento e oitenta) dias o prazo para a conclusão dos trabalhos da Comissão de Processo Administrativo de Responsabilização (PAR), bem como substituindo na CPAD o servidor Álvaro Caetano de Abreu da Silva, pertencente ao quadro efetivo do Ministério do Turismo, pelo servidor RAFAEL OTÁVIO DE LIMA OLIVEIRA, Técnico de Nível Superior, matrícula SIAPE nº 1602688, pertencente ao quadro efetivo do Ministério da Cultura, e, da mesma forma, efetivando a substituição da servidora Marilene Rodrigues Lima Pires, pertencente ao quadro efetivo do Ministério do Turismo, pelo servidor ANDERSON CARLOS DA COSTA SILVA, Agente Administrativo, matrícula SIAPE nº 1143173, pertencente ao quadro efetivo do Ministério da Cultura.

Em 08 de setembro de 2023, a Comissão Processante concluiu o TERMO DE INDICIAMENTO (1342709), indiciando as empresas QUALITHY ASSESSORIA E PROJETOS e INSTITUTO QUALITHY DE DESENVOLVIMENTO - IDQ, no âmbito do Pronac nº: 118221 - "Encontro Sul Americano de Cultura Popular - 4ª Edição", ocorrido no período entre 22/05 à 23/05/2014, cujo montante de prejuízos totalizou o valor de R$ 387.826,70 (trezentos e oitenta e sete mil, oitocentos e vinte e seis reais e setenta centavos); bem como no âmbito do Pronac nº 1413995 - "Encontro Sul Americano de Cultura Popular - 5ª Edição", ocorrido entre 18/12 à 20/12/2015, cujo montante de prejuízos totalizou o valor R$ 748.038,90 (setecentos e quarenta e oito mil, trinta e oito reais e noventa centavos).

Quanto ao indiciamento pelas ditas práticas de atos lesivos em projetos culturais, cumpre registrar a tipificação efetivada no Termo de Indiciamento, talhada no §§ 1º e 2º do art. 30, e art. 38, da Lei nº 8.313/91, bem como nos incisos II e III, do art. 5º, incisos I e II , do art. 6º, da Lei nº 12.846, de 2013 (Lei Anticorrupção):

- Lei nº 8.313/91

"Art. 30.  As infrações aos dispositivos deste capítulo, sem prejuízo das sanções penais cabíveis, sujeitarão o doador ou patrocinador ao pagamento do valor atualizado do Imposto sobre a Renda devido em relação a cada exercício financeiro, além das penalidades e demais acréscimos previstos na legislação que rege a espécie.

§ 1^o  Para os efeitos deste artigo, considera-se solidariamente responsável por inadimplência ou irregularidade verificada a pessoa física ou jurídica propositora do projeto.                  

§ 2^o  A existência de pendências ou irregularidades na execução de projetos da proponente junto ao Ministério da Cultura suspenderá a análise ou concessão de novos incentivos, até a efetiva regularização. 

(...)

Art. 38. Na hipótese de dolo, fraude ou simulação, inclusive no caso de desvio de objeto, será aplicada, ao doador e ao beneficiário, multa correspondente a duas vezes o valor da vantagem indevidamente recebida". Ng.

- 12.846/2013 (Lei Anticorrupção)

"Art. 5º Constituem atos lesivos à administração pública, nacional ou estrangeira, para os fins desta Lei, todos aqueles praticados pelas pessoas jurídicas mencionadas no parágrafo único do art. 1º, que atentem contra o patrimônio público nacional ou estrangeiro, contra princípios da administração pública ou contra os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil, assim definidos:

(...)

II - comprovadamente, financiar, custear, patrocinar ou de qualquer modo subvencionar a prática dos atos ilícitos previstos nesta Lei;

III - comprovadamente, utilizar-se de interposta pessoa física ou jurídica para ocultar ou dissimular seus reais interesses ou a identidade dos beneficiários dos atos praticados;

III - comprovadamente, utilizar-se de interposta pessoa física ou jurídica para ocultar ou dissimular seus reais interesses ou a identidade dos beneficiários dos atos praticados;

(...)

Art. 6º Na esfera administrativa, serão aplicadas às pessoas jurídicas consideradas responsáveis pelos atos lesivos previstos nesta Lei as seguintes sanções:

I - multa, no valor de 0,1% (um décimo por cento) a 20% (vinte por cento) do faturamento bruto do último exercício anterior ao da instauração do processo administrativo, excluídos os tributos, a qual nunca será inferior à vantagem auferida, quando for possível sua estimação; e

II - publicação extraordinária da decisão condenatória.

(...)

Como forma de dosimetria da pena, devido à gravidade e dolosa dos fatos apurados, indica-se a pena máxima, prevista no art. 6º, da Lei nº 12.846/13, a ser calculada em 20% do faturamento bruto das duas empresas".

No que tange ao prazo prescricional, houve o expresso registro pela COREG/GM/MINC no citado TERMO DE INDICIAMENTO, da não ocorrência da prescrição no presente caso.

Em 16 de outubro de 2023, as empresas apresentaram pedido de prorrogação de prazo para a apresentação da defesa escrita (1480546), sendo que a COREG/GM/MinC, por meio do Ofício nº 116/2023/COREG/GM/MinC (1480562), deferiu o requerimento de dilação de prazo por mais 30 (trinta) dias, a contar da data de 30 de outubro de 2023. As empresas, no entanto, deixaram novamente de apresentar Defesa no prazo delimitado, em que pese o deferimento da prorrogação do prazo concedida, razão pela qual foi declarada a revelia.

Em 17 de novembro de 2023, foi publicada PORTARIA DE PESSOAL MINC Nº 1.198, de 16 de novembro de 2023, na Seção 2, do Diário Oficial da União, prorrogando por 180 (cento e oitenta) dias o prazo para a conclusão dos trabalhos da Comissão Processante.

Nesse cenário, a CPAR elaborou o Relatório Final, em 16 de fevereiro de 2024, conforme disposto no art. 21 da IN CGU nº 13/2019, por meio do qual manifestou a seguinte conclusão:

(...)

Em face do exposto, com fulcro nos art. 12 e 15 da Lei 12.846/13, c/c art. 11 do Decreto n. 11.129/22, c/c art. 38 da Lei 8313/91, esta Comissão de Processo de Responsabilização - CPAR decide:

- encaminhar à autoridade instauradora o presente PAR;

- propor à autoridade instauradora o envio de expediente dando conhecimento ao Ministério Público e à Advocacia-Geral da União para análise quanto à pertinência da responsabilização judicial das pessoas jurídicas;

- recomendar à autoridade julgadora a aplicação às empresas QUALITHY ASSESSORIA E PROJETOS e IQD INSTITUTO QUALITHY DE DESENVOLVIMENTO as penas de publicação extraordinária da decisão condenatória;

- recomendar à autoridade julgadora a Desconsideração da Personalidade Jurídica das empresas QUALITHY ASSESSORIA E PROJETOS e IQD INSTITUTO QUALITHY DE DESENVOLVIMENTO, diante da constatação neste PAR do abuso de direito na utilização das referidas empresas para o cometimento de atos ilícitos por ELAINE DE FÁTIMA THOMÉ PARIZZI, assim como, a aplicação de multa no valor de R$ 2.271.731,20 (dois milhões duzentos e setenta e um mil, setecentos e trinta e um reais e vinte centavos);

- recomendar à autoridade instauradora a declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública, nos termos do art. 87, inciso IV da Lei nº. 8.666/93, em que a empresa deve ficar impossibilitada de licitar ou contratar com o Poder Público até que passe por um processo de reabilitação, no qual deverá comprovar, cumulativamente, o escoamento do prazo mínimo de 2 (dois) anos sem licitar e contratar com a Administração Pública, contados da data da aplicação da pena, o ressarcimento dos prejuízos causados ao Erário e a superação dos motivos determinantes da punição".

Por fim, em 22 de fevereiro de 2024, vieram os autos a esta Consultoria Jurídica, nos termos do art. 24 da IN CGU nº 13/2019, para manifestação jurídica prévia ao julgamento da Sra. Ministra de Estado da Cultura.

Ocorreu, porém, que, em 04 de março de 2024, intempestivamente, as empresas apresentaram peça de defesa escrita (1639993) quando o processo já se encontrava sob a análise do Relatório Final nesta Consultoria Jurídica. Ressalte-se que os argumentos apresentados na defesa versaram sobre suposta ocorrência de prescrição; assim como sobre suposta ausência de irregularidades nos projetos questionados; além de alegações de ausência de provas nos autos e de desproporcionalidade da ação punitiva; bem como sobre pedido de reanálise de todo o presente Processo Administrativo de Responsabilização, desde o início, apresentando os seguintes requerimentos:

"1) O acolhimento das preliminares das prescrições, com a extinção do processo nos termos da lei;

2) O arquivamento do presente Processo Administrativo de Responsabilidade, uma vez ausente qualquer demonstração acerca do elemento volitivo da conduta, supostamente perpetrada pelas Requeridas; 3) Seja devidamente reanalisada a toda a documentação em anexo, baseando-se nas normativas culturais, para fins de comprovação da ausência de qualquer ato ilícito perante o Ministério da Cultura, praticado pelas Requeridas;

4) Seja reconhecida a total ausência de dolo e de danos ao erário no caso presente, o que elide qualquer pretensão punitiva efetivando-se a consequente extinção do presente processo e suas consequências.

5) Seja reconhecida A ILEGITIMIDADE PASSIVA do Instituto Qualithy de Desenvolvimento, por ser o mesmo, totalmente alheio ao processo em tela, conforme todas as provas juntadas aos autos, e consequentemente seja a instituição habilitada perante o Salicweb.

6) Caso haja qualquer imputação, que seja na forma mais branda do Direito, para que se faça a verdadeira Justiça".

É o breve relato. 

II - ANÁLISE

Preliminarmente, deve-se ressaltar que o exame desta Consultoria Jurídica dar-se-á nos termos do artigo 11, inciso V, da Lei Complementar nº 73/93, subtraindo-se ao âmbito da competência institucional do Órgão Consultivo a apreciação de elementos de ordem técnica, financeira ou orçamentária, bem como avaliação acerca da conveniência e oportunidade da prática de atos administrativos, restringindo-se aos limites jurídicos da consulta suscitada, consoante o Enunciado de Boas Práticas Consultivas AGU n.º 7/2016.

Impõe-se ainda destacar que foge à alçada desta Consultoria Jurídica imiscuir-se na análise técnica realizada pela unidade competente, órgão detentor de expertise para tal exame. Todavia, cabe à esta Consultoria realizar o exame sob o ponto de vista da legalidade do procedimento.

Assim, a presente manifestação apresenta natureza meramente opinativa e, por tal motivo, as orientações estabelecidas não se tornam vinculantes para o gestor público que pode, de forma justificada, adotar orientação contrária ou diversa daquela emanada por esta Consultoria Jurídica.​

Com efeito, cumpre destacar que a análise ora realizada será pautada pelos aspectos formais e procedimentais do PAR, notadamente quanto aos termos do Relatório Final apresentado pela Comissão Processante - CPAR, cuja conclusão consignou que os elementos de informação colhidos evidenciam que os projetos culturais em referência foram utilizados em proveito próprio de ELAINE DE FÁTIMA THOMÉ PARIZZI, responsável pelas empresas, conforme fartamente demonstrado no Termo de Indiciamento (SEI 1342709), sendo que, a soma dos cálculos apresentados totalizou o valor de R$ 1.135.865,60, com enquadramento no art. 38, da Lei nº 8.313/91, resultando em multa no valor de R$ 2.271.731,20 (dois milhões duzentos e setenta e um mil, setecentos e trinta e um reais e vinte centavos). 

Assim, no que tange à regularidade processual, é possível verificar que a CPAR observou o rito previsto na Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013 (Lei anticorrupção), na Lei nº 9.784, de  29 de janeiro de 1999, bem como na  Instrução Normativa nº 13, de 18 de agosto de 2019, da Controladoria-Geral da União - CGU, atendendo regularmente aos princípios do contraditório e ampla defesa, previstos no art. 5º, LV, da CF/88.

Com efeito, a portaria de instauração foi devidamente publicada consoante o Instrução Normativa nº 13, de 18 de agosto de 2019, contendo, além dos nomes, os cargos e matrículas dos membros integrantes da Comissão de PAR - todos estáveis, a indicação do presidente, o número do processo, o prazo de conclusão dos trabalhos, o nome empresarial e os números de CNPJ das pessoas jurídicas processadas.

Além disso, foram observadas as regras de competência, haja vista que o expediente foi instaurado pela Corregedoria do Ministério, em observância ao previsto no art. 4º, da já mencionada Instrução Normativa CGU nº 13/2019.

 As portarias de prorrogação e recondução, por seu turno, foram publicadas antes do encerramento da vigência das portarias precedentes e, de igual modo, produzidas de acordo com as normas que regulam o ato, sobretudo no que tange à competência.

No que se refere à observância dos princípios da ampla defesa e contraditório, verificou-se que, durante a apuração das irregularidades, as empresas em questão, embora tenham se eximido da apresentação da defesa escrita, foram regularmente notificadas e tiveram oportunidade de amplo acesso aos autos, de apresentação de defesa e de requerer diligências, se eventualmente necessárias. 

Em relação ao indiciamento realizado, constatamos que a Comissão de Processo Administrativo de Responsabilização – CPAR mencionou de forma detalhada as irregularidades imputadas às indiciadas (especificação dos fatos e provas produzidas), nos termos do art. 17, "caput" e incisos, da Instrução Normativa CGU nº 13, de 18 de agosto de 2019, possibilitando, assim, a realização da defesa de forma ampla e irrestrita.

 Regularmente notificadas, as empresas apresentaram pedido de dilação de prazo para apresentar defesa escrita, o que foi prontamente atendido pela Administração Pública com a abertura de novo prazo para o protocolo da necessária defesa. As empresas, no entanto, deixaram novamente transcorrer inertes o prazo deferido.

Por fim, o Relatório Final que, ao que se verifica, analisou todas as manifestações e provas produzidas nos autos, justificou a deliberação quanto às citadas provas produzidos, apresentou as razões do convencimento e indicou os dispositivos legais que entendeu se subsumirem aos fatos apurados. Consoante visto, porém, após o transcurso do prazo sem apresentação da defesa foi declarada a revelia das empresas processadas e devidamente preparado o Relatório Final.

II - CONTAGEM DO PRAZO PRESCRICIONAL

Consoante visto, houve no caso a adoção da ocorrência da infração administrativa continuada, segundo consta da elaboração do Termo de Indiciamento, ou seja, as empresas infratoras guiadas pelo mesmo objetivo e mediante pluralidade de condutas, realizaram uma série de atos lesivos à Administração Pública que guardavam entre si um elo de continuidade, no período de 01/01/2024 e 31/12/2015, o que caracterizou o início do prazo prescricional em 26/04/2018, data do advento do Inquérito Policial pertinente. Somaram-se, assim, ao referido prazo prescricional 120 (cento e vinte) dias em razão da suspensão de prazo prevista na Medida Provisória nº 928/2020 (enfrentamento da emergência de saúde pública decorrente do coronavírus), cuja prescrição se daria em 25/07/2023. Ocorreu, porém, a instauração do presente PAR, em 3 de novembro de 2022, por meio da Portaria MTur nº 624, de 1º de novembro de 2022, o que interrompeu a contagem do prazo prescricional.

Nesse cenário, descabe aventar a prescrição ao presente caso, levando-se em conta a legislação de regência quanto aos fatos. As denúncias investigadas na referida 'Operação Apate' inseriram-se em contexto de desvirtuamento dos objetivos da Lei Rouanet, os quais, apesar da regular captação de recursos instituída para a promoção dos projetos culturais, deixaram de ser atingidos por fraudes diversas, bem como por desvios de recursos públicos promovidos pelas empresas denunciadas. 

A despeito da complexidade e da elaborada forma com que eram usados fraudulentamente os recursos públicos captados por meio de renúncia fiscal que deveriam ser destinados à cultura, não há como ignorar que o objetivo central do esquema engendrado e revelado pela 'Operação Apate' era o de obter vantagem ilícita consistente em valores auferidos por meio da Lei Rouanet, sem a devida aplicação nas atividades culturais propostas.

Nesse norte, por conseguinte, tratando-se os fatos expostos objeto também de persecução penal, indene de dúvidas o entendimento no âmbito da CGU de que, para os casos da não incidência da Lei Anticorrupção, será aplicada a Lei nº 9.873/1999, que prevê como marco inicial da contagem A DATA DA PRÁTICA DO ATO (OU DE SUA CESSAÇÃO, NO CASO DE INFRAÇÕES PERMANENTES OU CONTINUADAS), admitindo-se a interrupção do prazo da contagem, dentre outros motivos, por ato inequívoco de apuração dos fatos e/ou por decisões recorríveis, assentando-se, ainda, que, quando o fato também constituir crime, será considerado o prazo da Lei Penal (cf. art. 1º, caput e § 2º e art. 2º, II e III).

Verifica-se, assim, que o prazo da prescrição da pretensão punitiva estatal (Administração Pública Federal direta e indireta) é de 5 (cinco) anos, contados a partir da data da ciência do fato a ser apurado ou a partir da data da sua cessação, em caso de infração permanente ou continuada. Há de se considerar ainda, em cada caso, que a Medida Provisória nº 928, de 23 de março de 2020, ao dispor sobre medidas para enfrentamento de saúde pública responsável pelo surto de 2019, suspendeu o transcurso dos prazos prescricionais para aplicação de sanções administrativas por 120 dias, período de sua vigência, que compreendeu 23 de março a 20 de julho de 2020.

Registre-se assim, a título de esclarecimento, que a citada Lei nº 9.873, de 23/11/1999 (Estabelece o prazo de prescrição para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta, e dá outras providências), determina que:

Art. 1º  Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.

Releve-se, ainda, a interrupção do prazo nos termos dos incisos I e II do art. 2º, da referida Lei nº 9.873/99:

"I - pela citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital" e,

II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato;

III - pela decisão condenatória recorrível.

IV – por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal".

Logo, diante da ausência de regramento sobre a prescrição na legislação específica, como no presente caso que se fundamenta na Lei nº 8.313/1991, deve ser utilizada a Lei nº 9.873/1999 que regula justamente o exercício da ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta.  No caso, conforme se deflui dos autos, trata-se à evidência de infração continuada de forma que o prazo prescricional apenas começa a correr quando cessa a infração, ou seja, quando o último ilícito foi praticado, ou da ciência do fato pela Administração Pública.

Importa ademais repisar, que o artigo 25 da Lei nº 12.846, de 2013, segue a referida linha de entendimento, cuja transcrição é a seguinte: 

Art. 25. Prescrevem em 5 (cinco) anos as infrações previstas nesta Lei, contados da data da ciência da infração ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.

Parágrafo único. Na esfera administrativa ou judicial, a prescrição será interrompida com a instauração de processo que tenha por objeto a apuração da infração. 

Verifica-se, portanto, que o prazo prescricional estatal (Administração Pública Federal direta e indireta) é de 5 (cinco) anos, contados a partir da data da ciência do fato a ser apurado, ou a partir da data da sua cessação, em caso de infração permanente ou continuada.

No que se refere, portanto, ao prazo prescricional, ratifica-se o entendimento firmado no âmbito da Controladoria-Geral da União de que a análise deve ser feita para cada empresa, considerando os projetos culturais incentivados por cada uma delas, em razão da necessidade de verificação da legislação de regência. Isto porque, consoante visto, em que pese o prazo ser de 5 (cinco) anos, para os casos de não incidência da Lei Anticorrupção, será aplicada a Lei n 9.873/1999, que prevê como marco inicial da contagem a data de prática do ato (ou de sua cessação, no caso de infrações permanentes ou continuadas), admitindo a interrupção da contagem, dentre outros motivos, por ato inequívoco de apuração dos fatos e por decisão condenatória recorrível, assentando, ainda, que, quando o fato também constituir crime, será considerado o prazo da lei penal (cf. art. 1 , caput e §2 e art. 2 , II e III). Já em se tratando dos atos lesivos previstos na LAC, a prescrição terá sua contagem iniciada no conhecimento pela autoridade competente (ou da sua cessação, no caso de infração permanente ou continuada), interrompendo-se a contagem apenas pela instauração do PAR e/ou pela celebração de Acordo de Leniência (cf. art. 25 e §9 do art. 16, Lei n 12.846/2013).

Nesse cenário, é de se ratificar integralmente o entendimento expresso no citado TERMO DE INDICIAMENTO, quanto à não ocorrência da prescrição no presente caso, verbis: 

"Adotando-se a ocorrência de infração administrativa continuada – quando as empresas infratoras, guiadas pela mesma unidade de propósito, mediante pluralidade de condutas, realizaram uma série de atos lesivos à administração, guardando entre si um elo de continuidade, ocorridos entre 01/01/2014 e 31/12/2015, adotou-se como início do prazo prescricional a data de 26/04/2018, com a cessação dos atos lesivos (SEI 1134096), doc. (05) - 1364644, Relatório do Processo a Instaurar - CGU/PJ) com o advento do Inquérito Policial. 

Ao prazo quinquenal deve ser somado 120 dias computada a suspensão de prazo havida durante a vigência da Medida Provisória nº 928/2020. A prescrição do presente feito seria em 25/07/2023, porém, a designação por meio da Portaria MTur nº 624, de 1º de novembro de 2022, publicada no DOU em 3 de novembro de 2022, da lavra do Ministro de Estado do Turismo (SEI 1134078) interrompeu o prazo prescricional".

III - APURAÇÃO DOS FATOS

Segundo consta dos autos, as investigações apontaram que, na fase de execução de projetos (2014 e 2015), na cidade de Cuiabá/MT, as empresas denunciadas teriam praticados diversas irregularidades, dentre as quais:

a) despesas superfaturadas 

b) despesas fictícias

c) contratação de empresas inexistentes

d) adulteração de documentos

Na apresentação do Relatório Final, após rigorosa análise dos fatos e provas, a Comissão Processante concluiu por recomendar a aplicação da pena de multa às empresas processadas, na forma a seguir:

- A aplicação de pena de multa no valor de R$ 2.271.731,20 (dois milhões duzentos e setenta e um mil, setecentos e trinta e um reais e vinte centavos) em desfavor às sociedades empresariais QUALITHY ASSESSORIA E PROJETOS (doravante Qualithy), inscrita no CNPJ sob o nº. 03.377.636/0001-45; e IQD INSTITUTO QUALITHY DE DESENVOLVIMENTO (doravante IQD), inscrita no CNPJ sob o n.º 03.377.636/0001-45; e de publicação extraordinária de decisão administrativa sancionadora, conforme disposto nos incisos I e II do artigo 6º da Lei 12.846/13 (Lei Anticorrupção - LAC).

- A aplicação de multa no valor de R$ R$ 2.271.731,20 (dois milhões, duzentos e setenta e um mil, setecentos e trinta e um reais e vinte centavos) em desfavor ELAINE DE FÁTIMA THOMÉ PARIZZI, CPF  nº 412.631.200-59, Sócia Responsável pelas duas empresas acima citadas, com base no art. 38, da Lei Rouanet, em razão do abuso de direito cometido, visando facilitar, encobrir ou dissimular, de forma dolosa, a prática de atos ilícitos fraude e simulação, com utilização das empresas por ela constituídas.

Nesse aspecto, ressalte-se que a Lei Anticorrupção determina, em seus art. 1º, 2º, 3º e 6º, que as empresas (assim como dirigentes e administradores) serão responsabilizadas objetivamente, nos âmbitos civil e administrativo, pela prática dos atos lesivos contra a Administração Pública, praticados em interesse próprio.  Por conta do dever-poder de apuração de todo e qualquer ato contrário às normas da Administração Pública, aos órgãos públicos, neste caso à Corregedoria do Ministério da Cultura, compete investigar os atos lesivos praticados por empresas e aplicar as sanções administrativas correspondentes, de forma razoável e proporcional. Vejamos os termos da Lei nº 12.846/2013:

"Art. 1º Esta Lei dispõe sobre a responsabilização objetiva administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública, nacional ou estrangeira.

Parágrafo único. Aplica-se o disposto nesta Lei às sociedades empresárias e às sociedades simples, personificadas ou não, independentemente da forma de organização ou modelo societário adotado, bem como a quaisquer fundações, associações de entidades ou pessoas, ou sociedades estrangeiras, que tenham sede, filial ou representação no território brasileiro, constituídas de fato ou de direito, ainda que temporariamente. Ng.

Art. 2º As pessoas jurídicas serão responsabilizadas objetivamente, nos âmbitos administrativo e civil, pelos atos lesivos previstos nesta Lei praticados em seu interesse ou benefício, exclusivo ou não.

Art. 3º A responsabilização da pessoa jurídica não exclui a responsabilidade individual de seus dirigentes ou administradores ou de qualquer pessoa natural, autora, coautora ou partícipe do ato ilícito.

§ 1º A pessoa jurídica será responsabilizada independentemente da responsabilização individual das pessoas naturais referidas no caput .

§ 2º Os dirigentes ou administradores somente serão responsabilizados por atos ilícitos na medida da sua culpabilidade.

...

Art. 6º Na esfera administrativa, serão aplicadas às pessoas jurídicas consideradas responsáveis pelos atos lesivos previstos nesta lei as seguintes sanções: (...)".

Conforme visto, o art. 1º anuncia sobre a responsabilização objetiva administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública, nacional ou estrangeira. A partir disso, pode-se afirmar, de início, o seguinte: (a) a responsabilização, no âmbito da LAC, é objetiva, isto é, independe da presença de dolo ou culpa, nos moldes do disposto no art. 37, § 6º, da Constituição Federal; (b) a LAC trata apenas de responsabilidade administrativa e civil, e não penal; (c) a LAC tutela as administrações públicas nacional e estrangeira. Além disso, o parágrafo único do art. 1º diz quais as espécies de pessoas jurídicas em relação às quais poderá ser aplicada a LAC. 

No caso do art. 2º, vê-se que reafirma o que fora determinado no art. 1º, isto é, a responsabilidade objetiva, nos âmbitos administrativo e civil, pelos atos lesivos previstos na LAC, acrescentando-se, ainda, que os referidos atos, para fins de responsabilização devem ser praticados no interesse ou em benefício próprio da pessoa jurídica. Não é demais ressaltar que, como cediço, a responsabilidade objetiva independe da existência de culpa ou dolo. Por isso, para que a pessoa jurídica seja responsabilizada nos termos da LAC, basta que estejam comprovados a conduta, o resultado e o nexo de causalidade entre ambos, independentemente da intenção do agente.

Quanto ao art. 3º, pode-se afirmar que traz a sistemática da dupla imputação, ou seja, a caracterização da responsabilidade administrativa ou civil da pessoa jurídica pelos atos lesivos previstos na LAC não exclui a responsabilização individual dos seus dirigentes ou administradores, ou ainda de qualquer pessoa física corresponsável.

Ao seu turno, o art. 6º que trata da responsabilização administrativa das pessoas jurídicas pelos atos lesivos, deixa claro que a aplicação das penalidades tratadas neste capítulo é de competência da autoridade administrativa responsável, garantindo às pessoas jurídicas e físicas responsáveis as garantias do devido processo legal e da ampla defesa. Observa-se que são duas as sanções previstas na LAC, sem prejuízo da obrigação de reparação integral do dano causado (art. 6º, § 3º): multa, conforme parâmetros definidos no inciso I do art. 6º, e publicação extraordinária da decisão condenatória. A autoridade responsável, de forma fundamentada (art. 50, caput, da Lei 9.784/1999 e art. 93, IX, da CF), poderá aplicar tais sanções cumulativamente ou de forma isolada, considerando as peculiaridades do caso concreto, a gravidade e a natureza das infrações (art. 6º, § 1º).

Nesse contexto, portanto, no que tange à análise efetivada no Relatório Final, foram seguidos à evidência os ditames da referida Lei Anticorrupção, restando exaustivamente demonstrados elementos suficientes no processo que autorizaram o enquadramento das condutas praticadas pelas empresas nas sanções impressas no art. 6º, da referida Lei nº 12.846/2013.

As sugestões apresentadas conclusivamente pela CPAR (item 69), também sinalizaram-se adequadas, bem como subordinaram-se devidamente às exigências legais, tendo em vista que não remanescem dúvidas acerca da materialidade e da autoria delitiva, verificando-se que a imposição e mensuração das penas (multas) foram realizadas em conformidade com os pressupostos legais e regulamentares.

QUANTO À APRESENTAÇÃO INTEMPESTIVA DA DEFESA

Releve-se, no caso, a regularidade do feito, uma vez que foi devidamente concluído o trabalho da Comissão Processante com a entrega do Relatório Final à autoridade competente, em 16/02/2024, em que pese não ter sido apresentada a defesa nos autos até a referida data, por exclusiva desídia das partes processadas.

O Relatório Final é o último ato da Comissão, que, em princípio, se dissolve com a entrega do referido documento à autoridade julgadora, isto é, concluído o Relatório, nada mais pode a Comissão apurar ou aditar, pois juridicamente a Comissão não mais existe.

As empresas apresentaram pedido de prorrogação de prazo para a apresentação da defesa escrita (1480546) em 16/10/2023, sendo que a COREG/GM/MinC, por meio do Ofício nº 116/2023/COREG/GM/MinC (1480562), deferiu o requerimento de dilação do prazo por mais 30 (trinta) dias, a contar da data de 30 de outubro de 2023, ou seja, o prazo para a defesa se exauriu em 29 de novembro de 2023, sem qualquer manifestação das partes interessadas. A dita "Defesa Prévia" somente foi preparada pelas acusadas em 4 de março de 2024, após encerrados os trabalhos da Comissão Processante.

Nesse caso, em princípio, as empresas acusadas poderão se manifestar tendo acesso ao relatório conclusivo apenas após o ato de decisão da autoridade julgadora, pois não há espaço entre o ato de conclusão do Relatório e a decisão da autoridade para comunicar às acusadas dos atos processuais, tampouco para a prática de outros atos por qualquer dos polos. A autoridade competente poderá acolher (ou não) as conclusões propostas pela Comissão Processante, porém, somente após a decisão da referida autoridade, será legalmente facultado às acusadas o acesso aos autos processuais.

É de se legitimar, no caso concreto, o respeito ao contraditório e à ampla defesa (cláusula pétrea do Estado Democrático de Direito), ratificando o entendimento de que a revelia não poderia se sobrepor ao justo julgamento, sendo a "tempestividade" regulada pelo Código de Processo Civil, enquanto o "cerceamento de defesa" versa sobre matéria constitucional, hierarquicamente superior. Nesse norte, pode-se reafirmar a regularidade na condução do presente feito diante do fato de que as empresas processadas, além de não apresentarem justificativas plausíveis para a entrega extemporânea da referida Defesa Escrita, deixaram de exercer o direito de apresentá-la nos prazos determinados e o fizeram em prazo excessivamente longo (quatro meses após expirado), bem como após a entrega do Relatório Final à autoridade julgadora.

Dito isso, muito embora esteja atestada a inexistência de cerceamento de defesa no presente caso, já que as processadas tiveram prazo em dobro para apresentação de defesa, é de se ressalvar a possibilidade de ocorrer por parte da autoridade julgadora, ou até mesmo dos membros de uma Comissão já dissolvida, a decisão de receber documentos extemporâneos na forma de uma solicitação de novas provas, fatos novos, ou de alegações finais.

Nos exatos termos dos arts. 63 e 65, da Lei nº 9.784, de 1999, registre-se:

Art. 63. O recurso não será conhecido quando interposto:

I - fora do prazo;

(...)

Art. 65. Os processos administrativos de que resultem sanções poderão ser revistos, a qualquer tempo, a pedido ou de ofício, quando surgirem fatos novos ou circunstâncias relevantes suscetíveis de justificar a inadequação da sanção aplicada.

Parágrafo único. Da revisão do processo não poderá resultar agravamento da sanção".

Nesse contexto, a decisão quanto à receber tal documento não pode ser praticada por esta Consultoria Jurídica, que não detém competência para análises que envolvam matéria de mérito, pelo que, de forma excepcional, entende-se que as razões e pretensões inoportunamente formalizadas sejam encaminhadas à autoridade julgadora, para que seja objeto de deliberação quanto à decisão de exame e recebimento (ou não) nesta Pasta.

CONCLUSÃO

Ante todo o exposto, considerando que o processo foi conduzido em observância aos princípios do contraditório e da ampla defesa, enquanto consectários do devido processo legal, e em consonância com o rito procedimental previsto em lei específica e normativos, opina-se pela regularidade formal do presente Processo Administrativo de Responsabilização (PAR). 

Alerta-se, no entanto, que houve a apresentação intempestiva da peça de defesa no presente caso, em 4/03/2022, razão pela qual é de se recomendar à autoridade julgadora que, após avaliação do fato (com auxílio técnico da Comissão Processante, se for o caso) delibere sobre o recebimento ou não do citado documento nessa fase final do PAR. 

Repise-se que a presente manifestação apresenta natureza meramente opinativa e, por tal motivo, as orientações estabelecidas nesta manifestação não se tornam vinculantes para o gestor público que pode, de forma justificada, adotar orientação contrária ou diversa daquela emanada por esta Consultoria Jurídica.

À consideração superior

Brasília, em 22 de março de 2024

MARIA IZABEL DE CASTRO GAROTTI

Advogada da União

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 72031010204202216 e da chave de acesso 43d81589