ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE PARCERIAS E COOPERAÇÃO FEDERATIVA
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PARECER n. 0063/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU
NUP: 01400.005923/2023-11
INTERESSADOS: DIRETORIA DE ARTICULAÇÃO E GOVERNANÇA DAG/MINC
ASSUNTOS: CONSULTA. TERMO DE CESSÃO DE USO DE ESPAÇO FÍSICO NÃO ONEROSA
EMENTA:
I. Direito Administrativo. Consulta.
II. Cessão de uso gratuita. Disponibilidade orçamentária.
III. Competência para assinatura do instrumento de cessão.
RELATÓRIO
Trata-se de Termo de Cessão não oneroso, por meio do qual o Ministério da Cultura - MinC ocuparia espaço do Centro Cultural dos Correios, pertencente à Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos - ECT, localizado na R. Sete de Setembro, 1020 - Centro Histórico, Porto Alegre com o objetivo de abrigar o Escritório do Ministério da Cultura no Estado do Rio Grande do Sul, cuja coordenação caberia à Secretaria dos Comitês de Cultura - SCC/GM.
Por meio do Ofício nº 41199/2024/GSE/GM/MinC (SEI nº 1640972), a Chefe de Gabinete da Secretaria-Executiva solicita a esta Consultoria Jurídica análise da minuta de Termo de Cessão apresentada (SEI nº 1545848), levando em conta a manifestação de interesse do Ministério da Cultura já formalizada no Ofício nº 4392/2023/GSE/GM/MinC (SEI nº 1326567).
Em complemento, indaga o órgão consulente:
Com relação à segunda indagação, transcreveram-se os artigos 2º e 3º da Portaria MinC nº 18, de 10 de abril de 2023, que dispõe sobre delegação e subdelegação de competências no âmbito do Ministério da Cultura.
É o relatório.
FUNDAMENTAÇÃO
A presente manifestação se dá em cumprimento ao disposto no art. 11, da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, abstraídas as questões de ordem técnica e financeira, ou ainda aspectos de conveniência e oportunidade, alheios à missão deste órgão, nos termos do Enunciado de Boas Práticas Consultivas AGU nº 7:
“A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento” (Manual de Boas Práticas Consultivas. 4. ed. Brasília: AGU, 2016, página 32).
Em relação à análise da minuta de Termo de Cessão apresentada (SEI nº 1545848), vale ressaltar, como exposto na NOTA n. 00171/2023/CONJUR-MINC/CGU/AGU (SEI nº 1331775) que, em se tratando de matéria referente a ato administrativo bilateral que trata de patrimônio público, a competência para análise jurídica do instrumento é da Subconsultoria-Geral da União de Gestão Pública da Consultoria-Geral da União (SCGP/CGU/AGU), nos termos do art. 5º, inciso V, da Portaria Normativa nº 83/2023/AGU.
Nesse sentido, após completa a instrução processual, a área técnica deverá remeter os autos a esta Consultoria Jurídica, visando o encaminhamento do processo à mencionada SCGP, para elaboração de manifestação jurídica sobre o instrumento que se pretende celebrar.
Em relação à consulta ora em análise, indaga-se inicialmente se a Certificação de Disponibilidade Orçamentária para as despesas indiretas do Termo de Cessão seria imprescindível ou poderia ser dispensada, por se tratar de "Termo de Cessão de Espaço Físico Gratuita".
A Secretaria dos Comitês de Cultura assim se manifestou (SEI nº 1626319):
"A equipe técnica argumenta que este termo de cessão de uso é sem custos para a União e, desse modo, não seria necessária a Certidão de Disponibilidade Orçamentária. Submeto a consulta da Secretaria-Executiva deste Ministério e, se for o caso, da Consultoria Jurídica este entendimento da área técnica considerando que embora não tenha repasse direto ao Concedente, o Termo de Compartilhamento prevê na cláusula 5.2 o ressarcimento de despesas para a Secretaria de Cultura do Estado do Rio Grande do Sul, sendo assim, com a assinatura do termo o Ministério da Cultura estaria assumindo a obrigação do pagamento do custeio mensal".
A Certificação de Disponibilidade Orçamentária é um instrumento fundamental para garantir a responsabilidade fiscal na Administração Pública. Ela atesta que há recursos orçamentários suficientes para custear determinado gasto, assegurando a viabilidade financeira da despesa e prevenindo déficits públicos.
Embora o Termo de Cessão de Uso em si não seja oneroso, isto é, a cessão em si não está relacionada a uma contrapartida, o instrumento será uma fonte de despesas, ou seja, daquele documento jurídico se originarão despesas que deverão ser custeadas pelo Ministério da Cultura.
A minuta do Termo de Cessão anexada aos autos (SEI nº 1545848) é clara ao dispor:
CLÁUSULA QUINTA – DAS OBRIGAÇÕES DA CESSIONÁRIA
(...)
5.2 A CESSIONÁRIA será responsável pelo ressarcimento mensal das despesas dos serviços de abastecimento de água e esgoto, energia elétrica, limpeza, coleta e descarte de resíduos, portaria e vigilância do imóvel, em rateio proporcional a área (m²) do espaço cedido, enquanto perdurar a Cessão de Uso, apresentando à CEDENTE, sempre que por ela solicitado, os respectivos comprovantes de quitação.
5.2.1 O ressarcimento das despesas se dará pelo pagamento de Guia de Recolhimento emitida pela Secretaria da Cultura do estado do Rio Grande do Sul, em mês subsequente a competência dos consumos/despesas.
Desta forma, entende-se que, s.m.j, a disponibilidade orçamentária do MinC para fazer face às despesas acima descritas deve ser prévia e estar devidamente comprovada nesses autos, por imposição do artigo 72, inciso IV, da Lei nº 14.133, de 2021.
Em sentido semelhante entendeu a Subconsultoria-Geral da União de Gestão Pública da Consultoria-Geral da União que, ao analisar cessão de uso gratuita de imóveis pertencentes a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos - EBCT/CORREIOS ao Ministério das Comunicações - MCOM, destacou no PARECER n. 00303/2023/CGPEP/SCGP/CGU/AGU (NUP 53115.025650/2021-70):
(...)
29. O ressarcimento de despesas correntes, tais como limpeza, vigilância, água e energia não desnaturam o caráter gratuito da cessão, eis que isso só ocorreria em havendo contrapartida financeira pela posse dos imóveis. Uma terceira observação vai no sentido de que a disponibilidade orçamentária do MCOM para facear essas despesas deve ser prévia e estar devidamente comprovada nesses autos, por imposição do artigo 72, inciso IV, da Lei nº 14.133/2021.
(...)
Por fim, indaga a Secretaria-Executiva sobre a autoridade competente, por parte do MinC, para a assinatura do Termo de Cessão. Instrui os autos com os artigos 2º e 3º da Portaria MinC nº 18, de 10 de abril de 2023, que dispõem:
Art. 2º Fica delegada, no âmbito específico de sua atuação, a competência para a autorização da celebração ou prorrogação dos contratos administrativos, relativos a atividades de custeio, às seguintes autoridades:
I - Secretário-Executivo e Secretários do Ministério da Cultura, para os contratos com valor igual ou superior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais), sendo vedada a subdelegação;
II - Subsecretário de Planejamento, Orçamento e Administração e autoridades equivalentes do Ministério da Cultura, para os contratos com valor inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais); e
III - (...)
§ 1º (...)
§ 2º Para os contratos com valores iguais ou inferiores a R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais), fica permitida a subdelegação da competência estabelecida no inciso II aos coordenadores ou aos chefes das unidades administrativas no âmbito deste Ministério.
Art. 3º A celebração ou a prorrogação de contratos de locação de imóveis, com valor igual ou superior a R$ 10.000,00 (dez mil reais) por mês, será autorizada pelo Secretário-Executivo, vedada a subdelegação."
Em relação ao mesmo normativo, vale ainda transcrever o caput do art. 5º, que expressa:
Art. 5º Fica delegado aos titulares da Secretaria-Executiva e das Secretarias do Ministério da Cultura e seus respectivos ordenadores de despesa o exercício da competência para celebração de convênios, contratos administrativos, termos de colaboração, termos de fomento, acordos de cooperação, termos de execução descentralizada, e instrumentos congêneres, no âmbito da competência de sua unidade. [grifamos]
Observa-se que o art. 2º faz referência a à autorização para celebração de contratos administrativos, efetuando-se delegações para diferentes autoridades em relação ao valor de cada contrato, conforme os parâmetros definidos no Decreto nº 10.193/2019. Por sua vez, o art. 3º trata da competência para celebração especificamente de contrato de locação de imóveis. Nenhum desses dispositivos versa categoricamente sobre o caso em tela, qual seja, a celebração de contratos administrativos em geral, após obtenção da autorização de que trata o Decreto nº 10.193/2019.
Assim sendo, ressalvada a delegação específica do art. 3º para contratos de locação e a vedação do § 2º do art. 5º, os contratos administrativos e instrumentos congêneres do ministério podem ser celebrados diretamente pelos titulares das secretarias do ministério, conforme suas esferas de competência, o que inclui o termo de cessão não onerosa do imóvel em exame, que por destinar-se ao uso de escritório estadual, encontra-se sob a esfera de competência da Secretária dos Comitês de Cultura, conforme art. 33, inciso III, do Decreto n. 11.336 de 2023.
Com relação à prévia autorização para celebração, observa-se que, por se tratar de cessão não onerosa, a princípio estaria dispensada qualquer autorização além da própria autoridade competente para assinatura do termo.
Ademais, ainda que haja no instrumento cláusula expressa estabelecendo obrigação da cessionária pelo ressarcimento mensal à cedente das despesas com água, esgoto, energia elétrica e administração predial em geral, eventual autorização da SPOA nos termos do inciso II do art. 2º da Portaria MinC nº 18/2023 parece-me desnecessária, tendo em vista que a própria Secretária dos Comitês de Cultura também detém competência para autorizações em valores superiores, nos termos do inciso I do mesmo artigo.
CONCLUSÃO
Diante do exposto, ressalvados os aspectos técnicos de conveniência e de oportunidade não sujeitos ao crivo desta Consultoria Jurídica, em resposta à consulta efetuada pelo Gabinete da Secretaria-Executiva, entende-se que a disponibilidade orçamentária do MinC para fazer face às despesas do Termo de Cessão deve ser prévia e estar devidamente comprovada nesses autos e que a competência para assinatura do instrumento, no âmbito desta Pasta Ministerial, é da Secretária dos Comitês de Cultura.
Destaca-se, por fim, que, após completa a instrução processual, a área técnica deverá endereçar os autos a esta Consultoria Jurídica, visando o encaminhamento do processo à Subconsultoria-Geral da União de Gestão Pública da Consultoria-Geral da União (SCGP/CGU/AGU), para elaboração de manifestação jurídica sobre o instrumento que se pretende celebrar, tendo em vista o disposto no art. 5º, inciso V, da Portaria Normativa nº 83/2023/AGU.
É o parecer. À consideração superior.
Brasília, 5 de abril de 2024.
(assinatura eletrônica)
GUSTAVO ALMEIDA DIAS
Advogado da União
Processo eletrônico disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400005923202311 e da chave de acesso d131e8df