ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CÂMARA NACIONAL DE CONVÊNIOS E INSTRUMENTOS CONGÊNERES - CNCIC/DECOR/CGU

PARECER n. 00011/2023/CNCIC/CGU/AGU

NUP: 00688.000718/2019-32

INTERESSADOS: DECOR

ASSUNTOS: CONVÊNIOS E OUTROS AJUSTES

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. CONVÊNIOS E INSTRUMENTOS CONGÊNERES. MANUTENÇÃO, ATUALIZAÇÃO, MODIFICAÇÃO OU CANCELAMENTO DE ORIENTAÇÃO NORMATIVAAGU Nº 32, de 15 de abril de 2010.

I. Ausência de dúvida interpretativa no cenário jurídico atual.

II. Entendimento consolidado na legislação que rege as transferências voluntárias da União (Portaria Conjunta MGI/MF/CGU nº 33/2023) e na Leis de Diretrizes Orçamentárias- Lei nº 14.436/2022-LDO/2023.

III. Proposta de revogação da ON nº 32/2010.

Senhor Coordenador e demais Membros desta Câmara,

RELATÓRIO

Trata-se de demanda encaminhada pelo Departamento de Coordenação e Orientação de Órgão Jurídicos- DECOR/CGU/AGU à Câmara Nacional de Convênios e Instrumentos Congêneres-CNCIC, tendo como objetivo analisar a eventual necessidade de manutenção, atualização, modificação ou, mesmo, cancelamento do texto da Orientação Normativa - ON nº 32/2010, que assim dispõe:

“AS LEIS Nºs 11.945 E 11.960, DE 2009, APLICAM-SE SOMENTE AOS CONVÊNIOS CELEBRADOS APÓS O INÍCIO DAS RESPECTIVAS VIGÊNCIAS. ADMITE-SE A POSSIBILIDADE DE ADITAMENTO DOS CONVÊNIOS ANTIGOS PARA ADEQUÁ-LOS ÀS REGRAS DAS REFERIDAS LEIS”.

Assim, os autos autos foram distribuídos a esta relatora para atendimento da demanda.

FUNDAMENTAÇÃO

A Orientação Normativa - ON nº 32/2010, de 15 de abri de 2010, ao dispor sobre a aplicação das Leis nºs 11.945 e 11.960, ambas de 2009, aos convênios celebrados após as respectivas vigências, dirimiu a dúvida interpretativa a respeito da possibilidade de aditamento dos convênios antigos, a fim de adequá-los às disposições contidas nas referidas leis.

Isso porque, antes da edição da ON 32/2010, a Lei de Diretrizes Orçamentárias, anualmente, trazia uma disposição diferente quanto ao momento do cumprimento dos requisitos de regularidade fiscal, o que gerava insegurança jurídica.

Para elucidar o contexto histórico, o art. 45, § 1º, da Lei de Diretrizes Orçamentárias, relativa ao exercício de 2008, assim dispunha:

Art. 45. Nenhuma liberação de recursos nos termos desta Seção poderá ser efetuada sem a prévia consulta ao subsistema CAUC e o prévio registro no subsistema Cadastro de Convênios do SIAFI, observado o disposto no § 3o do art. 25 da Lei Complementar no 101, de 2000.

§ 1o A exigência da regularidade junto ao CAUC, antes da liberação dos recursos, não impedirá a emissão de nota de empenho e a assinatura do convênio ou instrumento congênere.

Ocorre que o art. 24 da Portaria Interministerial nº 127/2008 previa a comprovação da regularidade fiscal como condição para a celebração do convênio, de forma contrária à previsão contida na LDO/2008. E por se tratar de lei ordinária, revestia-se de superioridade hierárquica em relação à portaria, ato normativo inferior, em razão do princípio da hierarquia das normas assente no ordenamento jurídico pátrio.

Já a Lei de Diretrizes Orçamentárias relativa ao exercício financeiro de 2010 (Lei nº 12.017/2009), previa, em seu art. 40, a seguinte disposição sobre o tema:

Art. 40. A demonstração, por parte dos Estados, Distrito Federal e Municípios, do cumprimento das exigências para a realização de transferência voluntária deverá ser feita, quando da assinatura do convênio ou instrumento congênere e da liberação da primeira parcela dos recursos ou da parcela única, por meio de apresentação, ao órgão concedente, de documentação comprobatória da regularidade ou, a critério do beneficiário, de extrato emitido pelo subsistema Cadastro Único de Convênio – CAUC do SIAFI.

§ 1o O concedente comunicará ao convenente e ao Chefe do Poder Executivo do ente recebedor de recursos qualquer situação de não regularidade relativa à prestação de contas de convênios ou outras pendências de ordem técnica ou legal que motivem a suspensão ou o impedimento de liberação de recursos a título de transferências voluntárias, caso não seja objeto de regularização em um período de até 45 (quarenta e cinco) dias.

(...)

§ 6o A identificação de qualquer situação de não regularidade ou pendência de que trata o § 1o deste artigo não impede a liberação das parcelas subsequentes dos demais convênios e instrumentos congêneres de que trata o caput deste artigo, salvo se relacionada ao próprio convênio ou instrumento congênere objeto de irregularidade ou pendência.

De acordo com o dispositivo supracitado, para os convênios celebrados no exercício de 2010, a comprovação de regularidade fiscal do Convenente passou a ser aferida no momento da assinatura do convênio e da liberação da primeira parcela dos recursos ou parcela única.

Nesse contexto, foram promulgadas as Leis nºs 11.945 e 11.960, ambas de 2009, decorrentes da conversão das Medidas Provisórias nºs 451 e 459, de 2008, definindo o momento em que se caracteriza o ato de entrega de recursos correntes e de capital a outro ente da Federação, a título de transferência voluntária, de sorte que a assinatura do instrumento de repasse e dos respectivos aditamentos passou a ser, de forma sedimentada, o marco para aferição dos requisitos de regularidade fiscal.

Por oportuno, transcrevem-se as disposições contidas nas Leis nºs 11.945 e 11.960, ambas de 2009, pertinentes ao tema:

Lei nº 11.945, de 4 de junho de 2009.

Art. 10. O ato de entrega de recursos correntes e de capital a outro ente da Federação, a título de transferência voluntária, nos termos do art. 25 da Lei Complementar n^o 101, de 4 de maio de 2000, é caracterizado no momento da assinatura do respectivo convênio ou contrato de repasse, bem como na assinatura dos correspondentes aditamentos, e não se confunde com as liberações financeiras de recurso, que devem obedecer ao cronograma de desembolso previsto no convênio ou contrato de repasse.

Art. 11. As liberações financeiras das transferências voluntárias decorrentes do disposto no art. 10 desta Lei não se submetem a quaisquer outras exigências previstas na legislação, exceto aquelas intrínsecas ao cumprimento do objeto do contrato ou convênio e respectiva prestação de contas e aquelas previstas na alínea a do inciso VI do art. 73 da Lei n^o 9.504, de 30 de setembro de 1997.

Lei nº 11.960, de 29 de Junho de 2009.

Art. 8^o O ato de entrega dos recursos correntes e de capital a outro ente da Federação, a título de transferência voluntária, nos termos do art. 25 da Lei Complementar n^o 101, de 4 de maio de 2000, é caracterizado no momento da assinatura do respectivo convênio ou contrato de repasse, bem como na assinatura dos correspondentes aditamentos de valor, e não se confunde com as liberações financeiras de recurso, que devem obedecer ao cronograma de desembolso previsto no convênio ou contrato de repasse. Grifei

Após a promulgação dos referidos atos normativos, o art. 103 da Lei nº 12.249, de 11 de junho de 2010, definiu expressamente o momento em que se caracteriza o ato de entrega de recursos correntes e de capital a outro ente da Federação, a título de transferência voluntária, nos termos do art. 25 da Lei de Responsabilidade Fiscal:

Art. 103. O ato de entrega dos recursos correntes e de capital a outro ente da Federação, a título de transferência voluntária, nos termos do art. 25 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, é caracterizado no momento da assinatura do respectivo convênio ou contrato de repasse, bem como na assinatura dos correspondentes aditamentos de valor, e não se confunde com as liberações financeiras de recursos, que devem obedecer ao cronograma de desembolso previsto no convênio ou contrato de repasse. (grifou-se)

Na mesma linha, observa-se a redação do §1º, do art. 38 da Portaria Interministerial Nº 507, de 24 de novembro de 2011:

Art. 38. São condições para a celebração de convênios, a serem cumpridas pelo convenente, conforme previsto na Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, na Lei de Diretrizes Orçamentárias e nas demais normas aplicáveis:

(...)

§ 1º A verificação dos requisitos fiscais para o recebimento de transferências voluntárias deverá ser feita no momento da assinatura do respectivo convênio, bem como na assinatura dos correspondentes aditamentos de valor, não sendo necessária nas liberações financeiras de recurso, que devem obedecer ao cronograma de desembolso previsto no convênio.

A Portaria Interministerial nº 424, de 30 de dezembro de 2016, por sua vez, reproduziu o mesmo entendimento:

"Art. 22. São condições para a celebração de instrumentos, a serem cumpridas pelo convenente, conforme previsto na Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, na Lei de Diretrizes Orçamentárias e nas demais normas aplicáveis:

(...)

§ 1º A verificação do cumprimento dos requisitos de que trata o caput deverá ser feita no momento da assinatura do instrumento, bem como na assinatura dos correspondentes aditamentos de aumento de valor de repasse da União, não sendo necessária nas liberações financeiras de recurso, que devem obedecer ao cronograma de desembolso previsto no instrumento." Grifei

Atualmente os convênios administrativos encontram-se disciplinados pelo Decreto nº 11.531/2023, editado com fundamento no art. 184 da Lei nº 14.133/2021 (NLCC), e regulamentado pela Portaria Conjunta MGI/MF/CGU nº 33/2023, com vigência a partir de 1º de setembro de 2023.

O art. 29 da Portaria Conjunta MGI/MF/CGU nº 33/2023, na mesma linha interpretativa, estabelece a data da assinatura do instrumento, e de seus respectivos aditivos de acréscimo, como o momento para aferição dos requisitos de regularidade fiscal pelo proponente pela unidade executora, quando houver.

Art. 29. São requisitos para a celebração dos convênios e contratos de repasse a serem cumpridos pelo proponente:

§ 1º A verificação do cumprimento dos requisitos de que trata o caput deverá ser feita no momento da assinatura do instrumento pelo concedente, bem como nos aditamentos que impliquem em acréscimo de valor de repasse da União, não sendo necessária nas liberações financeiras de recursos, as quais devem obedecer ao cronograma de desembolso previsto.

Nesse contexto, entende-se que a razão de ser da orientação normativa perdeu o sentido, haja vista que o entendimento está amplamente sedimentado no âmbito da legislação que rege as transferências voluntárias da União, e reiterado anualmente na Lei de Diretrizes Orçamentárias, desde a LDO/2011 (Lei nº 12.309/2010^[1]).

CONCLUSÃO

Diante do exposto, encaminho proposta de revogação da Orientação Normativa - ON nº 32/2010, de 15 de abri de 2010, ante a ausência de dúvida interpretativa quanto à definição do momento em que deve ser exigida a comprovação de regularidade fiscal.

À consideração da CNCIC.

Brasília, 31 de janeiro de 2024.

ADELÂINE FEIJÓ MACEDO

Relatora

Procuradora Federal

ALESSANDRA MATOS DE ARAÚJO

Advogada da União