ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CÂMARA NACIONAL DE ASSUNTOS DE SERVIDOR PÚBLICO - CNASP/DECOR/CGU

PARECER n. 00001/2024/CNASP/CGU/AGU

NUP: 00058.039847/2023-13

INTERESSADOS: AGÊNCIA NACIONAL DE AVIAÇÃO CIVIL - ANAC

ASSUNTOS: ATIVIDADE MEIO

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. REQUISIÇÃO NOMINAL.

I - Em regra, não se mostra possível a indicação nominal de servidores pelos órgãos que possuem a prerrogativa de requisição fundada no art. 56 da Lei nº 14.600, de 19 de junho de 2023. Caso haja a necessidade de requisição nominal, compete ao órgão requisitante explicitar que a solicitação se enquadra nas hipóteses excepcionais de ocupação de cargo em comissão ou função comissionada ou de expertise do requisitado em determinada matéria, cuja especialidade justifica a sua escolha.

II - Pela manutenção do PARECER n.º 56/2019/DECOR/CGU/AGU em todos os seus termos, por tratar de situação diversa e se fundar nas normas vigentes à época. 

I. RELATÓRIO

Os presentes autos foram encaminhados pela Diretora Substituta do Departamento de Coordenação e Orientação de Órgãos Jurídicos da Consultoria-Geral da União - DECOR/CGU a esta Câmara Nacional de Assuntos de Servidor Público - CNASP para análise da possibilidade de revisão ou atualização do PARECER n.º 56/2019/DECOR/CGU/AGU às previsões do Decreto nº 10.835, de 14 de outubro de 2021, mais precisamente no tocante à possibilidade ou não de requisição nominal de agentes públicos por órgãos que não sejam a Presidência da República ou a Vice-Presidência da República. 

A sugestão adveio do PARECER n. 00005/2023/CFGEP/SUBCONSU/PGF/AGU (Seq. 6), aprovado pelos DESPACHOS n. 00163/2023/CFGEP/SUBCONSU/PGF/AGU e n. 00020/2024/GAB/SUBCONSU/PGF/AGU (Seqs. 7 e 8) e exarado pela Subprocuradoria Federal de Consultoria Jurídica da Procuradoria-Geral Federal na análise do caso concreto de requisição de um servidor da Agência Nacional de Aviação Civil - ANAC pelo Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços - MDIC.

A Procuradoria Federal Especializada junto à ANAC exarou o PARECER n. 00158/2023/PROT/PFEANAC/PGF/AGU (Seq. 1) em que concluiu que, de acordo com o § 2º do art. 9º do Decreto nº 10.835, de 2021, a requisição não poderá ser nominal em regra e o órgão ou a entidade requisitada deve indicar o agente público de acordo com as atribuições a serem exercidas no órgão ou na entidade requisitante, restando assim ementado:

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. DIREITO DE PESSOAL. SERVIDOR PÚBLICO. REQUISIÇÃO. 

1.Consulta. Pedido de Requisição de servidor público. Especialista em Regulação de Aviação Civil. 

II. Aplicação do  Decreto Nº 10.835, de 14 de Outubro de 2021

Instada a se manifestar, a Subprocuradoria Federal de Consultoria Jurídica da Procuradoria-Geral Federal prolatou o PARECER n. 00005/2023/CFGEP/SUBCONSU/PGF/AGU (Seq. 6), aprovado pelos DESPACHOS n. 00163/2023/CFGEP/SUBCONSU/PGF/AGU e n. 00020/2024/GAB/SUBCONSU/PGF/AGU (Seqs. 7 e 8), corroborando a manifestação da Procuradoria Federal Especializada junto à ANAC e indicando a necessidade de atualização do PARECER n. 00056/2019/DECOR/CGU/AGU do DECOR/CGU, conforme a ementa abaixo transcrita:

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. REQUISIÇÃO DE SERVIDORES PÚBLICOS. VEDAÇÃO À REQUISIÇÃO NOMINAL. PREVISÃO REQUISIÇÃO NOMINAL APENAS PARA A PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. IMPOSSIBILIDADE DE INTERPRETAÇÃO EXTENSIVA DE REGRA EXCEPCIONAL. ART. 93, II, LEI N.º 8.112, DE 11 DE DEZEMBRO DE 1990. DECRETO N.º 10.835, DE 14 DE OUTUBRO DE 2021. NECESSIDADE DE ATUALIZAÇÃO DO PARECER N.º 56/2019/DECOR/CGU/AGU AOS DITAMES DO DECRETO N.º 10.835, DE 2021.

​

O Gabinete do DECOR encaminhou os autos a esta CNASP, para contribuição na análise do tema.

É o relato do essencial. 

II. ANÁLISE JURÍDICA

A CNASP foi constituída por meio da Portaria CGU/AGU nº 03, de 14 de junho de 2019, com competência para, segundo o seu art. 2º, "propor a uniformização de questões afetas à prestação de consultoria e assessoramento mediante elaboração de pareceres jurídicos, em tese" e "realizar, de ofício ou por provocação, a revisão e atualização das manifestações".

O presente processo foi encaminhado à CNASP para atualização do PARECER n. 00056/2019/DECOR/CGU/AGU, prolatado pelo Departamento de Coordenação e Orientação de Órgãos Jurídicos - DECOR em julho de 2019, aprovado pelo Consultor-Geral da União e, posteriormente, pelo Advogado-Geral da União, para os fins descritos no art. 40 e seguintes da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993. A referida manifestação se encontra assim ementada:

Da leitura do conteúdo do PARECER n. 00056/2019/DECOR/CGU/AGU, observa-se que o opinativo foi prolatado na vigência do Decreto n.º 9.144, de 22 de agosto de 2017, revogado pelo Decreto n.º 10.835, de 2021, que se encontra atualmente em vigor, e se referiu a requisições de servidores pela Advocacia-Geral da União - AGU, fundadas no art. 47 da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que dispõem:

Lei Complementar nº 73, de 1993

Art. 47. O Advogado-Geral da União pode requisitar servidores dos órgãos ou entidades da Administração Federal, para o desempenho de cargo em comissão ou atividade outra na Advocacia-Geral da União, assegurados ao servidor todos os direitos e vantagens a que faz jus no órgão ou entidade de origem, inclusive promoção.

Decreto nº 9.144, de 2017

Cessão

Art. 2º A cessão é o ato autorizativo pelo qual o agente público, sem suspensão ou interrupção do vínculo funcional com a origem, passa a ter exercício fora da unidade de lotação ou da estatal empregadora.

§ 1º Não haverá cessão sem o pedido do cessionário, a concordância do cedente e a concordância do agente público cedido.

§ 2º A cessão é realizada para a ocupação de cargo em comissão ou de função de confiança em outro órgão ou entidade dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.

Requisição

Art. 3º Na requisição, não há necessidade de concordância do órgão ou da entidade de origem.

§ 1º A requisição implica a transferência do exercício do agente público, sem alteração da lotação no órgão de origem.

§ 2º Exceto se houver disposição em contrário, aplicam-se à requisição todas as regras sobre cessão constantes deste Decreto.

Quanto ao prazo de vigência das requisições da AGU, o PARECER n. 00056/2019/DECOR/CGU/AGU afirmou como se transcreve:

2. Em relação ao prazo de vigência, restou definido no PARECER n. 00019/2018/DECOR/CGU/AGU, de 22 de março de 2018 (sequencial 35 do Sapiens), que, diante da edição do Decreto nº 9.144, de 22 de agosto de 2017, as requisições a cargo da AGU não deveriam observar uma limitação temporal, ou seja, poderiam ser concedidas por prazo indeterminado, até que fosse constituído o quadro de pessoal de atividades auxiliares da instituição, na forma do art. 5º da Lei nº 8.682, de 1993.

O PARECER n. 00056/2019/DECOR/CGU/AGU concluiu, em síntese:

a) as requisições de servidores para o desempenho de atividades burocráticas, de caráter administrativo ou de apoio, devem observar o princípio da impessoalidade, uma vez que não há necessidade de expertise para o seu desempenho e tal medida contribui para minimizar os efeitos negativos da ausência da força de trabalho deslocada sobre as atividades do órgão ou entidade requisitado; e

b) as requisições para ocupação de cargo em comissão ou função de confiança, bem como em hipóteses extraordinárias devidamente justificadas, de requisições realizadas em função das características de servidor especialista em determinado assunto de que a AGU momentaneamente necessite, podem afastar a regra geral, no sentido da descrição do perfil desejado, permitindo-se a indicação do nome do servidor a ser requisitado.

Não se trata, nos presentes autos, da análise das requisições realizadas pela AGU com fundamento no art. 47 da Lei Complementar nº 73, de 1993, mas das requisições realizadas por alguns Ministérios com fundamento no art. 56 da Lei nº 14.600, de 19 de junho de 2023, Lei de Conversão da Medida Provisória nº 1.154, de 1º de janeiro de 2023, que estabelece a organização básica dos órgãos da Presidência da República e dos Ministérios e que assim dispõe:

Art. 56. O disposto no art. 2º da Lei nº 9.007, de 17 de março de 1995, aplica-se aos servidores, aos militares e aos empregados requisitados para:

I - o Conselho de Controle de Atividades Financeiras;

II - até 31 de dezembro de 2026, a Autoridade Nacional de Proteção de Dados;

III - até 30 de junho de 2023, os seguintes Ministérios:

a) da Fazenda;

b) das Cidades;

c) da Cultura;

d) do Desenvolvimento Agrário e Agricultura Familiar;

e) dos Direitos Humanos e da Cidadania;

f) do Esporte;

g) da Igualdade Racial;

h) das Mulheres;

i) da Pesca e Aquicultura;

j) de Portos e Aeroportos;

k) dos Povos Indígenas;

l) da Previdência Social;

m) do Turismo;

n) da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos;

o) do Planejamento e Orçamento; e

p) do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços.

(...)

§ 3º O Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos poderá estabelecer critérios, limites e parâmetros para as requisições de que trata o inciso III do caput deste artigo. (grifei)

Assim sendo, a primeira conclusão desta manifestação é no sentido da manutenção das conclusões do PARECER n. 00056/2019/DECOR/CGU/AGU e da desnecessidade de sua alteração ou atualização, tendo em consideração que ele cuidava de matéria diversa do objeto do presente processo. A referida peça debruçou-se sobre as requisições feitas pela AGU, fundadas na Lei Complementar nº 73, de 1993, e durante a vigência do Decreto nº 9.144, de 2017.

Agora, está submetida a nosso exame a questão da possibilidade de requisições nominais de servidores feitas por alguns Ministérios, fundadas no art. 56 da Lei nº 14.600, de 2023, e vigente o Decreto nº 10.835, de de 14 de outubro de 2021, e também na Portaria SEDGG/ME nº 6.066, de 11 de julho de 2022, com as alterações promovidas pela Portaria MGI nº 136, de 16 de fevereiro de 2023.

Observa-se que o art. 56 da Lei nº 14.600, de 2023, aplica, aos servidores, aos militares e aos empregados requisitados pelos Ministérios, a disciplina prevista no art. 2º da Lei nº 9.007, de 17 de março de 1995, que dispõe:

Art. 2º As requisições de servidores de qualquer órgão ou entidade da Administração Pública Federal para a Presidência da República são irrecusáveis.

Parágrafo único. Aos servidores requisitados na forma deste artigo são assegurados todos os direitos e vantagens a que faça jus no órgão ou entidade de origem, considerando-se o período de requisição para todos os efeitos da vida funcional, como efetivo exercício no cargo ou emprego que ocupe no órgão ou entidade de origem. (grifos nossos)

Em âmbito regulamentar, os critérios a serem observados para a requisição de pessoal dos órgãos da administração pública federal encontram-se disciplinados no Decreto nº 10.835, de 2021, e também na Portaria SEDGG/ME nº 6.066, de 11 de julho de 2022, com as alterações promovidas pela Portaria MGI nº 136, de 16 de fevereiro de 2023.  Especificamente para os fins de análise da consulta, citem-se as seguintes disposições:

Decreto nº 10.835, de 2021

CAPÍTULO III

DA REQUISIÇÃO

Principais elementos

Art. 9º A requisição é o ato irrecusável, em que o agente público requisitado passa a ter exercício no órgão ou na entidade requisitante, sem alteração da lotação no órgão ou na entidade de origem.

§ 1º A requisição somente será realizada por órgão ou entidade que possua prerrogativa expressa de requisitar agentes públicos.

§ 2º A requisição não será nominal e o órgão ou a entidade requisitada poderá indicar o agente público de acordo com as atribuições a serem exercidas no órgão ou na entidade requisitante.

§ 3º O disposto no § 2º não se aplica às requisições para a Presidência da República ou a Vice-Presidência da República.

§ 4º Na requisição, não há prejuízo da remuneração ou do salário permanente do agente público, incluídos encargos sociais, abono pecuniário, gratificação natalina, férias e adicional de um terço.

(...) 

Prazo e encerramento 

Art. 11.  A requisição será concedida por prazo indeterminado, exceto se houver disposição legal em contrário.

Parágrafo único.  A requisição não poderá ser encerrada por ato unilateral do órgão ou da entidade requisitada.

Portaria SEDGG/ME nº 6.066, de 11 de julho de 2022, com as alterações promovidas pela Portaria MGI nº 136, de 16 de fevereiro de 2023

Art. 9º O agente público poderá ser requisitado para ter exercício em outro órgão ou entidade dos Poderes da União, outros entes federativos e órgãos constitucionalmente autônomos, que possuam prerrogativa expressa de requisição.

§ 1º A requisição de que trata o caput:

I - não será nominal, observando-se a disponibilidade de perfil do agente público que atenda a necessidade dos serviços do órgão requisitante; e

II - será enviada ao órgão ou entidade requisitada nos moldes do Anexo III, exceto nas requisições da Presidência da República e Vice-Presidência da República, que será nos moldes do Anexo III-A; e

III - não é passível de recusa por parte do órgão ou entidade.

§ 2º O disposto no inciso I do § 1º não se aplica às requisições para a Presidência da República ou a Vice-Presidência da República.

§ 3º A movimentação do agente público requisitado deve ser formalizada pelo órgão de origem por meio de portaria, publicada no Diário Oficial da União, conforme o Anexo IV. (grifou-se)

Da leitura dos normativos, constata-se, em primeiro lugar, que, ao fazer referência ao disposto no art. 2º da Lei nº 9.007, de 1995, a Lei nº 14.600, de 2023, enfatizou o caráter irrecusável da requisição por ela prevista e a manutenção dos direitos e vantagens a que os servidores requisitados faziam jus no órgão ou entidade de origem. 

Além disso, verifica-se uma norma geral de vedação da indicação nominal de servidor prevista no §2º do art. 9º do Decreto nº 10.835, de 2021, facultando-se ao órgão requisitado a escolha do agente público apto a atender o pedido de acordo com as atribuições a serem exercidas no órgão ou na entidade requisitante, exceto nos casos de requisição da Presidência da República e Vice-Presidência da República.

Desse modo, as unidades requisitantes, como regra, devem se limitar a especificar as qualificações necessárias para as funções a serem desempenhadas na unidade de destino, abstendo-se de proceder à indicação nominal dos agentes públicos, porquanto tal prerrogativa pertence tão somente à entidade de origem do servidor.​​​

Assim sendo, atende-se aos postulados constitucionais que regem a Administração Pública (art. 37, caput, da Constituição), em especial ao princípio da impessoalidade e se balanceia eventuais demandas e carências internas de pessoal do órgão administrativo requisitado, minorando-se os prejuízos às suas atividades finalísticas e à continuidade do serviço público por ele prestado, com o prestígio conferido a alguns órgãos e entidades com a prerrogativa do exercício da requisição.  

Essa regra geral, entretanto, pode ser afastada em hipóteses excepcionais. A primeira delas já é tratada pelo próprio Decreto nº 10.835, de 2021, ao mencionar as requisições realizadas pela Presidência da República e Vice-Presidência da República, em virtude das peculiaridades de suas atribuições político-institucionais.

Ademais, “nos casos de requisição para ocupação de cargo em comissão ou função de confiança, bem como em hipóteses extraordinárias devidamente justificadas, de requisições realizadas em função das características de servidor especialista em determinado assunto”, permite-se a indicação do nome do servidor a ser requisitado, conforme PARECER nº 00056/2019/DECOR/CGU/AGU, aprovado pelo Advogado-Geral da União, e o Parecer SEI 19536/2021/ME (Processo SEI/ME 08700.002995/2021-09), proferido pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional como órgão de assessoramento jurídico do Órgão Central do Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal - SIPEC. Nessas hipóteses, não haveria afronta ao princípio da impessoalidade e sim a sua interpretação harmônica com o princípio da eficiência na prestação do serviço. 

Não é possível se entender ser extensível a possibilidade de requisição nominal conferida à Presidência da República e à Vice-Presidência da República às requisições formuladas com base na Lei nº 14.600, de 2023. Conforme já apontado nessa manifestação, o diploma legal faz menção apenas à aplicação do disposto no art. 2º da Lei nº 9.007, de 1995, que abrange apenas o caráter irrecusável da requisição e a manutenção dos direitos e vantagens a que os servidores requisitados faziam jus no órgão ou entidade de origem.

Outrossim, note-se que o §3º do art. 56 da Lei nº 14.600, de 2023, atribui ao Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos a competência para estabelecer critérios, limites e parâmetros para as requisições de que trata o inciso III do caput do art. 56. Mas não há norma expressa, seja na Lei nº 14.600, de 2023, no Decreto nº 10.835, de 2021, ou na Portaria SEDGG/ME nº 6.066, de 2022, que amplie a exceção conferida apenas à Presidência da República e à Vice-Presidência da República quanto às requisições nominais aos órgãos requisitantes de que trata o art. 56 da Lei nº 14.600, de 2023.

Sendo assim, entende-se que a ausência de dispositivo expresso sobre o assunto quando o pedido for proveniente dos órgãos arrolados pelo art. 56 da Lei nº 14.600, de 2023, não se trata de lacuna normativa, mas sim de opção da autoridade competente de não permitir, de forma irrestrita, a requisição nominal a todos os órgãos listados no art. 56. 

Do exposto, considerando-se as premissas acima fixadas, conclui-se que, como regra, não se mostra possível a indicação nominal de servidores pelos órgãos que possuem a prerrogativa de requisição fundada no art. 56 da Lei nº 14.600, de 2023, cabendo ao órgão requisitante, caso haja necessidade de requisição nominal, explicitar que ela se enquadra em uma das hipóteses excepcionais já descritas, quais sejam,  (i) o requisitado irá ocupar um cargo em comissão ou função comissionada ou (ii) o requisitado detém expertise em determinada matéria e essa especialidade justifica a sua escolha.

​Registre-se, ainda, que o tema da requisição nominal à luz do disposto no art. 56 da Lei nº 14.600, de 2023, já foi enfrentado no âmbito desta Advocacia-Geral da União, com diversas  manifestações que se alinham ao entendimento exposto neste Parecer. Exemplificativamente, cite-se o PARECER n. 00305/2023/CONJUR-MDIC/CGU/AGU (NUP: 19687.106179/2023-6), o ​PARECER n. 024/2023/CGAE/CONJUR-MPO/CGU/AGU (NUP: 10080.100326/2023-41) e se destaque, por todos, a conclusão expressa no PARECER n. 00149/2023/CGLEP/CONJUR-MGI/CGU/AGU (NUP: 01400.005008/2023-17):

d) no que se refere à requisição, prevista no art. 56 da MP n° 1.1.54, de 2023 (art. 56 da Lei n° 14.600, de 2023), é assente o entendimento de que se trata de ato de natureza irrecusável, sendo vedada, em regra, a requisição nominal de servidores, ressalvadas algumas situações excepcionalíssimas, conforme registrado no Parecer SEI n° 19536/2021/ME;

Por fim, ressalte-se que relativamente ao limite temporal para as requisições de que trata o inciso III do art. 56 da Lei nº 14.600, de 2023, a Advocacia-Geral da União também já exarou o PARECER n. 00019/2023/CGGP/DECOR/CGU/AGU (NUP: 18220.100497/2023-31) assim ementado:

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. PESSOAL. REQUISIÇÃO. ART. 56, INCISO III, DA LEI Nº 14.600, DE 19 DE JUNHO DE 2023. LIMITE TEMPORAL ATÉ 30 DE JUNHO DE 2023 PARA O EXERCÍCIO DO PODER DE REQUISIÇÃO.

I - Os órgãos elencados no inciso III do art. 56 da Lei nº 14.600, de 2023, poderão exercer o seu poder de requisição até o dia 30 de junho de 2023, ou seja, o ato requisitório formulado por esses órgãos deverá ser apresentado ao órgão ou entidade requisitada até aquela data; e

II -  As requisições amparadas no art. 56 da Lei nº 14.600, de 2023, serão por prazo indeterminado.

III. CONCLUSÃO

Diante do exposto, abstraídas as questões relacionadas à conveniência e à oportunidade, esta Câmara Nacional de Assuntos de Servidor Público - CNASP conclui, à unanimidade, que, como regra, não se mostra possível a indicação nominal de servidores pelos órgãos que possuem a prerrogativa de requisição fundada no art. 56 da Lei nº 14.600, de 2023, cabendo ao órgão requisitante, caso haja necessidade de requisição nominal, justificar que ela se enquadra em uma das hipóteses excepcionais admitidas, quais sejam, (i) o requisitado irá ocupar um cargo em comissão ou função comissionada ou (ii) o requisitado detém expertise em determinada matéria e essa especialidade justifica a sua escolha. Ainda, opina-se pela manutenção do PARECER nº 00056/2019/DECOR/CGU/AGU em todos os seus termos, por tratar de situação diversa à que foi aqui analisada e se fundar nas normas vigentes à época em que foi prolatado.

Encaminhem-se os autos ao DECOR/CGU/AGU para consideração superior.

Brasília, 28 de maio de 2024.

JULIANA CORBACHO NEVES DOS SANTOS

COORDENADORA CNASP/DECOR/CGU/AGU

RELATORA

ALEX DA COSTA GRAÇANO

MEMBRO CNASP/DECOR/CGU/AGU

ANTÔNIO DOS SANTOS NETO ​

MEMBRO​ CNASP/DECOR/CGU/AGU

DANIELA CRISTINA MOURA GUALBERTO

MEMBRO CNASP/DECOR/CGU/AGU

FERNANDO MIZERSKI

MEMBRO CNASP/DECOR/CGU/AGU

ROBERTO ALVES GOMES

MEMBRO SUBSTITUTO CNASP/DECOR/CGU/AGU

MÁRCIA CRISTINA NOVAIS LABANCA

MEMBRO CNASP/DECOR/CGU/AGU​

MAURÍCIO BRAGA TORRES

MEMBRO CNASP/DECOR/CGU/AGU

​VICTOR CHAVES RIBEIRO FRANÇA GUIMARÃES

MEMBRO CNASP/DECOR/CGU/AGU

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 00058039847202313 e da chave de acesso 9704424d