ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
GABINETE

PARECER n. 00045/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.003500/2024-39

INTERESSADOS: GABINETE DA MINISTRA GM/MINC

ASSUNTOS: ATOS ADMINISTRATIVOS

EMENTA: Direito Administrativo. Minuta de Portaria Ministerial que "Institui  Grupo de Trabalho com o objetivo de produzir subsídios para a elaboração e implementação da Política Nacional das Artes (PNA)" Ausência de óbices constitucionais ou legais. Observância das regras do Decreto nº 9.191, de 2017, e do Decreto 10.139, de 2019. Parecer pela regularidade material e formal da proposta, observadas as sugestões meramente formais ora elaboradas.

I - RELATÓRIO

Trata-se de expediente encaminhado a esta Consultoria Jurídica pelo Gabinete da Ministra (Ofício nº 1077/2024/GM/MinC), contendo minuta de Portaria Ministerial, a ser firmada pela Exma. Ministra de Estado da Cultura, que "Institui  Grupo de Trabalho com o objetivo de produzir subsídios para a elaboração e implementação da Política Nacional das Artes (PNA)"

2. Ao que interessa a presente análise, nos autos encontram-se:

(i) Nota Técnica nº 12/2024, do Gabinete da Ministra (SEI 1631457)

(ii) Nota Técnica da FUNARTE (SEI 1633384); e

(iii) minuta de Portaria (SEI nº 1633408).

3. É o sucinto relatório. Passa-se à análise.

II - FUNDAMENTAÇÃO

4. Preliminarmente, impende tecer breve consideração sobre a competência desta Consultoria Jurídica para manifestação no processo in casu.

5. Sabe-se que a Constituição de 1988 prevê as funções essenciais à Justiça em seu Título IV, Capítulo IV; contemplando na Seção II a advocacia pública. Essa essencialidade à justiça deve ser entendida no sentido mais amplo que se possa atribuir à expressão, estando compreendidas no conceito de essencialidade todas as atividades de orientação, fiscalização e controle necessárias à defesa dos interesses protegidos pelo ordenamento jurídico.

6. O art. 131 da Constituição, ao instituir em nível constitucional a Advocacia-Geral da União - AGU, destacou como sua competência as atividades de consultoria e assessoramento jurídico ao Poder Executivo, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, in verbis:

Art. 131. A Advocacia-Geral da União é a instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo.

7. Nesta esteira, o art. 11, inciso I e V, da Lei Complementar n.º 73/1993 - Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União -, estabeleceu, no que concerne à atividade de consultoria ao Poder Executivo junto aos Ministérios, a competência das Consultorias Jurídicas para assistir a autoridade assessorada no controle interno da constitucionalidade e legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados. Nesse sentido, veja-se:

Art. 11 - Às Consultorias Jurídicas, órgãos administrativamente subordinados aos Ministros de Estado, ao Secretário-Geral e aos demais titulares de Secretarias da Presidência da República e ao Chefe do Estado-Maior das Forças Armadas, compete, especialmente:

I - assessorar as autoridades indicadas no caput deste artigo;

(...)

III - fixar a interpretação da Constituição, das leis, dos tratados e dos demais atos normativos a ser uniformemente seguida em suas áreas de atuação e coordenação quando não houver orientação normativa do Advogado-Geral da União;

(...)

V - assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados ou já efetivados, e daqueles oriundos de órgão ou entidade sob sua coordenação jurídica;

8. Ressalte-se, por oportuno, que o controle interno da legalidade realizado por este órgão jurídico não tem o condão de se imiscuir em aspectos relativos à conveniência e à oportunidade da prática dos atos administrativos, que estão reservados à esfera discricionária do administrador público legalmente competente, tampouco examinar questões de natureza eminentemente técnica, administrativa e/ou financeira, conforme se extrai do Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia-Geral da União, que possui o seguinte teor:

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento.

9. Elaboradas essas considerações preliminares, adentra-se à análise da minuta de Portaria propriamente, enfatizando-se, primeiramente, o fundamento normativo para a competência da Ministra de Estado para expedir Portaria, a saber, o art. 87, parágrafo único, inciso I da Constituição Federal, a saber:

Art. 87. Os Ministros de Estado serão escolhidos dentre brasileiros maiores de vinte e um anos e no exercício dos direitos políticos.

Parágrafo único. Compete ao Ministro de Estado, além de outras atribuições estabelecidas nesta Constituição e na lei:

I - exercer a orientação, coordenação e supervisão dos órgãos e entidades da administração federal na área de sua competência e referendar os atos e decretos assinados pelo Presidente da República;

(...)

10. Ato contínuo, a previsão de criação de grupos de trabalho encontra embasamento, dentre outros normativos, no art. 36 do Decreto nº 9.191, de 1º de novembro de 2017, o qual “Estabelece as normas e as diretrizes para elaboração, redação, alteração, consolidação e encaminhamento de propostas de atos normativos ao Presidente da República pelos Ministros de Estado.”

Criação de colegiados

Art. 36. O ato normativo que criar comissão, comitê, grupo de trabalho ou outra forma de colegiado indicará:

I - as competências do colegiado;

II - a composição do colegiado e a autoridade encarregada de presidir ou coordenar os trabalhos;

III - o quórum de reunião e de votação;

IV - a periodicidade das reuniões ordinárias e a forma de convocação das reuniões extraordinárias;        

V - o órgão encarregado de prestar apoio administrativo;       

VI - quando necessário, a forma de elaboração e aprovação do regimento interno;        

VII - quando os membros não forem natos, a forma de indicação dos membros e a autoridade responsável pelos atos de designação;     

VIII - quando o colegiado for temporário, o termo de conclusão dos trabalhos;      

IX - quando for o caso, a necessidade de relatórios periódicos e de relatório final e a autoridade a quem serão encaminhados.      

§ 1º É vedada a divulgação de discussões em curso sem a prévia anuência do titular do órgão ao qual o colegiado esteja vinculado.

§ 2º É obrigatória a participação da Advocacia-Geral da União nos colegiados criados com a finalidade de elaborar sugestões ou propostas de atos normativos de competência ou iniciativa do Presidente da República.

§ 3º A participação na elaboração de propostas de atos normativos terminará com a apresentação dos trabalhos à autoridade responsável, os quais serão recebidos como sugestões e poderão ser aceitos, no todo ou em parte, alterados ou não considerados pela autoridade ou pelos seus superiores, independentemente de notificação ou consulta aos seus autores.

§ 4º A participação dos membros dos colegiados referidos neste artigo será considerada prestação de serviço público relevante, não remunerada. [grifo nosso]

11. À luz do dispositivo supra, pois, veja-se o disposto na minuta de Portaria.  Quanto ao aspecto material, a instituição do Grupo de Trabalho pretende, nos termos da NOTA TÉCNICA Nº 12/2024, "subsidiar o Ministério da Cultura com dados e informações para as artes, bem como mapear ações, programas e propostas que possam integrar a Política Nacional de Artes nos diferentes setores e esferas do governo." No mesmo sentido, manifestou-se a Fundação Nacional de Artes - FUNARTE, em sua Nota Técnica:

Cabe-nos lembrar que um processo específico de construção de uma Políca Nacional das Artes (PNA), cujo objevo final seria a implementação de polícas públicas atualizadas, fundamentadas e duradouraspara as artes brasileiras, iniciou-se no âmbito do Ministério da Cultura e da Funarte nos anos de 2015 e 2016. Com o afastamento da presidenta eleita Dilma Rousseff e, posteriormente, a extinção do Ministérioda Cultura, o referido processo foi interrompido.

Naquele contexto as formulações iniciais entorno da Políca Nacional das Artes (PNA) envolveram gestores públicos, profissionais contratados, colegiados setoriais, artistas, produtores e sociedade civil em geral, tendo como base inicial os Planos Setoriais dos Colegiados Setoriais do Conselho Nacional de Política Cultural (CNPC), bem como todo o acúmulo de experiências no âmbito das instâncias de parcipação popular constuídas e legimadas ao longo dos úlmos anos de organização dos diversos segmentos das artes. Com a sua finalização abrupta, os conteúdos produzidos foram reunidos em um relatório parcial publicado no sítio eletrônico da Funarte, que nunca foi objeto de debate público.

É, portanto, de grande importância que o Ministério da Cultura retome este processo, instalando Grupo de Trabalho com tal finalidade, que também poderá trazer a público tais formulações feitas no contextode 2015 e 2016, atualizando-as e, principalmente, apresentando subsídios à Exma. Ministra de Estado da Cultura para a implementação de ações e programas que integrem a Política Nacional das Artes (PNA) atinente às mais diversas áreas de competência do Ministério da Cultura.

Pelas razões expostas acima, nos manifestamos favoravelmente a instuição do Grupo de Trabalho da Políca Nacional das Artes (PNA).

 

12. No que concerne ao aspecto formal, a minuta deve resguardar consonância com as normas que regulam a elaboração de atos normativos, notadamente o já referido Decreto nº 9.191, de 2017 - assim que algumas sugestões serão a seguir elaboradas, quando da análise de cada articulado da proposta, senão, veja-se. 

13. A epígrafe deve seguir a numeração do ano passado, em conformidade com o art. 3º do Decreto nº 10.139, de 2019:

Art. 3º  As portarias, as resoluções e as instruções normativas terão numeração sequencial em continuidade às séries em curso quando da entrada em vigor deste Decreto.  ​

14. A ementa e o preâmbulo estão em conformidade com as normas de regência, consubstanciando-se a Ministra de Estado na autoridade competente para emissão do ato.

15. O art. 1º apresenta, adequadamente, o objeto do ato.

16. O art. 2º apresenta as competências do GT. Sugere-se a aposição de ponto-e-vígula no penúltimo inciso (IV), acrescido de "e".

17. O art. 3º traz as diretrizes.

18. Os arts. 4º e 7º trazem a composição e a organização do GT. Apenas no art. 4º, sugere-se a aposição de ponto-e-vírgula no inciso VII e o conectivo "e" no penúltimo inciso (o de número "VIII").

19. O arts. 5º e  8º prevêem apresentação de relatório final e o prazo de vigência do GT.

20. O art. 6º antevê que a participação no Grupo de Trabalho será considerada prestação de serviço público relevante, não remunerada - em consonância, pois, com o §4º art. 36 do Decreto nº 9.191, de 2017.

21. O 9º traz a vigência do ato: uma vez que não se trata de um ato normativo propriamente (mas de efeito concreto), entende-se despicienda a previsão de vacatio legis, restando válida, pois, a previsão de que entrará em vigor na data da publicação, além de a NT antever a justificativa para entrada em vigor de forma imediata (data da publicação). 

III - CONCLUSÃO

22. Em razão do exposto, sem adentrar nos valores de conveniência e oportunidade na criação de mecanismos institucionais, não sujeitos ao crivo desta CONJUR, é de se concluir pela viabilidade jurídica da minuta de Portaria que "Institui  Grupo de Trabalho com o objetivo de produzir subsídios para a elaboração e implementação da Política Nacional das Artes (PNA)",  observadas as sugestões meramente formais acima elaboradas, após o que o ato se encontrará apto a ser submetido ao apreço pela Exma. Ministra de Estado da Cultura. 

23. Devolvam-se os autos ao Gabinete da Ministra, em prosseguimento.

Brasília, 04 de março de 2024.

(assinado eletronicamente)

SOCORRO JANAINA M. LEONARDO

Advogada da União

Consultora Jurídica

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400003500202439 e da chave de acesso fb00bf88