ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO
COORDENAÇÃO-GERAL PARA ASSUNTOS FINALÍSTICOS
ESPLANADA DOS MINISTÉRIOS BLOCO 'L' SALA 723 7º ANDAR PLANO PILOTO 70047-900 BRASÍLIA - DF (61) 2022-7455
INFORMAÇÃO JURÍDICA REFERENCIAL n. 00004/2024/CONJUR-MEC/CGU/AGU
NUP: 00732.001320/2024-06
INTERESSADOS: INSTITUIÇÕES DE EDUCAÇÃO SUPERIOR e CONSELHOS DE CLASSE
ASSUNTOS: INFORMAÇÃO JURÍDICA REFERENCIAL. CASOS IDÊNTICOS. AÇÕES DE INDENIZAÇÃO
EMENTA:
I - Informação Jurídica Referencial – IJR. Ações judiciais de indenização em que se pleiteia danos morais e materiais.
II - Ilegitimidade passiva da União. Ausência dos elementos da responsabilidade objetiva do Estado. Ausência de elementos da responsabilidade civil. Impossibilidade de responsabilização da União em relação de consumo. Responsabilidade da instituição de educação superior (IES).
IV - IJR destinada a todos os órgãos de execução da Procuradoria-Geral da União – PGU. Dispensa de análise individualizada pela CONJUR/MEC para casos idênticos e recorrentes;
V – Precedentes: 00732.001100/2024-74; 00732.001132/2024-70; 00732.001000/2024-48; 00732.001102/2024-63; 00732.000924/2024-27; 00732.000974/2024-12; 00732.000881/2024-80; 00732.001635/2024-45; e 00732.000895/2024-01; 00732.000102/2024-46; 00732.000108/2024-13 00732.000111/2024-37; 00732.000148/2024-65; 00732.001364/2024-28; 00732.001100/2024-74; 00732.001043/2024-23; 00732.001241/2024-97 00732.001472/2024-09; 00732.001538/2024-52; 00732.001635/2024-45 e 00732.001667/2024-41.
VI - Orientação Normativa AGU nº 55, de 23 de maio de 2014, Portaria Normativa CGU/AGU nº 05, de 31 de março de 2022, e Portaria CONJUR/MEC nº 01/2021;
VII - Validade: 2 anos, a partir de sua aprovação.
Senhor Consultor Jurídico,
Trata-se da elaboração de Informação Jurídica Referencial (IJR) a respeito dos pedidos de subsídios, de fato e de direito, solicitados pelas Procuradorias Regionais da União para defesa da União em ações de judiciais em que se discute indenização por alegados danos morais e materiais, pleiteados por alunos e ex-alunos de Instituições de Ensino Superior por fatos decorrentes da demora na entrega do diploma de curso superior, bem como por negativa do Conselho de Classe Profissional em registrar o autor por irregularidades na emissão/registro do diploma.
Em síntese, os fatos se referem a:
a) demora na entrega do diploma de curso superior;
Alegam os autores que, apesar de terem cumprido toda a carga horária do curso superior, a IES tem atrasado na colação de grau de entrega do diploma pelos mais variados motivos. Defendem que a excessiva e irrazoável demora na entrega do documento tem causado prejuízos tanto de ordem moral quanto material.
b) negativa de registro do Conselho de Classe Profissional e reprovação em concurso público em razão de irregularidades na emissão/registro do diploma;
Em tais situações, os demandantes informam que teve negado seu pedido de ingresso no Conselho de Classe Profissional ou reprovado no exame da documentação em concurso público em razão de irregularidades no diploma emitido.
Os dois casos estão inseridos na autonomia da Instituição de Ensino Superior e do Conselho de Classe Profissional, não tendo a União praticado qualquer ato que possa ser a ela imputada que possa ter ocasionado dano aos autores.
A União não possui qualquer relação jurídica direta ou indireta que possa conduzi-la a integrar o polo passivo da demanda, devendo, portanto, ser reconhecida a sua ilegitimidade passiva.
A presente manifestação tem por fim, dispensar a análise individualizada desta Consultoria Jurídica acerca das questões jurídicas que envolvem assuntos intimamente ligados à relação interna entre aluno-IES, ou aluno-IES-Conselho de Classe, casos esses que, como dito, são bastante recorrentes.
Assim, serão observadas as disposições da Orientação Normativa nº 55, de 23 de maio de 2014, do Advogado-Geral da União, a Portaria Normativa CGU/AGU nº 5, de 31 de março de 2022, e a Portaria CONJUR/MEC nº 1, de 30 de julho de 2021 para a elaboração do presente referencial.
A Orientação Normativa AGU nº 55, de 23 de maio de 2014, prevê a possibilidade de elaboração de manifestação jurídica referencial para questões jurídicas envolvendo matérias idênticas e recorrentes, de forma que, nos pedidos subsequentes de subsídios, ateste-se que o caso se amolda ao parecer referencial, não havendo necessidade de manifestação individualizada. Vejamos o seu teor:
ORIENTAÇÃO NORMATIVA Nº 55, DE 23 DE MAIO DE 2014.
O ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO, no uso das atribuições que lhe conferem os incisos I, X, XI e XIII, do art. 4º da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, considerando o que consta do Processo nº 56377.000011/2009-12, resolve expedir a presente orientação normativa a todos os órgãos jurídicos enumerados nos arts. 2º e 17 da Lei Complementar nº 73, de 1993:
I - Os processos que sejam objeto de manifestação jurídica referencial, isto é, aquela que analisa todas as questões jurídicas que envolvam matérias idênticas e recorrentes, estão dispensados de análise individualizada pelos órgãos consultivos, desde que a área técnica ateste, de forma expressa, que o caso concreto se amolda aos termos da citada manifestação.
II - Para a elaboração de manifestação jurídica referencial devem ser observados os seguintes requisitos:
a) o volume de processos em matérias idênticas e recorrentes impactar, justificadamente, a atuação do órgão consultivo ou a celeridade dos serviços administrativos; e
b) a atividade jurídica exercida se restringir à verificação do atendimento das exigências legais a partir da simples conferência de documentos.
Referência: Parecer nº 004/ASMG/CGU/AGU/2014
LUÍS INÁCIO LUCENA ADAMS
Em síntese, a manifestação jurídica referencial consiste em parecer jurídico genérico, vocacionado a balizar todos os casos concretos, cujos contornos se amoldem ao formato do caso abstratamente analisado. Trata-se, portanto, de ato enunciativo perfeitamente afinado com o princípio da eficiência (art. 37, caput, da Constituição Federal), que, seguramente, viabilizará o adequado enfrentamento de questões que, pela intensa repetição de casos, terminavam por tumultuar o fluxo de trabalho desta Consultoria Jurídica, dificultando a dedicação de tempo às questões jurídicas de alta reflexão.
Tal medida já havia sido expressamente recomendada pelo Manual de Boas Práticas Consultivas da AGU, consoante se infere da leitura do Enunciado nº 33, abaixo transcrito:
BPC nº 33 - Enunciado
Como o Órgão Consultivo desempenha importante função de estímulo à padronização e à orientação geral em assuntos que suscitam dúvidas jurídicas, recomenda-se que a respeito elabore minutas-padrão de documentos administrativos e pareceres com orientações in abstrato, realizando capacitação com gestores, a fim de evitar proliferação de manifestações repetitivas ou lançadas em situações de baixa complexidade jurídica. (Enunciado nº 33, do Manual de Boas Práticas da Advocacia-Geral da União).
Ressalte-se que a iniciativa foi analisada e aprovada pelo Tribunal de Contas da União – TCU, conforme notícia divulgada no Informativo TCU nº 218, de 2014:
Informativo TCU nº 218/2014. É possível a utilização, pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal, de um mesmo parecer jurídico em procedimentos licitatórios diversos, desde que envolva matéria comprovadamente idêntica e seja completo, amplo e abranja todas as questões jurídicas pertinentes. Embargos de Declaração opostos pela Advocacia-Geral da União (AGU), em face de determinação expedida pelo TCU à Comissão Municipal de Licitação de Manaus e à Secretaria Municipal de Educação de Manaus, alegara obscuridade na parte dispositiva da decisão e dúvida razoável quanto à interpretação a ser dada à determinação expedida. Em preliminar, após reconhecer a legitimidade da AGU para atuar nos autos, anotou o relator que o dispositivo questionado “envolve a necessidade de observância do entendimento jurisprudencial do TCU acerca da emissão de pareceres jurídicos para aprovação de editais licitatórios, aspecto que teria gerado dúvidas no âmbito da advocacia pública federal”. Segundo o relator, o cerne da questão “diz respeito à adequabilidade e à legalidade do conteúdo veiculado na Orientação Normativa AGU nº 55, de 2014, que autoriza a emissão de ‘manifestação jurídica referencial’, a qual, diante do comando (...) poderia não ser admitida”. Nesse campo, relembrou o relator que a orientação do TCU “tem sido no sentido da impossibilidade de os referidos pareceres serem incompletos, com conteúdos genéricos, sem evidenciação da análise integral dos aspectos legais pertinentes”, posição evidenciada na Proposta de Deliberação que fundamentou a decisão recorrida. Nada obstante, e “a despeito de não pairar obscuridade sobre o acórdão ora embargado”, sugeriu o relator fosse a AGU esclarecida de que esse entendimento do Tribunal não impede que o mesmo parecer jurídico seja utilizado em procedimentos licitatórios diversos, desde que trate da mesma matéria e aborde todas as questões jurídicas pertinentes. Nesses termos, acolheu o Plenário a proposta do relator, negando provimento aos embargos e informando à AGU que “o entendimento do TCU quanto à emissão de pareceres jurídicos sobre as minutas de editais licitatórios e de outros documentos, nos termos do art. 38, parágrafo único, da Lei nº 8.666, de 1993, referenciado nos Acórdãos 748, de 2011, e 1.944, de 2014, ambos prolatados pelo Plenário, não impede a utilização, pelos órgãos e entidades da administração pública federal, de um mesmo parecer jurídico em procedimentos licitatórios diversos, desde que envolva matéria comprovadamente idêntica e que seja completo, amplo e abranja todas as questões jurídicas pertinentes, cumprindo as exigências indicadas na Orientação Normativa AGU nº 55,de 2014, esclarecendo, ainda, de que a presente informação é prestada diante da estrita análise do caso concreto apreciado nestes autos, não se constituindo na efetiva apreciação da regularidade da aludida orientação normativa, em si mesma”.
(Acórdão 2674, de 2014, Plenário, TC 004.757/2014-9, relator Ministro Substituto André Luís de Carvalho, 8 de outubro de 2014.)
Do acima exposto, pode-se concluir que a manifestação jurídica referencial uniformiza a atuação do órgão jurídico relativamente às consultas repetitivas, assim como sua adoção torna desnecessária a análise individualizada de processos que versem sobre matéria que já tenha sido objeto de análise em abstrato, sendo certo que as orientações jurídicas veiculadas através do parecer referencial aplicar-se-ão a todo e qualquer processo com idêntica matéria.
Nos termos da Orientação Normativa AGU nº 55, de 2014, a elaboração de manifestação jurídica referencial depende da confluência de dois requisitos objetivos, a saber: i) a ocorrência de embaraço à atividade consultiva em razão da tramitação de elevado número de processos administrativos versando sobre matéria repetitiva; e ii) a singeleza da atividade desempenhada pelo órgão jurídico, que se restringe a verificar o atendimento das exigências legais a partir da simples conferência de documentos; e a dispensa do envio de processos ao órgão jurídico para exame individualizado fica condicionada ao pronunciamento expresso, pela área técnica interessada, no sentido de que o caso concreto se amolda aos termos da manifestação jurídica referencial já elaborada sobre a questão.
Como se pode observar, a Orientação Normativa trouxe dois importantes requisitos, quais sejam, o volume elevado de processos com impacto sobre a atuação da CONJUR e sobre a celeridade dos serviços administrativos; e a atividade jurídica exercida se restringir à verificação do atendimento às exigências legais a partir da conferência de documentos.
No âmbito da Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Educação - CONJUR-MEC, foi editada a Portaria CONJUR/MEC nº 1, de 2021, que, alinhada com os requisitos antes mencionados, estipulou:
PORTARIA Nº 1, DE 30 DE JULHO DE 2021
Art. 1º Esta Portaria dispõe sobre critérios para produção e utilização de manifestações jurídicas referenciais, no âmbito da Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Educação.
[...]
Art. 3º Para a elaboração de parecer jurídico referencial, devem ser observados os seguintes requisitos:
I - o volume de processos em matérias idênticas e recorrentes acarretar sobrecarga de trabalho devidamente comprovada e que venha a impactar, justificadamente, a atuação do órgão consultivo ou a celeridade dos serviços administrativos; e
II - a atividade jurídica exercida se restringir à verificação do atendimento das exigências legais a partir da simples conferência de documentos.
[...]
Mais recentemente, coube à Consultoria-Geral da União, por intermédio da Portaria Normativa CGU/AGU nº 5, de 31 de março de 2022, regulamentar a matéria no âmbito das Consultorias e Assessorias Jurídicas junto aos órgãos da Administração Direta no Distrito Federal e, para o caso específico de subsídios para a defesa da União, estabeleceu o instituto da Informação Jurídica Referencial, trazendo a seguinte definição:
PORTARIA NORMATIVA CGU/AGU Nº 05, DE 31 DE MARÇO DE 2022
[...]
Art. 8º Informação Jurídica Referencial é a manifestação jurídica produzida para padronizar a prestação de subsídios para a defesa da União ou de autoridade pública.
§ 1º A IJR objetiva otimizar a tramitação dos pedidos de subsídios no âmbito das Consultorias e Assessorias Jurídicas da Administração Direta no Distrito Federal, a partir da fixação de tese jurídica que possa ser utilizada uniformemente pelos órgãos de execução da Procuradoria-Geral da União.
§ 2º É requisito para a elaboração da IJR a efetiva ou potencial existência de pedido de subsídios de matéria idêntica e recorrente, que possa justificadamente impactar a atuação do órgão consultivo ou celeridade dos serviços administrativos.
[...]
No caso concreto, verifica-se que tramitam nesta Coordenação-Geral para Assuntos Contenciosos – CGAC vários processos referentes a pedido de subsídios em ações judiciais em que a parte autora requer indenização por alegados danos morais e materiais, pleiteados por graduados que foram lesados de forma direta ou indireta, demandas essas nas as quais a União também é incluída no polo passivo.
Tal fato implica dedicação de trabalho desta Consultoria, tanto no aspecto jurídico quanto no administrativo, cujo mérito da demanda judicial é idêntico podendo ser tratado de forma uniforme, mormente considerando o fato de que a Coordenação-Geral Para Assuntos Contenciosos desta Consultoria Jurídica (CGAC) encontra-se, atualmente, com apenas 2 (dois) Advogados da União, além do auxílio parcial e provisório prestado por outro Advogado da União, da Coordenação Geral Para Assuntos Finalísticos (CGAF).
Assim, o volume de processos sobre o tema causa impacto sobre a atuação deste Órgão Consultivo, o que compromete a celeridade dos serviços administrativos prestados, além de reduzir o tempo que dispõe o Advogado da União para examinar processos mais complexos e que exigem uma análise jurídica mais detida e profunda.
Por fim, a atividade jurídica exercida em tais casos se confina à prestar os mesmos subsídios repetidamente em todas as ações judiciais, já que estas apresentam praticamente os mesmos pedidos e questionamentos, pois derivados dos mesmos fatos e fundamentos jurídicos.
Além disso, verifica-se que essa Consultoria já prestou esclarecimentos por meio das Informações nº 00524/2024/CONJUR-MEC/CGU/AGU, de 22 de março de 2024 (NUP: 00732.001329/2024-17); nº 00531/2024/CONJUR-MEC/CGU/AGU, de 22 de março de 2024 (NUP: 00732.001292/2024-19); nº 00515/2024/CONJUR-MEC/CGU/AGU, de 21 de março de 2024 (NUP: 00732.001241/2024-97); nº 00487/2024/CONJUR-MEC/CGU/AGU, de 15 de março de 2024 (NUP: 00732.001000/2024-48); nº 00489/2024/CONJUR-MEC/CGU/AGU, de 15 de março de 2024 (NUP: 00732.001102/2024-63); nº 00447/2024/CONJUR-MEC/CGU/AGU, de 12 de março de 2024 (NUP: 00732.000924/2024-27); bem como das Notas nº 00244/2024/CONJUR-MEC/CGU/AGU, de 13 de março de 2024 (NUP: 00732.000974/2024-12); e nº 00237/2024/CONJUR-MEC/CGU/AGU, de 13 de março de 2024 (NUP: 00732.000895/2024-01).
Portanto, tendo sido demonstrado o preenchimento dos requisitos para a informação jurídica referencial, passa-se ao exame do mérito em si.
Inicialmente cumpre salientar que essa Consultoria já exarou o Parecer Referencial n. 00007/2022/CONJUR-MEC/CGU/AGU, de 21 de julho de 2022, aprovado pelos Despachos n. 03467/2022/CONJUR-MEC/CGU/AGU, de 21 de julho de 2022, e nº 03468/2022/CONJUR-MEC/CGU/AGU, de 25 de julho de 2022 (NUP: 00732.003060/2022-33), como informações referenciais a serem utilizados como resposta aos pedidos de subsídios relativos a emissão e registro de diplomas de educação superior.
Desta forma, referido Parecer aborda toda fundamentação jurídica relativas a competência desta Pasta em relação ao poder de regulação da educação superior
Sem embargos, nos já referidos precedentes que deram origem a presente Informação Jurídica Referencial (IJR), as partes nem mesmo requerem a expedição de diploma, tendo se limitado ao pedido de indenização por danos morais e materiais, não havendo razão, salvo melhor juízo, para União integrar a lide, senão vejamos.
Nos casos objeto de análise, deve ser reconhecida a ilegitimidade passiva ad causam da União.
Com efeito, a partir da narrativa deduzida nas petições iniciais dos precedentes já mencionados, não se faz qualquer referência à prática de ato, comissivo ou omissivo, pelos agentes públicos do Ministério da Educação, pelo que é forçoso concluir a inexistência de pertinência subjetiva na demanda judicial e, consequentemente, sua inclusão no polo passivo da demanda.
O ordenamento jurídico pátrio adota o princípio de que ninguém pode ser responsabilizado por aquilo a que não tiver dado causa e somente se considera causa o evento que produziu direta e concretamente o resultado danoso, conforme inteligência do art. 403 do Código Civil. Os ensinamentos do professor Sérgio Cavalieri Filho sobre a responsabilidade civil e o disposto no art. 403 do Código Civil Pátrio corroboram a assertiva acima deduzida, in verbis:
Com base nesse dispositivo, boa parte da Doutrina e também na jurisprudência sustenta que a teoria da casualidade direta ou imediata acabou positivada, teoria essa que, em sua formulação mais simples, considera como causa jurídica apenas o evento que se vincula diretamente ao dano, sem a interferência de outra condição sucessiva. Embora o art. 403 fala em inexecução, o que é próprio da responsabilidade contratual, está consolidado o entendimento de que também se aplica à responsabilidade extracontratual.
(CAVALIERI FILHO, Sérgio. Programa de Responsabilidade Civil. São Paulo: Atlas, 2010, p. 52.)
A imputação de responsabilidade supõe a presença de dois elementos de fato, quais sejam: a conduta do agente e o resultado danoso, além de um elemento lógico-normativo, o nexo causal. O pressuposto lógico, consiste na relação de ligação entre os elementos de fato, ao passo que o requisito normativo provê dos contornos e limites impostos pelo direito pátrio, segundo o qual a responsabilidade só se estabelece em relação aos efeitos diretos e imediatos causados pela conduta do agente.
Nesse sentido, impende trazer à colação o entendimento do Superior Tribunal de Justiça sobre o tema, in verbis:
Com efeito, à luz do comando normativo inserto no art. 1.060 do Código Civil de 1916, reproduzido no art. 403 do vigente códex, sobre nexo causal em matéria de responsabilidade civil contratual ou extracontratual, objetiva ou subjetiva vigora, no direito brasileiro, o princípio denominado, por alguns, de princípio da causalidade adequada e, por outros, princípio do dano direto e imediato.
Referido princípio pode ser decomposto em duas partes: a primeira (que decorre, a contrario sensu, do art. 159 do CC/16 e do art 927 do CC/2002), segundo a qual ninguém pode ser responsabilizado por aquilo a que não tiver dado causa; e a segunda (que decorre mais especificamente do art. 1.060 do CC/16 e do art. 403 do CC/2002, fixando o conteúdo e os limites do nexo causal) segundo a qual somente se considera causa o evento que produziu direta e concretamente o resultado danoso.
Sobre a primeira parte desse enunciado, esclarece didaticamente Sérgio Cavalieri Filho que: "não basta que o agente tenha praticado uma conduta ilícita; tampouco que a vítima tenha sofrido um dano. É preciso que esse dano tenha sido causado pela conduta ilícita do agente, que exista entre ambos uma necessária relação de causa e efeito" ("Programa de Responsabilidade Civil", Malheiros, 5.ª ed., p. 65)
Prossegue, o supracitado doutrinador, mais adiante:
"A relação causal, portanto, estabelece o vínculo entre um determinado comportamento e um evento, permitindo concluir, com base nas leis naturais, se a ação ou omissão do agente foi a causa do dano. Determina se o resultado surge como conseqüência natural da voluntária conduta do agente. Em suma, o nexo causal é um elemento referencial entre a conduta e o resultado (...). Pode-se afirmar que o nexo causal é elemento indispensável em qualquer espécie de responsabilidade civil. Pode haver responsabilidade sem culpa (...) mas não pode haver responsabilidade sem nexo causal"
(op. cit., p. 66). STJ; Resp. n° 325.622/RJ (2001/0055824-9); Min. Carlos Fernando Mathias (Juiz Federal convocado do TRF 1ª Região), DJE 07/11/2008.
Cabe salientar, também, que as partes demandantes costumam embasar sua pretensão na relação de consumo, estabelecida com a instituição de ensino, razão pela qual, com maior razão, não se poderia imputar à União responsabilidade decorrente de relação consumerista.
É sabido que o erário público, embora administrado pelo Estado, pertence a toda sociedade, logo, o patrimônio da União é patrimônio de todos os brasileiros. Assim, caso prevaleça o entendimento de que a União deve arcar com o prejuízo ou reparação de dano supostamente sofrido em razão de relação de consumo, é o mesmo que dizer que toda coletividade terá que arcar com dano ou prejuízo decorrente de relação privada, eximindo, em última análise, a empresa privada ou seus representantes, se for o caso, das suas eventuais responsabilidades e do risco do negócio.
Caso a União pudesse ser responsabilizada por toda e qualquer relação de consumo que eventualmente lese o consumidor, por supostamente não ter exercido seu poder fiscalizatório, deveria estar presente em praticamente todas as ações protocoladas no Judiciário, o que seria um completo absurdo! Isso porque, em praticamente todas as atividades econômicas, existe alguma regulamentação estabelecida seja pela União, seja pelos demais entes federativos, em que exercem seu poder fiscalizatório.
Dessa forma, entende-se que o Poder Judiciário não pode compactuar com tal entendimento teratológico.
Nada obstante já tenha sido devidamente assentada a tese de que não recai sobre a esfera atributiva da União o dever jurídico de expedir diplomas ou certificados, mostra-se de todo oportuno ressaltar a improcedência de pretensões judiciais ressarcitórias por danos morais manejadas em desfavor de entes de estado, quando fundamentadas em mora/omissão em sua emissão, despidas da efetiva prova de dolo ou culpa na atuação estatal respectiva.
Com efeito, a Constituição de 1988, em seu artigo 37, § 6º, estabelece que as pessoas jurídicas de direito público e de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Em regra, a responsabilidade civil do estado é objetiva, porém, é necessária a comprovação da ocorrência do dano, ação ou omissão administrativa, existência de nexo causal entre o dano e a ação ou omissão administrativa e ausência de causa excludente da responsabilidade estatal.
Sobre a matéria, sublinhe-se teor de julgado do Egrégio Tribunal Regional Federal da 5ª Região:
EMENTA: ADMINISTRATIVO. ENSINO SUPERIOR. IES DESCREDENCIADA. ANULAÇÃO DO ATO QUE CANCELOU OS DIPLOMAS. IMPOSSIBILIDADE. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. INOCORRÊNCIA. APELAÇÃO IMPROVIDA. Trata-se de apelação de sentença que julgou improcedentes os pedidos de anulação do ato de cancelamento dos diplomas de graduação no curso de Administração cumulado com pedido de indenização por danos morais. Honorários advocatícios fixados em 10% (dez por cento) do valor da causa, condicionada ao disposto no art. 98, §3º do CPC. (Valor da causa: R$ 100.000,00) Em suas razões recursais, apela a parte autora alegando a atuação omissiva da União no seu dever de fiscalização, causando dano ao administrado, de forma que a Administração deve ser responsabilizada objetivamente. Diz que o ente contribuiu pelos prejuízos sofridos, já que possui o dever de fiscalização e guarda do ensino superior. Afirma ser inquestionável a situação constrangedora, angustiante, bem como o abalo emocional causados aos demandantes em função dos cancelamentos dos registros de seus diplomas, pelo que é devida a indenização por dano moral. Defende que os demandantes cursaram a faculdade a todo tempo pautados no princípio consumerista da boa-fé, tanto assim o é que completaram todo o cronograma educacional, sendo possível concluir que os registros de seus diplomas estão albergados pela proteção do CDC, bem como encobertos com o manto do direito adquirido. Requer a anulação do ato de cancelamento dos diplomas dos autores, como também a condenação da União ao pagamento de R$ 10.000,00 (dez mil reais), a cada um dos autores, a título de danos morais, pela conduta omissiva. Pugna pela condenação da FUGESP (mantenedora da FLATED) e da SESNI (mantenedora da UNIG) ao pagamento de indenização por danos morais, solidariamente, no valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais), em razão da participação conjunta no esquema UNINACIONAL. Alternativamente, requer a condenação da FUGESP e da SESNI, solidariamente, ao pagamento de indenização por danos materiais em favor de cada um dos autores, consubstanciada no ressarcimento pelo pagamento das mensalidades dos cursos, bem como de despesas realizadas em razão de tais cursos, a serem apuradas em liquidação de sentença. Extrai-se dos autos que os autores são diplomados do curso de Administração pela Faculdade Latino-Americana de Educação - FLATED e tiveram seus diplomas registrados pela Universidade Iguaçu - UNIG nos anos de 2014 e 2015, conforme previsão do art. 48 da LDB. No entanto, em 01/10/2018 os postulantes tiveram os registros de seus diplomas cancelados. Convém esclarecer que houve a constatação de irregularidades em registros de diplomas de outras instituições pela UNIG, através de elementos colhidos na Comissão Parlamentar de Inquérito instaurada pela Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco - CPI/ALEPE. O Relatório da CPI apurou um esquema de oferta irregular de educação superior envolvendo diversas instituições, o que suscitou que fossem instaurados processos de supervisão em face das instituições envolvidas. Diante deste cenário, foi editada a Portaria MEC nº 460/2016, publicada no DOU em 06/09/2016, que dispõe sobre a instauração de procedimentos de supervisão e a constituição de Grupo de Trabalho objetivando apurar, acompanhar e adotar as medidas necessárias em relação às irregularidades indicadas no Relatório da CPI da ALEPE. Nesse contexto, consoante a Informação nº 52/2019/CGSO-TÉCNICOS/DISUP/SERES-MEC, foi realizada a visita in loco, na qual ficou constatado que, no período de 2011-2016, a UNIG teria realizado 94.781 (noventa e quatro mil, setecentos e oitenta e um) registros de diplomas de cursos superiores de outras Instituições. A apuração dessas irregularidades, no tocante à UNIG, se deu a partir da publicação da Portaria n. 738, de 22 de novembro de 2016, que além de determinar a instauração do processo administrativo, aplicou à IES medida cautelar administrativa de suspensão da autonomia universitária, afastamento do seu corpo diretivo e designação, pela própria instituição, de interventor para conduzir auditoria interna na instituição, vindo a impedir o registro de novos diplomas, até mesmo os expedidos pela própria universidade. Em 27/07/2017, foi publicada a Portaria SERES nº 782/2017 que, entre outras medidas, autorizou a UNIG a retomar o procedimento de registro apenas de seus próprios diplomas, tendo sido firmado Protocolo de Compromisso entre a instituição, o Ministério da Educação e o Ministério Público Federal - Procuradoria da República em Pernambuco - MPF/PE em 10/07/2017. Sobre as irregularidades apontadas especificamente à FLATED, observa-se que ela não possuía autorização para ofertar curso na modalidade de Educação à Distância (EaD), como também não poderia ofertar cursos em polos presenciais fora de sua sede. Restou demonstrado que desde o ano de 2015 o MEC promove investigações para apurar indícios de irregularidades na expedição de diplomas pela UNIG envolvendo a FLATED, conforme processo de supervisão nº 23000.008267/2015-35, que deu ensejo ao cancelamento dos registros de diplomas. Segundo consta no processo que ocasionou o descredenciamento da IES, Processo MEC nº 23709.000239/2016-83, a FLATED possuía autorização para 2.000 (duas mil) vagas nos anos de 2012 a 2015, contudo, houve a expedição de 9.577 (nove mil, quinhentos e setenta e sete) diplomas no período. Importante esclarecer que a aplicação da penalidade de descredenciamento da IES não a exime de cumprir com as obrigações decorrentes de seu contrato de prestação de serviços educacionais. Ou seja, ainda que descredenciada, a IES tem a obrigação legal de organizar e manter o acervo acadêmico e emitir os diplomas dos alunos que concluíram os cursos por ela oferecidos, desde que tais cursos tenham sido reconhecidos, além dos demais documentos. Tal previsão consta na Portaria nº 900/2018, que descredenciou a FLATED. Conclui-se, portanto, que o ente público atuou concretamente no seu dever de fiscalização, tanto que por meio da edição da Portaria nº 900/2018 promoveu o descredenciamento da IES, aplicando-lhe a penalidade mais grave e regulou as relações decorrentes da sanção. Não se vislumbra omissão no dever legal de agir. Assim, não há elementos capazes de refutar a legalidade do ato da administração de anular os diplomas ilegalmente expedidos, como também se mostra ausente a responsabilidade civil do Estado decorrente de omissão. No que se refere ao pedido de indenização por danos morais, o evento apontado não tem potencialidade danosa suficiente a autorizar a reparação pecuniária pretendida. Não há nos autos demonstração de que o fato provocou constrangimento ou atingiu a imagem da parte autora, aponto de justificar a indenização requerida. Quanto à competência da Justiça Federal para o seu processamento, a jurisprudência da Segunda Turma Julgadora é orientada no sentido de que o Superior Tribunal de Justiça, em sede de Recurso Especial Representativo de Controvérsia (REsp 1.344.771/PR), pacificou o entendimento de que "a União possui interesse, competindo, portanto, à Justiça Federal o julgamento quando a lide versar sobre registro de diploma perante o órgão público competente (inclusive credenciamento junto ao MEC) ou quando se tratar de Mandado de Segurança. Por outro lado, tratando-se de questões privadas concernentes ao contrato de prestação de serviços, salvo Mandado de Segurança, compete à Justiça Estadual processar e julgar a pretensão. Sendo esta última a hipótese dos autos, fixa-se a competência da Justiça Comum" (STJ, Primeira Seção, Ag. Int. no CC 146855, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, DJ 07/12/2018). Precedente da 2ª Turma: PROCESSO: 08008621520194058303, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL PAULO MACHADO CORDEIRO, 2ª TURMA, JULGAMENTO: 13/10/2020). Ademais, segundo a súmula nº 595/STJ "As instituições de ensino superior respondem objetivamente pelos danos suportados pelo aluno/consumidor pela realização de curso não reconhecido pelo Ministério da Educação, sobre o qual não lhe tenha sido dada prévia e adequada informação". Honorários recursais fixados em 1% (um por cento) sobre os honorários arbitrados na sentença, mas com a exigibilidade suspensa, na forma do art. 85, §11 do CPC c/c art. 98, §3º do CPC. Apelação improvida.
(TRF-5, PROCESSO: 08008579020194058303, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL LEONARDO HENRIQUE DE CAVALCANTE CARVALHO, 2ª TURMA, JULGAMENTO: 19/10/2021)
Neste sentido, esta Pasta de Estado da Educação atua diligentemente nos processos de credenciamento de IES, bem como nos processos de autorização, reconhecimento e renovação de reconhecimento de cursos, destinando-se o trâmite legal para concessão de atos autorizativos de Instituições de Ensino Superior a evitar prejuízos a uma quantidade maior de alunos e também à sociedade, que absorverá os profissionais oriundos desses cursos, além de conferir à IES condições para melhor planejamento de ações de melhoria.
Registre-se que o ato administrativo aqui tratado é de extrema relevância, tendo em vista que dele depende o exercício de um direito fundamental, previsto pela Constituição Federal, a saber, o direito à educação.
Tem-se que quaisquer erros hipoteticamente cometidos pela Administração no curso do processo de credenciamento de uma IES, a exemplo da inexistência de profissionais habilitados para lecionar as aulas, podem acarretar danos irreparáveis aos estudantes e, em face da importância do procedimento, mister se faz que todas as etapas sejam minuciosamente tratadas.
Nesses termos, considerando que a educação é um direito social fundamental, com dimensão coletiva e caráter público, os princípios que garantem a qualidade desse serviço público essencial devem se sobrepor a outros princípios, em destaque os interesses patrimoniais e econômicos particulares.
Em casos análogos ao tratado nos autos a Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior – SERES apresenta julgado que enfatiza a necessidade de preservar os interesses de todos os alunos e da sociedade, bem como acerca da preponderância do interesse público em relação à educação superior:
É que o litígio que foi trazido para apreciação e que ora me foi devolvido para reapreciação, com pedido de liminar, não se refere – absolutamente – a direitos fundamentais antagônicos. O conflito diz respeito aos interesses de uma entidade particular (...), exercente de uma atividade própria da função pública e o Estado que controla a função, a quem incumbe o dever de fiscalizar esse exercício. Trata-se, portanto, de um litígio entre o particular e o poder público, mais precisamente o interesse particular e o interesse público, em que é por demais sabido que este prepondera sobre aquele. (...) O poder público estava preocupado em tutelar o direito fundamental dos alunos a fazer um curso superior de qualidade, com preocupação menor acerca do funcionamento do estabelecimento porque isso diz respeito ao interesse particular, privado.
(TRF- 5ª Região, AG 130371/SE, de 25/01/2013) ”.
Nos termos da Súmula nº 595, aprovada pelo E. Superior Tribunal de Justiça, "As instituições de ensino superior respondem objetivamente pelos danos suportados pelo aluno/consumidor pela realização de curso não reconhecido pelo Ministério da Educação, sobre o qual não lhe tenha sido dada prévia e adequada informação".
Todavia, o objeto da pretensão deduzida em juízo veicula hipótese de responsabilidade civil por ato omissivo, decorrente de injustificada mora/omissão na entrega de diploma/certificado de curso superior, de modo que, ainda que restasse devidamente demonstrado o liame jurídico entre as condutas narradas e qualquer atuação estatal, o caso dos autos traduziria em verdade hipótese de responsabilidade subjetiva, demandando, além da demonstração inequívoca do dano ocorrido e o nexo de causalidade verificado entre sua ocorrência e o ato praticado, a efetiva demonstração de dolo ou culpa, ainda que por parte de atuação imputada em desfavor de ente estatal, o que jamais ocorrera nos autos.
Corroborando a compreensão ora apresentada, insta trazer à colação o seguinte julgado do Pretório Excelso, in verbis:
EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. CIVIL. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. ATO OMISSIVO DO PODER PÚBLICO: DETENTO FERIDO POR OUTRO DETENTO. RESPONSABILIDADE SUBJETIVA: CULPA PUBLICIZADA: FALTA DO SERVIÇO. C.F., art. 37, § 6º.
I. -Tratando-se de ato omissivo do poder público, a responsabilidade civil por esse ato é subjetiva, pelo que exige dolo ou culpa, em sentido estrito, esta numa de suas três vertentes -- a negligência, a imperícia ou a imprudência-- não sendo, entretanto, necessário individualizá-la, dado que pode ser atribuída ao serviço público, de forma genérica, a falta do serviço.
II. - A falta do serviço -- faute du service dos franceses -- não dispensa o requisito da causalidade, vale dizer, do nexo de causalidade entre ação omissiva atribuída ao poder público e o dano causado a terceiro.
III. - Detento ferido por outro detento: responsabilidade civil do Estado: ocorrência da falta do serviço, com a culpa genérica do serviço público, por isso que o Estado deve zelar pela integridade física do preso.
IV. - RE conhecido e provido.
(STF, RE 382054 / RJ; Min. Carlos Velloso; DJ 01/10/2004 )
Por derradeiro, ainda que alguma ilegalidade pudesse restar imputada a União nos casos descritos nesses processos indenizatórios, o que se admite apenas a título de mero exercício retórico, registre-se que a pretensão de ressarcimento pecuniário decorrente da teoria da "perda de uma chance" não poderia prescindir de inequívocas provas materiais e concretas devidamente carreadas aos autos, o que não ocorre no caso dos autos referidos, não merecendo guarida meras alegações genéricas de possíveis oportunidades perdidas, sob pena de inaceitável enriquecimento ilícito por parte de quem as formula, e em irrecusável prejuízo do erário público federal.
Portanto, considerando tudo acima esclarecido, observa-se, em síntese, que no âmbito desta Pasta Ministerial a matéria atualmente é vista da seguinte forma:
Diante do exposto, sugere-se o acolhimento da presente manifestação jurídica como Informação Jurídica Referencial (IJR) nos termos da Portaria Normativa CGU/AGU nº 5, de 31 de março de 2022, que deverá ser adotada como parâmetro nos processos com pedidos de subsídios de direito solicitados pelas Procuradorias Regionais da União para defesa da União, em ações judiciais nas quais se discuta pleitos de indenização por supostos danos morais e materiais relacionados à atos e fatos praticados por terceiros no âmbito da educação de modo geral, notadamente naqueles casos em que a inclusão da União se dá apenas formalmente.
Caso seja recebido pedido de subsídios em matéria idêntica à versada nestes autos, sugere-se que a presente manifestação seja encaminhada, por ofício, ao órgão do contencioso oficiante, além de dados sobre a regularidade das instituições de educação superior (IES) demandadas obtidos diretamente do sistema e-MEC pelos servidores desta Consultoria Jurídica.
Ressalta-se, entretanto, que este órgão consultivo poderá se pronunciar, de ofício ou por provocação específica, visando à retificação, complementação, aperfeiçoamento ou ampliação de posicionamento lançado na presente Informação Jurídica Referencial (IJR), ou destinado a adaptá-la a inovação normativa, mutação jurisprudencial ou entendimento de órgão de direção superior da AGU.
Em atenção ao art. 9º, III, "c", c/c art. 12 da Portaria Normativa CGU/AGU nº 05, de 2022, sugere-se seja dada ciência, com registro de que se trata de IJR:
Recomenda-se, também, o envio dos autos à Chefia de Divisão de Gestão e de Apoio Administrativo, para alimentação da página da Consultoria Jurídica, bem como para providenciar a inserção na página do Ministério da Educação, além de ciência aos advogados públicos em exercício na CONJUR/MEC.
Por fim, sugere-se o encaminhamento à Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior (SERES), para ciência.
À consideração superior.
Brasília, 16 de maio de 2024.
FLAVIO RIBEIRO SANTIAGO
Advogado da União
Coordenador-Geral para Assuntos Contenciosos Substituto
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 00732001320202406 e da chave de acesso ed620fbd