ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE PARCERIAS E COOPERAÇÃO FEDERATIVA

PARECER n. 00061/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.000923/2024-05

INTERESSADOS: MINISTÉRIO DA CULTURA GABINETE DA MINISTRA GM/MINC

ASSUNTOS: DIREITO INTERNACIONAL. ACORDO DE COPRODUÇÃO CINEMATOGRÁFICA​.

EMENTA: I. Acordo de Coprodução Cinematográfica entre o Governo da República Federativa do Brasil e o Governo da República Popular da China. II. Direito Internacional. III. Possibilidade jurídica. Recomendações.

RELATÓRIO 

Por meio do Ofício nº 1374/2024/GM/MinC (SEI 1674871), o Gabinete da Ministra solicita análise e manifestação sobre minuta de Acordo de Coprodução Cinematográfica celebrado com o Governo da República Popular da China (SEI 1585583).

O Acordo tem por objetivo estabelecer e expandir a cooperação entre Brasil e China no setor cinematográfico, além de intensificar e facilitar a coprodução de filmes que possam contribuir para as indústrias cinematográficas de ambos os países e o desenvolvimento de intercâmbios culturais e econômicos. 

O instrumento foi assinado pelas partes em 1º de setembro de 2017 e está em processo de internalização no ordenamento jurídico brasileiro. Para tanto, e em atenção às regras de competência estabelecidas no art. 49, inciso I e art. 84, VIII, da Constituição, o texto será encaminhado pelo Excelentíssimo Senhor Presidente da República para o Congresso Nacional, a fim de que as Casas deliberem sobre o ajuste, uma vez que é da sua competência "resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional".

A Exposição de Motivos Interministerial - EMI nº 00228/2019 (1585584), destaca que o texto do Acordo de Coprodução Cinematográfica prevê a criação de condições mais favoráveis para a colaboração entre os setores produtivos dos dois países na produção de obras cinematográficas, verbis:

“Submetemos à elevada consideração de Vossa Excelência, para posterior envio ao Congresso Nacional, o anexo projeto de Mensagem que encaminha o texto do Acordo de Coprodução Cinematográfica entre o Governo da República Federativa do Brasil e o Governo da República Popular da China, celebrado em Pequim, em 1º de setembro de 2017.

2. As primeiras conversações com o lado chinês relacionadas ao Acordo foram iniciadas no âmbito da visita do então Diretor-presidente da Agência Nacional do Cinema (Ancine) à China em 2007. As negociações do Acordo ganharam ímpeto em maio último, tendo em vista a possibilidade de sua assinatura durante a visita do senhor Presidente da República à China em setembro de 2017. Com o Acordo, planeja-se conferir maior densidade às relações no campo audiovisual entre Brasil de modo a intensificar e facilitar a coprodução de filmes que possam contribuir para as indústrias cinematográficas de ambos os países e o desenvolvimento de intercâmbios culturais e econômicos entre si.

3. A China representa hoje um dos maiores mercados cinematográficos mundiais, tendo se desenvolvido com grande rapidez nos últimos anos. A partir de 2016, a China superou os Estados Unidos como o país que possui o maior número de telas comerciais de cinema no mundo, com cerca de 43 mil telas. No mesmo ano, foram vendidas 1.37 bilhões de entradas de cinema no país asiático, gerando mais de US$ 6.5 bilhões em renda de bilheteria.

4. No entanto, existem importantes barreiras de acesso a filmes estrangeiros a esse mercado, que impõe cotas de tela bastante restritivas. Um dos principais recursos para superá-las é a realização de coproduções com parceiros chineses, o que permite á obras serem tratadas como produtos audiovisuais nacionais em ambos os países. Dezesseis países já possuem acordo de coprodução com a China, incluindo Reino Unido, França e Canadá.

5. O texto no novo Acordo espelha-se na estrutura de instrumentos semelhantes assinados tanto pelo Brasil quanto pela China. O Acordo em questão prevê a criação de condições mais favoráveis para a colaboração entre o setores produtivos dos dois países na produção de obras cinematográficas. Além disso, prevê a constante reavaliação pelas duas partes, buscando garantir que os resultados de sua aplicação sejam igualmente favoráveis aos países envolvidos.

6. A assinatura do referido Acordo de Coprodução Cinematográfica está em consonância com objetivos de integração e desenvolvimento do setor audiovisual brasileiro e cooperação entre o Brasil e outros países visando tanto a excelência técnico-artística quanto á internacionalização das obras audiovisuais brasileiras.

7. Na prática, o presente acordo não cria ônus para o Estado, servindo apenas de base para futuros acordos entre entidades privadas. Sendo o mercado chinês altamente competitivo, o Acordo representa uma oportunidade para a canalização de investimentos daquele país para futuras coproduções audiovisuais.

8. A ANCINE, autarquia especial vinculada ao Ministério da Cultura, participou da elaboração do texto do Acordo de Coprodução Cinematográfica em apreço e aprovou sua versão final.”.

9. À luz do exposto e com vistas ao encaminhamento do assunto à apreciação do Congresso Nacional, em conformidade com o artigo 184, inciso VIII, combinado com o artigo 49, inciso I, da Constituição Federal, submetemos a Vossa Excelência o anexo projeto de Mensagem, acompanhado de cópias autênticas do Acordo”.

Observo que a proposta foi anteriormente analisada pelo Parecer n. 704/2017/CONJUR-MinC/CGU/AGU (NUP 01400.029704/2017-71) desta Consultoria Jurídica, pelo Parecer nº 01033/2019/CONJUR-MC/CGU/AGU (NUP 09064.000105/2017-45), da Consultoria Jurídica junto ao extinto Ministério da Cidadania, e também pela Consultoria Jurídica junto ao Ministério das Relações Exteriores, via Parecer nº 00269/2017/CGDI/CONJUR-MRE/CGU/AGU (SEI 1585584).

Sob o ponto de vista técnico, a proposta havia sido avaliada pelo Parecer de Mérito n. 1/2019/SECULT/SAV (NUP 09064.000105/2017-45) e, dado o lapso temporal desde a propositura, foi recentemente objeto do Parecer Técnico (de Mérito) n. 232/2024/DPDA/SAV/GM, da Secretaria do Audiovisual (1620703), que fundamenta o ato sob o ponto de vista do mérito administrativo. Consta, ainda, manifestação da ANCINE, por meio do Despacho n.º 5-E/2024/SEF/GDM (1608698).

Este é o relato do necessário.

ANÁLISE JURÍDICA

A presente análise se dá com fundamento no art. 11 da Lei Complementar nº 73, de 1993, subtraindo-se do âmbito da competência institucional deste Órgão Jurídico, delimitada em lei, análises que importem em considerações de ordem técnica, financeira ou orçamentária, nos termos do Enunciado de Boas Práticas Consultivas AGU nº 7:

“A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento” (Manual de Boas Práticas Consultivas. 4.ed. Brasília: AGU, 2016, página 32).

 Assim, cumpre esclarecer que não compete a esta Consultoria Jurídica a análise do mérito administrativo do instrumento que se pretende celebrar, cabendo à autoridade administrativa competente sopesar a conveniência e/ou oportunidade na edição do mencionado ato. Às consultorias jurídicas compete apenas a aferição do aspecto jurídico-legal das minutas cuja análise lhe são submetidas.

Como visto, o ato em análise é um de Acordo de Coprodução Cinematográfica que se pretende celebrar com o Governo da República Popular da China, com o objetivo de estabelecer e expandir a cooperação entre ambos os países no setor cinematográfico, além de intensificar e facilitar a coprodução de filmes que possam contribuir para as indústrias cinematográficas de ambos os países e o desenvolvimento de intercâmbios culturais e econômicos.

Observo inicialmente que o tema tratado se insere no espectro de análise deste Ministério da Cultura, em razão de sua competência para gerir a política nacional de cultura, nos termos do art. 21 da Lei nº 14.600/2023 e do art. 33 do Decreto n. 11.336/2023.

Com relação ao mérito, a proposta foi recentemente avaliada pela Secretaria do Audiovisual, por meio do Parecer Técnico (de mérito) n. 232/2024/DPDA/SAV/GM (1620703), que apresenta o contexto histórico em que a proposta se insere e avalia aspectos relacionados à conveniência e oportunidade do ajuste, concluindo no seguinte sentido:

15. É notável que o Acordo visa à criação de boas condições para a produção de obras cinematográficas, considerando a constante reavaliação dos termos pelas duas partes, de modo a propiciar resultados igualmente favoráveis aos países envolvidos.

16. Foi expressamente declarado que o Acordo está em consonância com os objetivos de integração e desenvolvimento do setor audiovisual brasileiro e cooperação entre o Brasil e outros países, visando tanto a excelência técnico-arsca quanto a internacionalização das obras audiovisuais brasileiras.

17. Além disso, é demasiadamente importante para o Setor Audiovisual Brasileiro celebrar um acordo de Coprodução Cinematográfica com um dos maiores mercados cinematográficos do mundo, que já estabeleceu Acordo de Coprodução com 16 (dezesseis), tais como Reino Unido, França e Canadá, tendo em vista o impacto positivo que a internacionalização das obras audiovisuais brasileiras pode causar para a economia e para o desenvolvimento do setor.

18. Por oportuno, cumpre relembrar que é necessário seguir com as tratativas para celebrar o Acordo de Coprodução Televisiva com a China (SEI nº 1033506), que está atualmente em tramitação no Ministério das Relações Exteriores, com vistas a prosseguir com a internalização do acordo no ordenamento jurídico pátrio. O referido Acordo recebeu a manifestação técnica da Secretaria do Audiovisual/MinC, nos termos da Nota Técnica (1033512), e da Agência Nacional do Cinema (ANCINE), exarada por meio do Ofício n.º 8-E/2023-ANCINE/SEF/GDM (1036526).

19. Para conclusão desta etapa consideramos importante que sejam levadas em consideração as proposições realizadas pela Agência Nacional do Cinema de ajustes de texto na Exposição de Motivos Interministerial, contidos no Despacho n.º 5-E/2024/SEF/GDM (SEI nº 1622803), garantindo correções e atualizações em seu conteúdo.

20. Por fim, após análise de todos os documentos referentes ao Acordo Coprodução Cinematográfica entre o Governo da República Federativa do Brasil e o Governo da República Popular da China, celebrado em Pequim, em 1º de setembro de 2017, e elaboração do presente parecer de mérito, entende-se estar cumprida todas as etapas para inserção dos documentos no SIDOF, a partir de revisão da Exposição de Motivos Interministerial abarcando sugestões da Agência Nacional do Cinema e posterior assinatura das autoridades máximas do Ministério da Cultura e do Ministério das Relações Exteriores.

Observo, ainda, que o Acordo envolve atribuições da  Agência Nacional do Cinema -  Ancine, nos termos da Medida Provisória nº 2.228-1, de 6 de setembro de 2001. Por este motivo, a Agência manifestou-se sobre o Acordo nos termos do Despacho n.º 5-E/2024/SEF/GDM (1608698), que apresentou recomendações para o aprimoramento e atualização da Exposição de Motivos Interministerial.

Passando à análise jurídica do ato, observo que é variada a denominação dada aos atos internacionais. Embora a denominação escolhida não influencie o caráter do instrumento, ditada pelo arbítrio das partes, pode-se estabelecer certa diferenciação na prática diplomática, decorrente do conteúdo do ato e não de sua forma. As denominações mais comuns são tratado, acordo, convenção, protocolo e memorando de entendimento.

No Brasil, os tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional, após firmados, devem ser remetidos à apreciação e aprovação pelo Congresso Nacional, em cumprimento à determinação contida no art. 49, I, combinado com o artigo 84, VIII, da Constituição Federal, que dispõem:

Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:

I - resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional;

(...)

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:

(...)

VIII - celebrar tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional;

(...)

Assim, em atenção aos dispositivos recém-transcritos, os instrumentos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional deverão ser encaminhados ao Congresso Nacional, a fim de que este delibere sobre o ajuste, uma vez que é da sua competência "resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional".

A princípio, o Acordo em tela não gera encargos gravosos imediatos ao Estado brasileiro, servindo apenas de base para futuros acordos e parcerias entre entidades privadas dos dois países, conforme mencionado no PARECER nº 01033/2019/CONJUR-MC/CGU/AGU (NUP 09064.000105/2017-45). Porém,  em razão do detalhamento de diversas obrigações (a cargo da ANCINE) no corpo do ato internacional celebrado faz-se necessário que o Congresso Nacional avalie a repercussão de tais medidas, com vistas a viabilizar a concretude dos ditames do inciso I do art. 49 da Constituição Federal.

É importante destacar, ainda, o entendimento doutrinário de que cabe ao Congresso Nacional avaliar a existência de encargos ou compromissos gravosos. Nesse sentido, leciona o professor Tarciso Dal Maso Jardim [1]:

 (...) A informação, sobre acordos executivos celebrados pelo Brasil, deve ser remetida ao Congresso Nacional como rotina e obrigação, até mesmo para o controle parlamentar da classificação feita pelo Executivo de certo tratado como não acarretando “encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional”. Cabe ao Congresso Nacional essa análise, pois sua competência de referendar tratados é ampla e, se a considerarmos restrita, ela diz respeito a termos fluidos, que é o fato de acarretar encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional. A competência do Legislativo de aprovar tratados não pode ser usurpada pela interpretação do Poder Executivo, o que na prática ocorre. (...) 

(sem grifos no original)

Vale notar, ademais, que a assinatura de instrumento que acarrete encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional, quando for o caso, deve ser realizada pelo Presidente da República ou por autoridade com plenos poderes para tanto, na forma do artigo 7, parágrafo 2, item 'a', da Convenção de Viena sobre Direito dos Tratados (promulgada pelo Decreto nº 7.030/2009), que dispõe:

Plenos Poderes 

1. Uma pessoa é considerada representante de um Estado para a adoção ou autenticação do texto de um tratado ou para expressar o consentimento do Estado em obrigar-se por um tratado se: 

a)apresentar plenos poderes apropriados; ou 

b)a prática dos Estados interessados ou outras circunstâncias indicarem que a intenção do Estado era considerar essa pessoa seu representante para esses fins e dispensar os plenos poderes. 

2. Em virtude de suas funções e independentemente da apresentação de plenos poderes, são considerados representantes do seu Estado: 

a) os Chefes de Estado, os Chefes de Governo e os Ministros das Relações Exteriores, para a realização de todos os atos relativos à conclusão de um tratado; 

b) os Chefes de missão diplomática, para a adoção do texto de um tratado entre o Estado acreditante e o Estado junto ao qual estão acreditados; 

c) os representantes acreditados pelos Estados perante uma conferência ou organização internacional ou um de seus órgãos, para a adoção do texto de um tratado em tal conferência, organização ou órgão.

Assim, por se configurar um ajuste a ser celebrado entre órgãos de dois Países (sujeitos de Direito Internacional Público) sua assinatura deve ser realizada por um representante de cada Parte, que pode ser seu plenipotenciário ou aquele que possua carta de plenos poderes específico para tanto (art. 7º da Convenção de Viena sobre Direito dos Tratados, promulgada pelo Decreto nº 7.030, de 14 de dezembro de 2009).

Com efeito, o Acordo de Cooperação de Coprodução Cinematográfica em tela já foi celebrado pelo Chanceler Brasileiro e o representante plenipotenciário daquele país, cabendo, neste momento, dar sequência aos trâmites para aprovação pelo Congresso Nacional, na forma do art. 49, I, da Constituição Federal.

Observo, por fim, que o PARECER nº 01033/2019/CONJUR-MC/CGU/AGU (NUP 09064.000105/2017-45) atestou o atendimento ao disposto no Decreto nº 9.191, de 2017, que atualmente estabelece as normas e as diretrizes para elaboração, redação, alteração, consolidação e encaminhamento de propostas de atos normativos ao Presidente da República pelos Ministros de Estado. Com efeito, os autos foram instruídos com os documentos de que tratam os art. 29, 30 e 31 do Decreto n. 9.191/2017. As manifestações técnicas foram atualizadas recentemente, conforme mencionado no Relatório deste Parecer. 

Ressalto, no entanto, que o Despacho n.º 5-E/2024/SEF/GDM (1608698), da ANCINE, apresentou recomendações para o aprimoramento e atualização da Exposição de Motivos Interministerial, que devem ser avaliadas pelo Gabinete da Ministra previamente ao envio da matéria ao Congresso Nacional.

CONCLUSÃO

Face ao exposto, conclui-se que não se vislumbram óbices ao prosseguimento do feito, desde que observado o exposto no presente Parecer, sem prejuízo de eventuais novas recomendações específicas da Consultoria Jurídica junto ao Ministério das Relações Exteriores quanto aos temas de sua alçada.

Assim, submeto o presente processo à consideração superior, sugerindo, na sequência, o encaminhamento ao Gabinete da Ministra para que tome conhecimento da presente manifestação jurídica e adote as providências que se façam necessárias para inclusão dos documentos e chancela no Sistema de Geração e Tramitação de Documentos Oficiais - SIDOF.

Brasília, 3 de abril de 2024.

DANIELA GUIMARÃES GOULART

Advogada da União

[1] https://www12.senado.leg.br/publicacoes/estudos-legislativos/tipos-de-estudos/outras-publicacoes/agenda-legislativa/capitulo-13-condicionantes-impostas-pelo-congresso-nacional-ao-executivo-federal-em-materia-de-celebracao-de-tratados

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