ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE PARCERIAS E COOPERAÇÃO FEDERATIVA

PARECER n. 00084/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.009196/2024-33

INTERESSADOS: GABINETE DA SECRETARIA-EXECUTIVA GSE/GM/MINC

ASSUNTOS: TERMOS DE FOMENTO

EMENTA: Direito Administrativo. Lei n. 13.019/2014. Decreto n. 8.726/2016. Acompanhamento e fiscalização da execução de termos de fomento. Delegação de competência para celebração dos  instrumentos. Competências do Gestor da Parceria. Impossibilidade de subdelegação da competência de decidir sobre a prestação de contas.

RELATÓRIO

Por meio do Ofício nº 2054/2024/GSE/GM/MinC, a Chefe de Gabinete da Secretaria-Executiva - SE/MinC solicita a esta Consultoria Jurídica análise e manifestação acerca da competência para acompanhamento e fiscalização da execução dos termos de fomento celebrados pelo Secretário-Executivo, após avaliação das propostas no âmbito do Grupo de Trabalho criado por meio da Portaria SE/MinC nº 14, de 15 de dezembro de 2023 (1549659).

A SE/MinC relata que, diante da grande demanda de projetos oriundos de recursos de emendas parlamentares em 2023, foi necessário criar um Grupo de Trabalho - GT para análise das propostas propostas recebidas.

O referido GT, de caráter temporário e com vigência até 31 de dezembro de 2023, foi composto por 1 representante da Secretaria-Executiva, 5 da Subsecretaria de Gestão de Prestação e Tomada de Contas (SGPTC) e 10 da Secretaria de Direitos Autorais e Intelectuais (SDAI), e coordenado por um representante da SGPTC.

​Conforme disposto na Portaria SE/MinC nº 14/2023, o referido GT tinha como finalidade, exclusivamente, a "análise das propostas oriundas de recursos de emendas parlamentares, no exercício de 2023", não havendo qualquer previsão acerca do acompanhamento e fiscalização das parcerias firmadas. 

A consulente menciona, ainda, que Decreto nº 11.336, de 1º de janeiro de 2023, que dispõe sobre a estrutura regimental do Ministério da Cultura: (i) não prevê a competência de acompanhamento, monitoramento e fiscalização de projetos no âmbito da Secretaria-Executiva (art. 12); e (ii) no tocante à SGPTC (art. 15), estabelece a competência para implementar mecanismos de controle, de monitoramento e de avaliação da gestão financeira e do atingimento do objeto, mas não o acompanhamento propriamente dito dos projetos.

Sendo assim, a Secretaria-Executiva solicita manifestação jurídica sobre os seguintes questionamentos:

 

6.1. A SGPTC poderá ser a unidade responsável pelo acompanhamento, monitoramento e fiscalização dos termos de fomento celebrados no âmbito da Secretaria-Executiva?

6.2. Há necessidade de formalizar tal competência para a SGPTC? Qual seria o procedimento recomendado para fazê-lo?

6.3. A SGPTC, por meio do seu titular, foi a unidade responsável pela coordenação do GT supracitado. Constituirá violação ao princípio da segregação de funções o fato de a SGPTC ser a unidade responsável por celebrar, acompanhar e prestar contas das parcerias firmadas? E no caso de serem diferentes servidores da SGPTC que não tenham participado do ato de celebração?

6.4. Poderá o Subsecretário de Gestão de Prestação e Tomadas de Contas ser designado como gestor das referidas parcerias, nos termos do inciso I do art. 61 da Lei nº 13.019/2014?

 

Art. 61. São obrigações do gestor:

I - acompanhar e fiscalizar a execução da parceria;

 

6.5. Tal designação supre a necessidade de demais procedimentos para a formalização da competência para acompanhamento e fiscalização dos projetos por representantes da SGPTC?

É o relatório.

ANÁLISE JURÍDICA

A presente manifestação se dá em cumprimento ao disposto no art. 11, da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, abstraídas as questões de ordem técnica e financeira, ou ainda aspectos de conveniência e oportunidade, alheios à missão deste órgão, nos termos do Enunciado de Boas Práticas Consultivas AGU nº 7:

“A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento” (Manual de Boas Práticas Consultivas. 4. ed. Brasília: AGU, 2016, página 32).

Na presente consulta, a Secretaria-Executiva questiona sobre a competência da SGPTC para acompanhar, monitorar e fiscalizar os termos de fomento celebrados pelo Secretário-Executivo em dezembro de 2023, após a avaliação das propostas no âmbito do Grupo de Trabalho (GT) criado por meio da Portaria SE/MinC nº 14/2023.

Inicialmente, observo que os termos de fomento são instrumentos disciplinados pela Lei n. 13.019/2014 e pelo Decreto n. 8.726/2016, que estabelecem o Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil.

De acordo com o art.  2º, inciso VIII, da Lei n. 13.019/2014, os termos de fomento são instrumentos que formalizam parcerias entre a administração pública e organizações da sociedade civil, para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco.

Quanto à competência para celebrar os instrumentos, esta pertence inicialmente à titular do órgão, a Ministra de Estado da Cultura. Contudo, a Ministra delegou essa competência aos titulares da Secretaria-Executiva e das Secretarias do Ministério, nos termos do art. 5º da Portaria MinC nº 18, de 10 de abril de 2023:

Art. 5º Fica delegado aos titulares da Secretaria-Executiva e das Secretarias do Ministério da Cultura e seus respectivos ordenadores de despesa o exercício da competência para celebração de convênios, contratos administrativos, termos de colaboração, termos de fomento, acordos de cooperação, termos de execução descentralizada, e instrumentos congêneres, no âmbito da competência de sua unidade.

§ 1º Fica vedada a subdelegação da competência de que trata do caput, no que se refere à celebração de termos de fomento e termos de colaboração.

(...)

​[destacamos]

Observa-se, portanto, que o dispositivo delegou competências para a celebração dos termos de fomento (entre outros instrumentos), no âmbito da competência de cada unidade delegada.

Portanto, o dispositivo vincula a delegação de competências ao âmbito de atuação da unidade que recebe a delegação.

No caso dos autos, a dúvida recai sobre a competência para acompanhar, monitorar e fiscalizar termos de fomento celebrados pelo Secretário-Executivo.

Observo que os termos de fomento em questão foram celebrados no âmbito das competências da Secretaria-Executiva, que constam do art. 12 do Decreto n. 11.336/2023, que aprova a estrutura regimental deste Ministério:

Art. 12.  À Secretaria-Executiva compete:

I - assistir o Ministro de Estado na supervisão e na coordenação das atividades das secretarias integrantes da estrutura do Ministério, dos órgãos colegiados e de suas entidades vinculadas;

II - auxiliar o Ministro de Estado na definição de diretrizes estratégicas e na implementação de ações na área de competência do Ministério;

III - apoiar o Ministro de Estado no planejamento do plano plurianual, na supervisão de sua elaboração e na avaliação de seus resultados;

IV - supervisionar e orientar, na função de órgão setorial, no âmbito do Ministério e de suas entidades vinculadas, a execução das atividades de administração patrimonial e das atividades relacionadas aos:

a) Sistema de Administração dos Recursos de Tecnologia da Informação - Sisp;

b) Sistema de Administração Financeira Federal;

c) Sistema de Contabilidade Federal;

d) Sistema de Gestão de Documentos e Arquivos - Siga;

e) Sistemas de Planejamento e de Orçamento Federal;

f) Sistema de Organização e Inovação Institucional do Governo Federal - Siorg;

g) Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal - Sipec; e

h) Sistema de Serviços Gerais - Sisg;

V - coordenar, com o apoio da Consultoria Jurídica, estudos relacionados a anteprojetos de lei, medidas provisórias, decretos e outros atos normativos de interesse do Ministério; e

VI - prestar apoio administrativo à atuação do encarregado pelo tratamento de dados pessoais de que trata o art. 41 da Lei nº 13.709, de 14 de agosto de 2018.

Em que pese a SE/MinC não deter competências específicas, ligadas às áreas finalísticas do Ministério da Cultura, como as demais Secretarias, o órgão detém a competência genérica de "auxiliar o Ministro de Estado (...) na implementação de ações na área de competência do Ministério". Esta competência é aprofundada no art. 44 do Decreto n. 11.336/2023, que trata das competências do Titular da unidade, nos seguintes termos: ​​

Art. 44.  Ao Secretário-Executivo incumbe:

I - planejar, dirigir, coordenar, orientar, acompanhar e avaliar a execução das atividades no âmbito da sua competência;

II - supervisionar e avaliar a execução dos projetos e das atividades do Ministério;

III - supervisionar e coordenar a articulação das unidades do Ministério com os órgãos centrais dos sistemas relacionados à área de competência da Secretaria-Executiva; e

IV - exercer outras atribuições que lhe forem cometidas pelo Ministro de Estado. 

Com base nessas competências, portanto, entende-se que o Secretário-Executivo pode celebrar termos de fomento (e outros instrumentos), nos termos do  art. 5º da Portaria MinC nº 18/2023. Assim, não houve extravasamento da competência delegada quando o próprio Secretário-Executivo, no art. 6º da Portaria SE/MINC Nº 14/2023, menciona sua competência para celebrar propostas oriundas de emendas parlamentares, e em seguida as celebra.

Por outro lado, considerando o princípio jurídico segundo o qual o acessório segue o principal, entende-se que, se determinada autoridade pode celebrar determinado instrumento, assumindo obrigações em nome do Ministério, cabe a ela a obrigação de acompanhar a execução do instrumento celebrado, até a fase da prestação de contas.

Nesse sentido, a decisão final sobre a prestação de contas cabe necessariamente ao Secretário-Executivo (autoridade celebrante), já que, para todos os efeitos, ele é o responsável pela formalização da parceria. É o que dispõe o art. 72, ​§ 1º, da Lei n. 13.019/2014, que veda a subdelegação de competência para decidir sobre a prestação de contas:

​§ 1º O administrador público responde pela decisão sobre a aprovação da prestação de contas ou por omissão em relação à análise de seu conteúdo, levando em consideração, no primeiro caso, os pareceres técnico, financeiro e jurídico, sendo permitida delegação a autoridades diretamente subordinadas, vedada a subdelegação. (Incluído pela Lei nº 13.204, de 2015)

Nesses termos, o SE/MinC não pode subdelegar ao titular da SGPTC (órgão vinculado à SE) ou aos gestores das parcerias a competência para aprovar as contas dos termos de fomento por ele celebrados, já que a sua competência foi recebida por delegação da Ministra de Estado da Cultura.

Vale mencionar, ainda, que os termos de colaboração e termos de fomento devem ser acompanhados por um gestor, com poderes de controle e fiscalização, nos termos do art. 2º , inciso VI da Lei n. 13.019/2014:

Art. 2º Para os fins desta Lei, considera-se:

(...)

VI - gestor: agente público responsável pela gestão de parceria celebrada por meio de termo de colaboração ou termo de fomento, designado por ato publicado em meio oficial de comunicação, com poderes de controle e fiscalização;

(...)

Assim, ao celebrar o instrumento (no caso, um termo de fomento), a autoridade celebrante deve designar um agente público como gestor para cada parceria celebrada. Tal orientação consta do PARECER REFERENCIAL n. 00003/2023/CONJUR-MINC/CGU/AGU (NUP 01400.003963/2023-10), que guiou a celebração dos termos de fomento no exercício financeiro de 2023.

 O gestor da parceria, evidentemente, deve pertencer ao quadro de servidores do órgão celebrante (Secretaria-Executiva), podendo ser vinculado a uma das subsecretarias.

De acordo com o art. 61 da Lei n. 13.019/2014, são competências do gestor da parceria:

Art. 61. São obrigações do gestor:

I - acompanhar e fiscalizar a execução da parceria;

II - informar ao seu superior hierárquico a existência de fatos que comprometam ou possam comprometer as atividades ou metas da parceria e de indícios de irregularidades na gestão dos recursos, bem como as providências adotadas ou que serão adotadas para sanar os problemas detectados;

III – (VETADO);

IV - emitir parecer técnico conclusivo de análise da prestação de contas final, levando em consideração o conteúdo do relatório técnico de monitoramento e avaliação de que trata o art. 59; (Redação dada pela Lei nº 13.204, de 2015)

V - disponibilizar materiais e equipamentos tecnológicos necessários às atividades de monitoramento e avaliação.

Portanto, o gestor da parceria é um servidor (agente público) especialmente designado pelo titular do órgão celebrante para acompanhar, fiscalizar e analisar a prestação de contas da parceria, entre outras atribuições. No entanto, como dito acima, a decisão sobre a prestação de contas continua cabendo ao Secretário-Executivo.

Quanto ao princípio básico de controle interno que recomenda a segregação de funções entre seleção e acompanhamento, observo inicialmente que essa segregação diz respeito às pessoas (servidores) que exercem as diferentes funções de seleção e acompanhamento dos instrumentos. Como visto, se o titular de um órgão celebra um instrumento, cabe ao órgão acompanhar sua execução até a fase de prestação de contas.

Inspirado nesse princípio, o Decreto n. 8.726/2016 (que regula a Lei n. 13.019/2014), em seu art. 50, inciso III, impede que o membro da Comissão de Seleção participe da Comissão de Monitoramento e Avaliação:

Art. 50.  O membro da comissão de monitoramento e avaliação deverá se declarar impedido de participar do monitoramento e da avaliação da parceria quando verificar que:

I - tenha participado, nos últimos cinco anos, como associado, cooperado, dirigente, conselheiro ou empregado da organização da sociedade civil;

II - sua atuação no monitoramento e na avaliação configure conflito de interesse, nos termos da Lei nº 12.813, de 2013; ou

III - tenha participado da comissão de seleção da parceria.  (grifo nosso)

De acordo com o art. 2 da Lei n. 13.019/2014, as Comissões de Seleção e de Monitoramento e Avaliação são assim definidas:

X - comissão de seleção: órgão colegiado destinado a processar e julgar chamamentos públicos, constituído por ato publicado em meio oficial de comunicação, assegurada a participação de pelo menos um servidor ocupante de cargo efetivo ou emprego permanente do quadro de pessoal da administração pública; (Redação dada pela Lei nº 13.204, de 2015)

XI - comissão de monitoramento e avaliação: órgão colegiado destinado a monitorar e avaliar as parcerias celebradas com organizações da sociedade civil mediante termo de colaboração ou termo de fomento, constituído por ato publicado em meio oficial de comunicação, assegurada a participação de pelo menos um servidor ocupante de cargo efetivo ou emprego permanente do quadro de pessoal da administração pública; (Redação dada pela Lei nº 13.204, de 2015)

[destacamos]

No caso dos autos, contudo, não houve Comissão de Seleção, já que as parcerias em questão são derivadas de Emendas Parlamentares, que dispensam a realização do chamamento público. Em situações como esta, não há interferência dos servidores que avaliam as propostas sobre a seleção, porque não há seleção. Ou seja, quem seleciona as entidades paras as quais os recursos serão transferidos são os autores das emendas parlamentares, cabendo aos órgãos que recebe as emendas a análise técnica das propostas para enquadramento na legislação aplicável.

Nessa lógica, o órgão que recebe a emenda avalia a presença dos requisitos legais na proposta, indica à entidade o que deve ser feito para sanear os impedimentos técnicos e, apenas após constatada a impossibilidade de atendimento aos requisitos legais no prazo estabelecido, poderá concluir pela não celebração do instrumento. Tal procedimento encontra-se atualmente regulado pela Portaria Conjunta MF/MPO/MGI/SRI-PR Nº 1, de 1º de abril de 2024.

No caso dos autos, portanto, não houve seleção, mas apenas conferência dos requisitos de admissibilidade das entidades previamente indicadas por parlamentares.

Por outro lado, não há vedação expressa, na Lei ou no Decreto, à designação, como gestor da parceria, de agente público que tenha participado da fase de análise de propostas (que não se confunde com a fase de seleção).

Ressalto, no entanto, que a Comissão de Monitoramento e Avaliação tem entre suas funções (pré-determinadas pela Lei n. 13.019/2014 e pelo Decreto n. 8.726/2016) a de homologar os relatórios técnicos de monitoramento e avaliação produzidos pelos gestores do órgão, exercendo, assim, a função de controle sobre os atos dos gestores. Assim, caso a Comissão de Monitoramento e Avaliação tenha gestores de parcerias entre seus membros, é recomendável que cada gestor não participe das decisões de homologação dos relatórios de monitoramento e avaliação por ele produzidos.

Portanto, conclui-se que não existe, objetivamente, na legislação aplicável ao caso em análise, nenhuma disposição normativa que estabeleça o impedimento de servidor que tenha integrado a fase de análise das propostas para exercer a função de gestor da parceria.

CONCLUSÃO

​

Diante do exposto, e ressalvados os aspectos técnicos de conveniência e de oportunidade não sujeitos ao crivo desta Consultoria Jurídica, passo à resposta a cada um dos questionamentos formulados pela Secretaria-Executiva:

6.1. A SGPTC poderá ser a unidade responsável pelo acompanhamento, monitoramento e fiscalização dos termos de fomento celebrados no âmbito da Secretaria-Executiva?

A Secretaria-Executiva, como órgão celebrante dos termos de fomento, é a unidade responsável por acompanhar, monitorar e fiscalizar os instrumentos por ela celebrados.

Cabe ao Titular da SE/MinC designar um gestor (agente público), responsável pelo acompanhamento de cada Parceria celebrada, nos termos do art. 2º , inciso VI, e art. 61 da Lei n. 13.019/2014. O gestor da parceria deve ser um agente público que atue junto ao órgão celebrante (Secretaria-Executiva), podendo ser vinculado a uma das subsecretarias, inclusive a SGPTC. Porém, quem responde pelo instrumento e decide sobre a prestação de contas, para todos os efeitos, é o Secretário-Executivo (autoridade celebrante).

6.2. Há necessidade de formalizar tal competência para a SGPTC? Qual seria o procedimento recomendado para fazê-lo?

Os responsáveis pelo acompanhamento, monitoramento, fiscalização e análise da prestação de contas dos termos de fomento celebrados pelo SE/MinC são os gestores das parcerias, agentes públicos que devem ser formalmente indicados pela autoridade celebrante, entre os servidores a ele subordinados.

A delegação de competências para aprovar a prestação de contas não pode ser subdelegada ao titular da SGPTC, face ao disposto no art. 72, ​§ 1º da Lei n. 13.019/2014.

6.3. A SGPTC, por meio do seu titular, foi a unidade responsável pela coordenação do GT supracitado. Constituirá violação ao princípio da segregação de funções o fato de a SGPTC ser a unidade responsável por celebrar, acompanhar e prestar contas das parcerias firmadas? E no caso de serem diferentes servidores da SGPTC que não tenham participado do ato de celebração?

Primeiramente, é preciso notar que, apesar de um representante da SGPTC no GT que analisou as propostas ter coordenado os trabalhos do GT, o "órgão SGPTC" ou o titular do órgão não são automaticamente os responsáveis pelo acompanhamento da execução e prestação de contas das parcerias firmadas pela Secretaria-Executiva, pelos motivos mencionados acima. 

Os órgãos de controle têm recomendado a segregação de funções entre seleção e acompanhamento no âmbito de órgãos da administração pública que lidem com a transferência de recursos públicos. Essa segregação, no entanto, diz respeito às pessoas (servidores) que exercem as diferentes funções de acompanhamento dos instrumentos, e não aos órgãos aos quais os servidores estão vinculados. 

Por outro lado, no caso dos autos, não houve fase de seleção, porque as entidades celebrantes foram indicadas por emendas parlamentares.

Em resumo: não existe, objetivamente, na legislação aplicável ao caso em análise, nenhuma disposição normativa que estabeleça o impedimento de servidor que tenha integrado a fase de análise das propostas (que não é seleção) para exercer a função de gestor da parceria.

6.4. Poderá o Subsecretário de Gestão de Prestação e Tomadas de Contas ser designado como gestor das referidas parcerias, nos termos do inciso I do art. 61 da Lei nº 13.019/2014?

Sim, pelos motivos mencionados neste Parecer, o Subsecretário de Gestão de Prestação e Tomadas de Contas pode ser designado como gestor das parcerias, mas a ele não pode ser delegada a competência para decidir sobre as respectivas prestações de contas, nos termos do art. 72, ​§ 1º, da Lei n. 13.019/2014.

6.5. Tal designação supre a necessidade de demais procedimentos para a formalização da competência para acompanhamento e fiscalização dos projetos por representantes da SGPTC?

Para cada parceria deve ser designado um gestor, que é um agente público (e não um órgão) responsável pelo acompanhamento da parceria, sem prejuízo de que um mesmo servidor seja gestor de várias parcerias. No caso das parcerias celebradas pelo Secretário-Executivo, o(s) agente(s) público(s) designado(s) como gestor(es) deve(m) pertencer ao órgão celebrante, ou a uma de suas sub-unidades (como é o caso da SGPTC). Contudo, conforme já dito, a decisão sobre a prestação de contas continuará competindo ao Secretário-Executivo.

Sendo estas as ponderações pertinentes sobre o objeto da consulta em tela, submeto os autos à consideração superior.

Brasília, 23 de abril de 2024.

DANIELA GUIMARÃES GOULART

Advogada da União

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