ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO SUMÁRIO

PARECER n. 00190/2024/NUCJUR-SUM/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 04947.000904/2012-58

INTERESSADOS: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM ESPÍRITO SANTO - SPU/ES E OUTROS

ASSUNTOS: AFORAMENTO GRATUITO

EMENTA:

I – Direito Administrativo. Patrimônio imobiliário da União.

II – Constituição de aforamento gratuito. Direito de preferência.

III – Legislação: inciso I do art. 5º do Decreto-lei nº 2.398/1987 c/c item 1º do art. 105 do Decreto-lei nº 9.760/1946. Instrução Normativa SPU nº 003, de 09/11/2016.

​IV – Possibilidade. Parecer com Recomendações.

I - RELATÓRIO

1.            Os presentes autos nos são encaminhados Superintendência do Patrimônio da União no Espírito Santo com solicitação de apreciação e Parecer Jurídico de Minuta de Constituição de Aforamento Gratuito, conforme informações nele contidas.

2.            O Aforamento ora analisado resulta do pedido formulado para regularização de imóvel, atualmente ocupado por Pericles Ferreira de Almeida e Camila Pizzol de Almeida, devidamente identificados nos autos e havendo também a juntada dos documentos de titulação dos interessados.

3.            O processo, devidamente tombado pelo Órgão Jurisdicionado, foi inicialmente encaminhado à Consultoria Jurídica da União em Santa Catarina por meio do Ofício SEI nº 14858/2024/MGI, com posterior inclusão do link de autorização para o acesso externo ao Sistema SEI, onde está seu conteúdo.

4.            Assim, em atenção à Lei Complementar nº 73/1993, vieram a esta CJU, os autos do processo em epígrafe para manifestação.

5.            É o relatório. Passo a fundamentar.

II - FUNDAMENTAÇÃO

6.            Cumpre ressaltar, preliminarmente, que a análise aqui empreendida se circunscreve aos aspectos legais envolvidos no procedimento trazido a exame, não cabendo a esta unidade jurídica adentrar nos aspectos técnicos e econômicos, nem no juízo de oportunidade e conveniência. Portanto, a presente consulta analisará exclusivamente a minuta apresentada.

7.            Trata-se de Terreno de Marinha com área total de 1.070,72m², área terreno de Marinha 202,85m², referente a fração de 0,0357143 do Ed. Le Corbusier apto 402 e 2 VGS, Barro Vermelho, CEP 29057-630, Vitória/ES. (39999759)

8.            O aforamento, consoante definição contida no inciso I do art. 2º da IN SPU nº 3/2016, por sua vez, trata-se de um direito real, que mediante contrato a União atribui a terceiros o domínio útil de um imóvel de sua propriedade, recebendo o foro anual de 0,6% do valor do domínio pleno do terreno. Esse instrumento é utilizado nas situações em que coexistirem a conveniência de destinar o imóvel e, ao mesmo tempo, manter o vínculo da propriedade pública (§ 2º do art. 64 do Decreto Lei 9.760/1946).

9.            No aforamento há o desdobramento em domínio direto e domínio útil. O primeiro permanece com a União e o segundo é atribuído ao particular, que passa a exercer direito real sobre a coisa alheia.

10.          Ainda segundo definição contida no artigo 2º, agora pelo inciso IV, da mesma IN SPU nº 3/2016, a concessão do aforamento gratuito é o:

 "ato pelo qual a União atribui a terceiro o domínio útil de terreno de sua propriedade, dispensado o pagamento do valor correspondente a 83% do valor da avaliação do domínio pleno pelo foreiro, que passa a se obrigar contratualmente ao de laudêmio na quantia de 5% do valor atualizado do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias, nos casos de transferência onerosa entre vivos”.

11.          Quanto às conclusões registradas na manifestação transcrita acima, elaboradas a partir da documentação acostada pela área técnica da SPU/ES, oportuno ressaltar que, no âmbito do Direito Administrativo, as informações prestadas/emanadas de autoridades e agentes públicos gozam dos atributos de presunção (juris tantum) de legitimidade e certeza. Tais atributos conferem não apenas veracidade sobre os fatos nos quais se baseiam (certeza), mas também permite inferir que foram realizados em conformidade com os ditames legais (legitimidade), razão pela qual manifestações dessa ordem devem ser presumidas como expressão verídica de uma realidade fática.

12.          Isso porque refoge à atribuição legal deste Órgão de Consultoria, instruir o processo com as informações técnicas e elementos fáticos, bem como documentos hábeis/aptos a comprovar/demonstrar a existência de qualquer intervenção física em relação ao bem, de modo a atestar a comprovação da detenção física exigida pela Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de novembro de 2016​, pois a atribuição de delimitação de áreas de domínio ou posse da União, cadastramento de imóveis, discriminação de áreas da União, controle e fiscalização de imóveis de posse e domínio da União e registro de atualização das respectivas informações nas bases de dados incumbe à própria SPU/ES, no regular exercício das atribuições legais conferidas em normativos decorrentes de sua estrutura regimental, a teor do Decreto Federal nº 9.745, de 8 de Abril de 2019.

13.          O instituto jurídico do "aforamento" rege-se pelo estabelecido no Decreto-Lei n° 9.760, de 05 de setembro de 1946, que dispõe sobre os bens imóveis da União, na Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, que dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União, no Decreto-Lei nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987, que dispõe sobre foros, laudêmios e taxas de ocupação relativas a imóveis de propriedade da União e na Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de Novembro de 2016, que disciplina os procedimentos administrativos para a constituição, caducidade, revigoração e remição de aforamento de terrenos dominiais da União.

14.          Assim, a partir das informações constantes dos autos do processo em epígrafe, a preferência ao aforamento gratuito é comprovada através de cadeia sucessória anexada aos autos (NUP 04947.001065/2013-76), atestando, desse modo, a preferência ao aforamento de acordo com o descrito no inciso I, do Art. 105, do Decreto-Lei n° 9.760/46 c/c artigo 10 e 112 da Instrução Normativa N° 3 de 9 de novembro de 2016, in verbis:

Decreto-Lei n° 9.760/46

Art. 105. Tem preferência ao aforamento:

I - os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registro de Imóveis;

II - os que estejam na posse dos terrenos, com fundamento em título outorgado pelos Estados ou Municípios;

III - os que, necessariamente, utilizam os terrenos para acesso às suas propriedades;

IV - os ocupantes inscritos até o ano de 1940, e que estejam quites com o pagamento das devidas taxas, quanto aos terrenos de marinha e seus acrescidos;

V - os que, possuindo benfeitorias estiverem cultivando, por si e regularmente, terras da União, quanto às reservadas para exploração agrícola, na forma do art. 65;

VI - os concessionários de terrenos de marinha, quanto aos seus acrescidos desde que estes não possam constituir unidades autônomas;

VII - os que no terreno possuam. mediante as condições que lhe forem impostas.

Instrução Normativa N° 3 de 9 de novembro de 2016

Art. 10. O exercício do direto de preferência ao aforamento gratuito é o ato formal pelo qual o interessado requer a concessão do domínio útil referente a imóvel da União, independentemente do pagamento do valor relacionado a este direito

(...)

Art. 112. Em se tratando de ocupações coletivas pertencentes a parcelamentos, loteamentos ou condomínios, quando uma das unidades for submetida ao regime de aforamento gratuito em virtude do reconhecimento de direito de preferência, e este puder ser estendido às demais unidades face à sua origem comum, deverá a SPU/UF adotar providências visando à aplicação do regime enfitêutico a todas as ocupações.

15.          A gratuidade está prevista no inciso I do art. 5º do Decreto-lei nº 2.398/1987, que dispõe sobre foros, laudêmios e taxas de ocupação relativas a imóveis de propriedade da União, e dá outras providências:

Art. 5º. Ressalvados os terrenos da União que, a critério do Poder Executivo, venham a ser considerados de interesse do serviço público, conceder-se-á o aforamento: (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998);

I - independentemente do pagamento do preço correspondente ao valor do domínio útil, nos casos previstos nos arts. 105 e 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946; (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998);

16.          Significa dizer, em outras palavras, que o legislador reconheceu o direito de preferência a certas pessoas, por valorizar a relação jurídica preexistente entre estas e os bens públicos, a tal ponto de lhes assegurar não só a citada preferência, como também, a desobrigação do pagamento relativo ao preço correspondente ao domínio útil.

17.          Releva trazer os termos do PARECER Nº 0298-5.1.1/2014/LBS/CONJUR-MP/CGU/AGU, aprovado pelo Consultor Jurídico da Consultoria vinculada, a Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (CONJUR/MP) que firmou entendimento acerca da adequada interpretação jurídica a ser conferida à parte final do citado Enunciado nº 5, nos seguintes termos:

"(...)

10. Para que tenha direito de preferência ao aforamento com base no item 1º do art. 105, o requerente deve comprovar que a cadeia sucessória relacionada ao bem objeto do pedido retroage à data de entrada em vigor do Decreto-Lei nº 9.760/46. Além disso, os registros e transcrições não devem fazer qualquer menção que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União. Ou seja, os transmitentes devem agir efetivamente como se proprietários fossem, com os respectivos títulos.

11. No caso dos autos, verifica-se que os conteúdos das transcrições e matrículas utilizadas na instrução processual indicam que o imóvel era constituído por terreno de marinha. Ocorre que a certidão de fls. 19, datada de 02.10.1923, que se caracteriza como a certidão válida à época da entrada em vigor do Decreto-lei nº 9.760/46, não faz menção à titularidade da União sobre o bem.

12. É dizer: destrinchando o entendimento pacificado no Enunciado nº 05 da Portaria nº 02 da CONJUR/MPOG, de 10 de abril de 2013, a transcrição ou registro que não deve fazer referência que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União é aquela válida em 1946, não trazendo óbice, assim, ao direito de preferência  gratuito se tais referências constarem das certidões subsequentes da cadeia sucessória do imóvel.

13. Desta forma, face à ausência de menção à titularidade da União sobre o bem na certidão de fls. 19, como indicativo de ser terreno de marinha ou acrescido de marinha, não se vislumbra, a princípio, confronto entre a situação trazida à análise e o Enunciado nº 05 da Portaria nº 02 da CONJUR/MPOG, de 10 de abril de 2013, a impedir a concessão do aforamento gratuito. (...)

18.          Portanto, segundo entendimento adotado pela CONJUR/MPOG, a transcrição ou registro que não deve fazer referência que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União é aquela válida em 1946, não trazendo óbice ao direito de preferência gratuito se tais referências constarem das certidões subsequentes da cadeia sucessória do imóvel.

19.          Dessa forma, impõe-se que a SPU consulente, depois de uma análise acurada das certidões relativas ao imóvel, emita manifestação expressa quanto a não referência de que se possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União. Caso contrário, haverá impedimento à configuração do requisito para a constituição do aforamento gratuito. Em sendo caso de indicação de aforamento primitivo em outra unidade condominial, esse mesmo requisito também deverá ter sido observado por ocasião daquela concessão anterior, se assim exigido pela legislação da época, por óbvio.

20.          Logo, incumbe à SPU/ES proceder sempre de modo a garantir a instrução do processo de acordo com o exigido pelo ANEXO VI da IN SPU nº 03/2016, devendo restar comprovado nos autos que o aforamento atenderá a todos os requisitos exigidos na legislação.

21.          Caso superado o óbice apontado acima, mediante complementação da instrução quando for o caso, recomenda-se à SPU/ES, que todos os demais aspectos formais devem moldar-se às prescrições da IN SPU nº 03/2016, inclusive atualização de certidões referentes aos tributos federais e débitos patrimoniais, e relatórios, se for o caso.

22.          Quanto à competência do aforamento dos bens da União, os normativos atinentes à matéria prescrevem:

O caput do art. 40 da Lei nº 9.636/1998:

"Será de competência exclusiva da SPU, observado o disposto no art. 38 e sem prejuízo das competências da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, previstas no Decreto-Lei no 147, de 3 de fevereiro de 1967, a realização de aforamentos, concessões de direito real de uso, locações, arrendamentos, entregas e cessões a qualquer título, de imóveis de propriedade da União, (...)".

O artigo 108 do Decreto-Lei nº 9.760/46, com a Redação dada pela Lei nº 13.139/2015:

"Art. 108. O Superintendente do Patrimônio da União no Estado apreciará a documentação e, deferindo o pedido, calculará o foro, com base no art. 101, e concederá o aforamento, devendo o foreiro comprovar sua regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional até o ato da contratação.   (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)

Parágrafo único.  O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão estabelecerá diretrizes e procedimentos simplificados para a concessão do aforamento de que trata o caput.   (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)

23.          Já o caput do art. 59 da IN SPU nº 3/2016, dispõe que o Superintendente da SPU nos Estados é a autoridade que concederá o aforamento:

Da Concessão do Aforamento

Art. 59. Não havendo impugnação informada nas consultas do art. 100 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, nas situações em que forem aplicáveis, o Superintendente da SPU/UF apreciará a documentação (check-lists do Anexo XI) e, deferindo o pedido, concederá o aforamento, conforme minuta constante dos Anexos XII e XIII(despacho concessório de aforamento gratuito ou oneroso, conforme o caso), para formalizar-se em ato subsequente, a respectiva contratação, com averbação no Cartório de Registro Imóveis." (negritei)

24.          Por fim, a Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022 que revogou a 14.094, de 30 de novembro de 2021, manteve a previsão em seu art. 1º, que os Superintendentes do Patrimônio da União estão autorizados a firmar os termos de contratos de aforamento, após deliberação pelas instâncias competentes.

25.          Quanto à avaliação do imóvel, encontra-se regulamentada na IN SPU nº 03/2016:

Art. 53. A avaliação para o aforamento oneroso deverá ser da seguinte maneira:

§ 1º O valor do preço mínimo será estabelecido mediante avaliação realizada no âmbito da SPU/UF, ou da CAIXA, se necessário, em laudo de avaliação de precisão, realizada especificamente para esse fim, e corresponderá a 83% do valor do domínio pleno do terreno.

§ 2º O laudo terá prazo de validade de 12 (doze) meses, podendo a SPU/UF ou CAIXA contratar serviços especializados para a avaliação, que deverá ser homologada pelo contratante.

Art. 54. A avaliação para o aforamento gratuito deverá ser feita através do cálculo do valor de referência – CVR.

Parágrafo único. Não havendo impugnação por parte dos órgãos consultados, caberá ao setor de caracterização da SPU/UF elaborar o CVR, calcular o foro e verificar a existência de débitos porventura devidos à Fazenda Nacional." (sublinhei e negritei)

26.          Verificamos nos autos, que foi realizada Avaliação para regularização de utilização de imóvel da União para fins privados, em 22/12/23, mediante apresentação do Relatório de Valor de Referência de imóvel (39279026).

27.          Ademais, imperioso lembrar o disposto no art. 61 da IN SPU nº 3/2016, a qual determina "previamente à assinatura do contrato enfitêutico, a SPU/UF deverá observar:

I - que a avaliação do domínio pleno do terreno, para efeito de cálculo do foro, deverá ser anualmente atualizada; e

 II - que o pretenso foreiro comprove sua regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional".

28.          Com relação à Minuta do Contrato de Constituição de Aforamento Gratuito encaminhada (SEI 40003701), verifica-se que esta se encontra estruturada de acordo com as normas e regras que regem a matéria, em especial o Anexo XIV da IN SPU nº 3/2016.

29.          Portanto, sob este prisma, não foram identificados óbices de índole formal e jurídica para sua aprovação. Contudo, convém que a SPU/ES promova a conferência final em todos os atos e termos, a fim de sanar eventuais omissões, erros materiais, gramaticais, de dados ou técnica de redação, assim como citação de normativos eventualmente revogados, posto que a instrução processual, a conferência de dados e a indicação dos normativos específicos em vigor que respaldam a prática do ato são atribuições próprias do órgão assessorado.

III – CONCLUSÃO

30.          Por todo o exposto, estas são as considerações que entendemos cabíveis à hipótese, notadamente as contidas nos itens 19, 20 e 29 supra, motivo pelo qual sugerimos o retorno dos autos a Origem para sua observância.

31.          Após as providências pertinentes, opinamos pela possibilidade de considerar válido este Parecer para os efeitos legais pertinentes aos atos até aqui praticados pelo Órgão Público em referência, visando realizar o Contrato de Constituição de Aforamento Gratuito em questão.

À consideração superior.

Brasília, 04 de março de 2024.

JOSÉ SIDOU GÓES MICCIONE

ADVOGADO DA UNIÃO

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 04947000904201258 e da chave de acesso ffb7862c