ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO SUMÁRIO
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CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO SUMÁRIO
PARECER n. 00194/2024/NUCJUR-SUM/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 10154.100403/2022-71
INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM MINAS GERAIS – SPU-MG/MGI
ASSUNTOS: TERMO ADITIVO. CESSÃO DE USO GRATUITO. MUNICÍPIO DE INCONFIDENTES/MG
EMENTA:
I – Direito Administrativo. Patrimônio imobiliário da União.
II – Análise da minuta do 1º termo aditivo ao contrato de cessão de uso gratuita, por dispensa de licitação, celebrado com o Município de INCONFIDENTES/MG, para alteração do prazo acordado na Cláusula Quinta, originalmente previsto por 10 anos, para 20 anos, visando à construção da uma creche municipal, conforme Projeto Pro-infância, aprovada pelo Fundo Nacional pelo Desenvolvimento da Educação – FNDE – Pré-escola - Tipo 1 (21488247 e 23475693).
III – Possibilidade, desde que atendidas as recomendações aduzidas neste parecer.
Em cumprimento ao disposto no art. 131 da Constituição da República, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995, no art. 19 do Ato Regimental AGU nº 05/2007 e no art. 1º da Portaria Normativa AGU nº 72/2022, a SUPERINTENDÊNCIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM MINAS GERAIS – SPU-MG/MGI encaminha a esta e-CJU/Patrimônio, via SAPIENS, link de acesso ao processo SEI de referência para análise da minuta do 1º termo aditivo ao contrato de cessão de uso gratuita, por dispensa de licitação, celebrado com o Município de INCONFIDENTES/MG, para alteração do prazo acordado na Cláusula Quinta, originalmente previsto por 10 anos, para 20 anos, visando à construção da uma creche municipal, conforme Projeto Pro-infância, aprovada pelo Fundo Nacional pelo Desenvolvimento da Educação – FNDE – Pré-escola - Tipo 1 (21488247 e 23475693).
Foram disponibilizados, mediante acesso externo ao processo SEI, os seguintes documentos:
21488173 E-mail Creche - Município Inconfidentes 04/01/2022 SPU-MG-NUGES
21488247 Pedido De Doação - Município Inconfidentes – Prefeitura 03/01/2022 SPU-MG-NUGES
21505604 Despacho 05/01/2022 SPU-MG-NUJUC
21506201 Despacho 05/01/2022 SPU-MG-COORD
21524896 Ofício 4314 06/01/2022 SPU-MG-NUDEP
21562202 E-mail 07/01/2022 SPU-MG-NUDEP
23475693 Projeto Creche 23/03/2022 SPU-MG-NUDEP
23475727 Certidão Dívida ativa 23/03/2022 SPU-MG-NUDEP
23475746 Certidão Trabalhista 23/03/2022 SPU-MG-NUDEP
23475774 Certidão Previdenciaria 23/03/2022 SPU-MG-NUDEP
23478251 Certidão Matricula n°15.405 14/09/2009 SPU-MG-NUDEP
23543589 Tela SISREI 25/03/2022 SPU-MG-NUDEP
23550170 Planta área 9.732,43 m² 25/03/2022 SPU-MG-NUDEP
23550279 Memorial Descritivo área 9.732,43 m² 25/03/2022 SPU-MG-NUDEP
23550317 Despacho 25/03/2022 SPU-MG-NUDEP
23811755 Relatório de Valor de Referência de Imóvel 521 06/04/2022 SPU-MG-NUCIP
23829752 Despacho 06/04/2022 SPU-MG-NUCIP
23880491 Minuta de Termo de Dispensa de Licitação 07/04/2022 SPU-MG-NUDEP
23880498 Minuta de Ratificação de Dispensa de Licitação 07/04/2022 SPU-MG-NUDEP
23880516 Minuta de Extrato 07/04/2022 SPU-MG-NUDEP
23880536 Minuta de Contrato 07/04/2022 SPU-MG-NUDEP
23880542 Nota Técnica 14662 07/04/2022 SPU-MG-NUDEP
23880546 Formulário 07/04/2022 SPU-MG-NUDEP
24717067 Checklist 11/05/2022 SPU-DEGAT-CGAPF
25001919 Ata REUNIÃO GE-DESUP 19/05/2022 SPU-DESUD-GEDESUP
25126356 Despacho 25/05/2022 SPU-DEGAT-CGAPF
25532050 Ofício 174005 09/06/2022 SPU-MG-NUDEP
25812836 Despacho 13/06/2022 SPU-MG-NUDEP
25812976 Parecer 20/06/2022 SPU-MG-NUDEP
25814235 Ato de Dispensa de Licitação 22/06/2022 SPU-MG-NUDEP
25814561 Despacho 22/06/2022 SPU-MG-NUDEP
25931118 Minuta de Ratificação de Dispensa de Licitação 27/06/2022 SPU-DEGAT-CGBAP
25933704 Extrato 27/06/2022 SPU-DEGAT-CGBAP
25936555 Despacho 27/06/2022 SPU-DEGAT-CGBAP
25975143 Ratificação de Dispensa de Licitação 28/06/2022 SPU-GABIN
26023529 Publicação 30/06/2022 SPU-CGADM-PUBLICACOES
26048383 Minuta de Contrato 30/06/2022 SPU-MG-NUDEP
26048708 Despacho 30/06/2022 SPU-MG-NUDEP
26076669 Termo 01/07/2022 SPU-MG-NUDEP
26076810 Diploma 01/07/2022 SPU-MG-NUDEP
26076963 Documento 01/07/2022 SPU-MG-NUDEP
26077098 Comprovante 01/07/2022 SPU-MG-NUDEP
26080460 Contrato 01/07/2022 SPU-MG-NUDEP
26105782 Despacho 04/07/2022 SPU-MG-NUDEP
26106500 Extrato 04/07/2022 SPU-MG-NUDEP
26257343 Publicação 08/07/2022 SPU-CGADM-PUBLICACOES
26447770 E-mail 15/07/2022 SPU-MG-NUDEP
34590294 Ofício 0149/2023 11/05/2023 MGI-SPU-MG-SEDEP
34830307 Ofício 58388 14/06/2023 MGI-SPU-MG-SEDEP
34848294 E-mail 14/06/2023 MGI-SPU-MG-SEDEP
36387054 Nota Técnica 28418 08/08/2023 MGI-SPU-MG-SEDEP
36621832 Despacho 17/08/2023 MGI-SPU-DEDES-CGBAP-DIDES
36852535 Consulta 24/08/2023 MGI-SPU-MG-SEDEP
36852539 Despacho 24/08/2023 MGI-SPU-MG-SEDEP
37691645 Despacho 04/10/2023 MGI-SPU-MG-SECAP-SSCAP
37691955 Espelho 04/10/2023 MGI-SPU-MG-SECAP-SSCAP
37692811 Relatório nº 00079325 04/10/2023 MGI-SPU-MG-SECAP-SSCAP
37693118 Despacho 04/10/2023 MGI-SPU-MG-SECAP-SSCAP
38052660 Despacho 23/10/2023 MGI-SPU-MG-SEDEP
38205149 Checklist 30/10/2023 MGI-SPU-DEDES-CGBAP-DIDES
38231082 Consulta 31/10/2023 MGI-SPU-DEDES-CGBAP-DIDES
38775988 Ata 24/11/2023 MGI-SPU-DEDES-GEDESUP
38794612 Despacho 29/11/2023 MGI-SPU-DEDES-CGBAP-DIDES
40361236 Minuta de Contrato 27/02/2024 MGI-SPU-MG-SEDEP
40361319 Despacho 27/02/2024 MGI-SPU-MG-SEDEP
40361331 Ofício 23256 27/02/2024 MGI-SPU-MG-SEDEP
Processo distribuído em 05/03/2024.
É o relatório.
Inicialmente, cumpre observar que as páginas do processo físico foram digitalizadas e carregadas no Sistema SEI pelo órgão consulente.
Registre-se, por oportuno, que a análise, por ora alinhavada, está adstrita à documentação constante nos arquivos digitalizados e acessados por último no sistema SEI às 18:40h do dia 05/03/2024. A omissão de documentos determinantes para melhor elucidação da questão e a ausência de efetiva fidedignidade do conteúdo das cópias juntadas com os respectivos originais implicam na desconsideração do presente parecer.
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio dos textos de editais, de minutas de contratos e de seus anexos, quando for o caso.
A função da Consultoria Jurídica da União é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar, que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, parte-se da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
Nesse sentido vale lembrar que o Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU recomenda que “o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, sem prejuízo da possibilidade de emitir opinião ou fazer recomendações sobre tais questões, apontando tratar-se de juízo discricionário, se aplicável. Ademais, caso adentre em questão jurídica que possa ter reflexo significativo em aspecto técnico deve apontar e esclarecer qual a situação jurídica existente que autoriza sua manifestação naquele ponto”.
De fato, presume-se que os estudos técnicos contidos no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento de seu objeto, suas características e requisitos, tenham sido regularmente determinados pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.
Além disso, vale esclarecer que, em regra, não é atribuição do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Cabe-lhes, isto sim, observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos bem como os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a priori, óbice ao desenvolvimento do processo.
Por fim, com relação à atuação desta Consultoria Jurídica, é importante informar que, embora as observações e recomendações expostas não possuam caráter vinculativo, constituem importante instrumento em prol da segurança da autoridade assessorada, a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações, ressaltando-se, todavia, que o seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.
O Despacho SEI-40361319 esclarece o objeto do presente processo:
1. Trata o presente processo sobre a Minuta de Termo Aditivo ao Contrato de Cessão de Uso Gratuito ao Município de Inconfidentes/MG (40361236), de imóvel de propriedade da União, situado na Rua Padre Carlos de Toledo, constituído por área com 9.732,43 m², localizado no Município de Inconfidentes – MG, registrado sob a matricula nº 15.405 (23478251) do CRI da Comarca de Ouro Fino/MG, e cadastrado sob o RIP SIAPA 4611.0100356-86 (36852535).
2. O objetivo deste procedimento de aditamento é a alteração do prazo previsto na Cláusula Quinta do Contrato de Cessão, sob a Forma de Utilização Gratuita para 20 anos, a contar da assinatura do Termo Aditivo, do imóvel da União para fins de construção de uma Creche Pró-Infância Padrão FNDE - Tipo 1 no Município de Inconfidentes/MG.
3. Por meio da Nota Técnica SEI nº 28418/2023/MGI (36387054), de 09/08/2023, esta Superintendência do Patrimônio da União em Minas Gerais (SPU/MG) encaminhou a proposta de aditamento do contrato para prorrogação da Cessão ao Município de Inconfidentes/MG, do imóvel acima identificado, ao Departamento de Destinação Patrimonial, para análise e submissão ao Grupo Especial de Destinação Supervisionada - Nível 0 ( GE-DESUP-0).
4. Em reunião realizada em 24/11/2023, o GE-DESUP-0- deliberou favoravelmente à proposta, sem ressalva, conforme Ata GE-DESUP-0-C de 24/11/2023 (38775988). Na sequência, através do Despacho 38794612 o processo foi encaminhado a esta SPU para as providências necessárias, bem como prosseguimento dos trâmites processuais.
5. Assim, em atendimento ao proposto, incluímos a minuta do termo aditivo ao contrato de cessão (40361236), que sugerimos submeter à análise da Consultoria Jurídica da União no Estado de Minas Gerais - CJU/MG.
6. Pelo exposto, sugiro o envio dos autos para a Consultoria Jurídica da União no Estado de Minas Gerais - CJU/MG para análise da minuta mencionada e obtenção de parecer jurídico.
Os contratos relativos ao patrimônio imobiliário da União têm sua regência pelas normais patrimoniais vigentes, aplicando-se a Lei de Licitações de forma subisidiária, nos termos do art. 192 da Lei nº 14.133/2021 – Nova Lei de Licitações:
Art. 192. O contrato relativo a imóvel do patrimônio da União ou de suas autarquias e fundações continuará regido pela legislação pertinente, aplicada esta Lei subsidiariamente
No caso concreto, o contrato, registrado no LIVRO 14-H FOLHA Nº 103, foi assinado no dia 01/07/2022, para viger por 10 anos, a contar da assinatura, podendo ser prorrogado, a critério da SPU (26080460).
A Nota Técnica SEI nº 28418/2023/MGI (36387054) apresenta justificativa com relação à concordância da alteração do prazo, que foi solicitada pelo Município (34590294), que num apertado resumo, ora se transcreve:
a) o Ministério da Educação condicionou a liberação do recurso do Fundo Nacional do Desenvolvimento da Educação - FNDE, para construção da creche, que a constituição de direito real sobre imóvel na forma de cessão de uso, seja pelo prazo mínimo de 20 (vinte) anos, nos termos da Portaria Interministerial nº 424 de 30/12/2016.
b) a Ata de Deliberação do Grupo Especial de Destinação Supervisionada (GE-DESUP-1 APF) (25001919), da reunião realizada em 19/05/2022, a aprovação da proposta ficou condicionada à mudança do prazo de 20 (vinte) para 10 (dez) anos, prorrogável por igual período, para efetivação do instrumento.
A alteração contratual, portanto, se faz necessária para ajustar o prazo previsto na cláusula quinta do contrato ao art. 23 da Portaria Interministerial nº 424 de 30/12/2016 que estabelece:
Art. 23. Sem prejuízo do disposto no art. 22 desta Portaria, são condições para a celebração de instrumentos:
I - cadastro do convenente atualizado no SICONV no momento da celebração, nos termos do art. 14 desta Portaria;
II - Plano de Trabalho aprovado;
III - licença ambiental prévia, quando o instrumento envolver obras, instalações ou serviços que exijam estudos ambientais, na forma disciplinada pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA; e
IV - comprovação do exercício pleno dos poderes inerentes à propriedade do imóvel, mediante certidão emitida pelo cartório de registro de imóveis competente, quando o instrumento tiver por objeto a execução de obras ou benfeitorias no imóvel.
§ 1º Poderá ser aceita, para autorização de início do objeto ajustado, declaração do Chefe do Poder Executivo, sob as penas do art. 299 do Código Penal, de que o convenente é detentor da posse da área objeto da intervenção, quando se tratar de área pública, devendo a regularização formal da propriedade ser comprovada até o final da execução do objeto do instrumento.
§ 2º Alternativamente à certidão prevista no inciso IV do caput, admite-se, por interesse público ou social, condicionadas à garantia subjacente de uso pelo prazo mínimo de 20 (vinte) anos, o seguinte:
I - comprovação de ocupação regular de imóvel:
a) em área desapropriada por Estado, por Município, pelo Distrito Federal ou pela União, com sentença transitada em julgado no processo de desapropriação;
b) em área devoluta;
c) recebido em doação:
1. da União, do Estado, do Município ou do Distrito Federal, já aprovada em lei, conforme o caso, e, se necessária, inclusive quando o processo de registro de titularidade do imóvel ainda se encontrar em trâmite; e
2. de pessoa física ou jurídica, inclusive quando o processo de registro de titularidade do imóvel ainda se encontrar em trâmite, neste caso, com promessa formal de doação irretratável e irrevogável;
d) que, embora ainda não haja sido devidamente consignado no cartório de registro de imóveis competente, pertence a Estado que se instalou em decorrência da transformação de Território Federal, ou mesmo a qualquer de seus Municípios, por força de mandamento constitucional ou legal;
e) pertencente a outro ente público que não o proponente, desde que a intervenção esteja autorizada pelo proprietário, por meio de ato do chefe do poder executivo ou titular do órgão detentor de delegação para tanto;
f) que, independentemente da sua dominialidade, esteja inserido em Zona Especial de Interesse Social - ZEIS, instituída na forma prevista na Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, ou constitua Núcleo Urbano Informal classificado como Regularização Fundiária de Interesse Social - REURB-S, nos termos do disposto na Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017, devendo, neste caso, serem apresentados os seguintes documentos (Alterado pela PORTARIA INTERMINISTERIAL ME/CGU Nº 4.481, DE 23 DE MAIO DE 2022)
Assim, aparentemente, encontra-se justificada a alteração pretendida, pois a alteração se dá para ajustar a redação da cláusula quinta ao texto da norma reguladora.
Sugere-se o seguinte aprimoramento na minuta:
a) recomenda-se que se promova a conferência final em todos os atos, termos e especificações técnicas, bem como dos documentos de identificação dos signatários, a fim de sanar eventuais omissões, erros materiais, gramaticais, de dados ou técnica de redação, assim como citação de normativos eventualmente revogados, posto que a instrução processual, a conferência de dados e a indicação dos normativos específicos em vigor, que respaldam a prática do ato, são atribuições próprias do órgão assessorado;
b) no encerramento, deverá ser excluída a menção ao “art. 2º da Lei n.º 9636, de 15 de maio de 1998”, por não se tratar da hipótese de processo de identificação e demarcação das terras de domínio da União visando à incorporação da área ao patrimônio da União, podendo ser incluída a menção ao “art. 102, inciso III, do Decreto nº 9.745, de 08 de abril de 2019”.
c) no mais a minuta está em consonância com as normas vigentes.
Ressalta-se que não compete à e-CJU avaliar questões de ordem fática, técnica ou de cálculo, responsabilizando-se os signatários dos documentos juntadas pelo teor de suas informações perante aos Órgãos de controle, especialmente no que diz respeito às justificativas para o afastamento do certame, inteligência da Boa Prática Consultiva BPC/CGU/AGU nº 7.
Cumpre realçar que, caso o Administrador discorde das orientações emanadas neste pronunciamento, deverá carrear aos autos todas as justificativas que entender necessárias para embasar o ajuste pretendido e dar prosseguimento, sob sua exclusiva responsabilidade perante eventuais questionamentos dos Órgãos de Controle, consoante o inciso VII do art. 50 da Lei nº 9.784/1999. Nesse caso, não haverá a necessidade de retorno do feito a esta Consultoria Jurídica da União.
Alerta-se, por fim, quanto ao teor da Boa Prática Consultiva BPC/CGU/AGU nº 5 (sem grifos no original):
Ao Órgão Consultivo que em caso concreto haja exteriorizado juízo conclusivo de aprovação de minuta de edital ou contrato e tenha sugerido as alterações necessárias, não incumbe pronunciamento subsequente de verificação do cumprimento das recomendações consignadas.
Diante do exposto, uma vez atendidas as recomendações aduzidas no parecer, especialmente no item 20, e resguardados o juízo de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitos à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não ter sido verificado defeito insanável, com relação à forma legal, que pudesse macular o procedimento.
Solicita-se ao Protocolo que devolva ao órgão consulente para ciência e providências cabíveis.
É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 22 da Portaria Normativa CGU/AGU nº 10/2022 – Regimento Interno das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais, publicada no Suplemento A do BSE Nº 50, de 14 de dezembro de 2022.
Rio de Janeiro, 06 de março de 2024.
(assinado eletronicamente)
RICARDO COUTINHO DE ALCÂNTARA COSTA
ADVOGADO DA UNIÃO
SIAPE 1332674 - OAB-RJ 110.264
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154100403202271 e da chave de acesso 949d509e