ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE POLÍTICAS CULTURAIS

PARECER n. 00087/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.006384/2024-18

INTERESSADOS: GABINETE DA SECRETARIA-EXECUTIVA GSE/GM/MINC

ASSUNTOS: ATOS ADMINISTRATIVOS

EMENTA: I. Consulta oriunda do Gabinete da Secretaria-Executiva. II. Pedido administrativo de revisão do entendimento consolidado na Nota n.º 240/2023/CONJUR-MINC/CGU/AGU III. Análise dos efeitos de sentença que julga improcedente ação de natureza meramente declaratória. IV. Ausência de efeito declaratório.   

I - RELATÓRIO

Por intermédio do Ofício nº 1833/2024/GSE/GM/MinC, o Gabinete da Secretaria-Executiva encaminha a esta Consultoria Jurídica os autos em epígrafe, que tratam de "pedido administrativo (1664584), formulado por ASSOCIAÇÃO MUSEU AFRO BRASIL - AMAB, por meio do qual reitera o documento SEI n.º 1504968, que teria sido protocolado no dia 10/11/2023, com pedido de remessa dos autos para a Consultoria Jurídica deste Ministério, referente à pedido de reconhecimento da prescrição administrativa, respaldados pelo Parecer do Ministério Público Federal proferido nos autos do Mandado de Segurança n.º 1075422- 12.2022.4.01.3400".

Com efeito, a referida entidade apresentou petição, autuada no Processo SEI nº 01400.017177/2005-18 , assim requerendo: 

DOS PEDIDOS

1. Ante o exposto, requer a superação do entendimento consolidado no Nota n.º 240/2023/CONJUR-MINC/CGU/AGU, de que a sentença denegatória da segurança, relacionada ao Mandado de Segurança nº 1075422-12.2022.4.01.3400, determinou a manutenção do registro de inadimplência no CEPIM, o que não permitiria o reconhecimento da prescrição, restabelecendo-se o efeito do Despacho Decisório SE/MINC 002/23, que reconheceu a prescrição da pretensão sancionatória e ressarcitória no presente convênio.

2. Subsidiariamente, considerando que a prescrição foi devidamente reconhecida nos autos, requer a imediata liberação da inscrição da Associação Afro Brasil no CEPIM e SIAFI de modo a permitir, desde já, o desarquivamento de sua proposta no âmbito do Plano Anual 2024, permitindo-se a retomada de sua análise

Para tanto, a entidade interessada argumenta, em breve síntese, "que a análise da prescrição pelas distintas unidades administrativas do Ministério da Cultura e a prescrição incidental mencionada no âmbito do Mandado de Segurança n.º 1075422-12.2022.4.01.3400 constituem universos distintos: de fato, a sua constatação na via administrativa não importa em descumprimento de ordem judicial ou do Parecer de Força Executória n. 01506/2023/CORESPNG/PRU1R/PGU/AGU, que tratou dos efeitos da referida sentença".

De fato, através da citada Nota n.º 240/2023/CONJUR-MINC/CGU/AGU, aprovada pelo DESPACHO n. 00716/2023/CONJUR-MINC/CGU/AGU, esta Consultoria Jurídica, com base em decisão judicial prolatada no bojo do Mandado de Segurança nº 1075422-12.2022.4.01.3400, cuja executoriedade fora atestada pela PROCURADORIA-REGIONAL DA UNIÃO DA 1ª REGIÃO, através do PARECER DE FORÇA EXECUTÓRIA n. 01506/2023/CORESPNG/PRU1R/PGU/AGU, recomendou à área técnica desta Pasta  "a manutenção do registro de inadimplência da entidade, bem como a continuidade dos procedimentos para ressarcimento de danos no Convênio nº 375/2005 (Pronac 07-3060, Processo administrativo 01400.017177/2005-18".

De acordo com o entendimento sustentado à época por esta Consultoria Jurídica, "Reconhecida a prescrição administrativa da pretensão ressarcitória do débito apurado na execução dos Convênios nº 375/2005 e nº 737/2005, tal decisão precisou ser tornada sem efeito porque foi identificado que a questão encontrava-se sub judice no Mandado de Segurança nº 1075422-12.2022.4.01.3400, objeto do processo administrativo em epígrafe. Em âmbito judicial, foi rejeitada a prescrição em decisão favorável à União, com força executória atestada pela Procuradoria-Regional da União da 1ª Região (doc. SEI/MinC nº 1421762), impedindo qualquer ato administrativo em sentido contrário".

​

É o breve relatório.

II - EXAME

Registre-se, inicialmente, que a presente manifestação restringe-se aos aspectos eminentemente jurídicos do caso, nos limites da consulta submetida a esta Consultoria Jurídica, sem imiscuir-se em questões de conveniência e oportunidade.

Infere-se do Ofício nº 1833/2024/GSE/GM/MinC, do Gabinete da Secretaria-Executiva, que a consulta refere-se à reapreciação do entendimento consolidado  pela citada Nota n.º 240/2023/CONJUR-MINC/CGU/AGU, aprovada pelo DESPACHO n. 00716/2023/CONJUR-MINC/CGU/AGU.

Com efeito, ainda que muito bem fundamentadas, as conclusões procedidas por esta Consultoria Jurídica, através da referida manifestação, como todo entendimento de ordem eminentemente jurídica, são passíveis de revisão e, se for o caso,  retificação, desde que, evidentemente, a nova análise seja devidamente aprovada pelo Titular deste órgão de assessoramento jurídico. 

A questão jurídica em debate cinge-se, nesse contexto, em identificar os efeitos da decisão judicial prolatada no bojo do Mandado de Segurança nº 1075422-12.2022.4.01.3400, que DENEGOU a segurança pleiteada pela entidade impetrante. Teria referida decisão o condão de impedir o reconhecimento da prescrição administrativa da pretensão ressarcitória do débito apurado na execução dos Convênios nº 375/2005 e nº 737/2005? 

Pertinente transcrever a a sentença em discussão, proferida pelo Juízo da 6ª Vara Federal Cível da SJDF:

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1-RELATÓRIO

Trata-se de mandado de segurança impetrado por ASSOCIAÇÃO MUSEU AFRO BRASIL – AMAB contra ato atribuído ao REPRESENTANTE LEGAL DA SUBSECRETARIA DE GESTÃO DE FUNDOS E TRANSFERÊNCIAS e Outros, em que objetiva “(iv) Ao final, a concessão da segurança, para reconhecer a prescrição da prestação de contas, vez que houve um lapso temporal de 10 anos (de 2011 a 2021) sem qualquer decisão administrativa, enquadrando no quanto constante do artigo 1º, §1º da Lei 9.873/99; (v) Subsidiariamente, caso não seja reconhecida a prescrição, em atenção ao princípio da eventualidade, requer a anulação do parecer técnico conclusivo, devendo-se observar o rito procedimento da Portaria MTur 19 de 2.022, violação esta reconhecida pela própria Autoridade Coatora; (vi) Ademais, ainda em caráter subsidiário ao não reconhecimento da prescrição, requer que se determine às Autoridades Coatoras que a inscrição no CEPIM/SIAFI ou aplicação de qualquer outro tipo de sanção ocorra após a conclusão da prestação de contas, se julgada eventualmente reprovada; (vii) O exame da violação ao direito líquido e certo da impetrante aqui apresentado sob os dispositivos constitucionais e normativos infralegais expressamente arguidos, para fins de prequestionamento explícito da matéria, em especial com relação à infringência normativa e desrespeito perpetrado aos artigos 1º, §1º da Lei n. 9.873/99; 29 da Lei n. 8.313/91; Decreto n. 10.755/21, em especial artigos 10, incisos e §1º; a Resolução do TCU n. 344/22, artigo 1º , a interpretação dispensada por esse Julgador com relação à vinculatividade do julgamento em relação aos pareceres técnicos exarados, segundo a Portaria 19 do MTUR, de 14/04/22 e demais atos infralegais aqui destacados; TEMAS 666 e 899 do STF; artigo 24 da LINDB e normas constitucionais ventiladas, em especial o alcance e eficácia sobre a questão líquida e certa da impetrante dos artigos 37 e 5º do Texto Maior;”

Alega, em síntese, que entrou com o pedido em junho de 2021. Contudo, a documentação à ID nº 1304617763 não permite que se veja o trâmite desde então, para que se verifique a reputada demora excessiva.

Inicial instruída com procuração e documentos.

Custas recolhidas.

A decisão liminar foi postergada a manifestação da autoridade impetrada, a qual não se manifestou no prazo de 72 horas.

Foi deferido, cautelarmente, o pedido liminar para determinar a a suspensão da inscrição no CEPIM pelos fatos discutidos nestes autos, até segunda ordem. (ID nº1412520277)

Manifestação da União requerendo seu ingresso no feito.

Impetrante noticiou o descumprimento da decisão cautelar. Após a voltou aos autos para informar o cumprimento da decisão: “vem informar que a Associação Impetrante não se encontra mais inscrita no CEPIM”.(ID nº1431498791)

O Ministério Público Federal, intimado a oficiar nos autos, o MPF requereu manifestação da UNIÃO. (ID nº1484415876)

Impetrada juntou informações à ID nº1507590391, requerendo a denegação da segurança, uma vez que o Parecer Financeiro n.º 157/2022/CAFTC/CGPC/SGFT/GSE reprovou a prestação de contas do convênio, por evidência de irregularidades.

 MPF opinou no parecer à id. nº.1575564852, pela denegação da segurança.

É o relatório. JULGO.

2-FUNDAMENTAÇÃO 

Em que pese o pedido autoral tenha sido deferido, destaco que a suspensão da inscrição no CEPIM foi cautelarmente, conforme art. 296 do CPC, contudo, no curso do processo a impetrada juntou informações o que fez com o juízo refluísse de sua decisão.

Portanto, no mérito, acompanho o parecer lavrado pelo Ministério Público Federal, que o resolve suficientemente. Assim, torno parte integrante desta sentença as razões lançadas pelo Procurador da República JOSE GLADSTON VIANA CORREIA, à ID nº 1575564852:

“Conforme já exposto em anterior parecer, não incide no caso sob análise o disposto no art. 1º, §1º, da Lei nº 9.873/99. A conclusão decorre de interpretação literal e sistemática do diploma em que o dispositivo se insere. Primeiro, porque a norma, conforme se infere do caput do dispositivo, aplica-se à "ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor". Evidentemente, o procedimento de prestação de contas não se equipara à atuação punitiva (repressiva) da Administração Pública. Assim, não há que se aplicar a norma.

Para além disso, ainda que o dispositivo deixasse margem à interpretação de que seria aplicável nos procedimentos de prestação de contas, tem-se que sua inconstitucionalidade seria clara, eis que a Constituição Federal impõe o dever de prestar contas, não o submetendo a qualquer prazo prescricional (art. 70, parágrafo único). Ademais, a pretensão ressarcitória não é atingida pela prescrição, conforme dispõe o art. 37, §4º, da CF.

Além disso, como exposto pela União, há de se considerar a natureza jurídica do ato que originou a obrigação de prestar contas - convênio -, de modo que não se aplicam os regramentos da Instrução Normativa SECULT n.º 01/2022 e da Portaria Mtur n.º 19/2022, atinentes a projetos culturais incentivados pelo mecanismo de Incentivo Fiscal do Programa Nacional de Apoio à Cultura.

Dessa forma, não se vislumbra direito líquido e certo da impetrante a ser excluída do CEPIM.

Por todo o exposto, manifesta-se este MPF pela denegação da segurança.”

 

Quanto à decisão cautelar, tenho que o momento era oportuno à suspensão, uma vem que faltava elementos de convicção do juízo, o que só aconteceu após a juntada as informações.

Deste modo, a denegação da segurança é medida a se impor.

 

3 - DISPOSITIVO

Ante o exposto, DENEGAR A SEGURANÇA.

Custas  conforme a lei.

Incabível a condenação em honorários de advogado (art. 25 da Lei 12.016/2009).

Sentença sujeita à remessa necessária (art. 14, § 1º, da Lei nº 12.016/2009).

Publique-se. Registre-se. Intimem-se.

Pois bem, segundo o magistério de José Roberto dos Santos Bedaque , ao contrário da ação constitutiva, que visa à alteração de um estado jurídico preexistente, a tutela declaratória tem como objeto o direito potestativo à modificação jurídica.. (Direito e Processo: Influência do Direito Material sobre o Processo. São Paulo: Malheiros Editores, 2011. Pg. 39.​)

Igualmente pertinente a lição de Alfredo Buzaid, acerca da natureza das ações de mandado de segurança:

“O que determina e qualifica a natureza da ação de segurança é o pedido formulado pelo impetrante, que pode ser: a) meramente declaratório; b) constitutivo; c) condenatório. Exemplo da primeira espécie é o pedido de declaração de inexistência de relação jurídica tributária criada por lei inconstitucional; exemplo da segunda espécie é a desconstituição de nomeação de servidor público por inobservância da ordem de classificação no concurso; exemplo da terceira espécie é a ação do servidor da administração direta ou autárquica, tendo por objeto o pagamento de vencimentos e vantagens pecuniárias”. (Do mandado de segurança, vol. I, p. 76.)

No caso em análise, entende-se que a ação mandamental impetrada pela ASSOCIAÇÃO MUSEU AFRO BRASIL – AMAB, ao requerer o reconhecimento, por parte do Juízo, da prescrição no âmbito da prestação de contas, ostenta natureza declaratória,  Com efeito, a decisão, por si só, não é capaz de alterar a situação jurídica preexistente, que somente será modificada com a devida atuação administrativa, que deverá observar o respectivo comando jurisdicional.

Outrossim, ao julgar o pedido improcedente, o Juízo sentenciante limita-se a negar a possibilidade de declarar a nulidade pretendida, com base no fundamento invocado pelo autor como causa de pedir. 

Na referida decisão, é possível verificar que o Juízo da 6ª Vara Federal Cível da SJDF utiliza como fundamento, de forma expressa, as razões invocadas no parecer lavrado pelo Ministério Público Federal. Tais razões, contudo, tão somente fundamentam a conclusão de sua decisão, no sentido de negar, com base naquela causa de pedir, a declaração pretendida. Esta conclusão sim, que nos termos do art. 504, CPC, será revestida pelo manto da coisa julgada. Os fundamentos utilizados, por outro lado, têm caráter meramente incidental.

De acordo com o citado dispositivo processual, com efeito, apenas a parte dispositiva da decisão judicial é capaz de fazer coisa julgada. Seus fundamentos, ao contrário, não são abrangidos pelo seu manto:

 Art. 504. Não fazem coisa julgada:

I – os motivos, ainda que importantes para determinar o alcance da parte dispositiva da sentença;

É preciso, pois, distinguir as declarações incidentais da sentença, utilizadas pelo juiz como meros suportes lógicos de sua conclusão sobre a existência do direito pleiteado, daquelas contidas na parte dispositiva, emitidas em caráter principal. Nesse sentido é a lição de Cândido Rangel Dinamarco:

A tutela declaratória que as sentenças meramente declaratórias oferecem está afirmada em seu tópico dispositivo e não entre os fundamentos (motivação) da decisão tomada (CPC, ART. 458, incs. II-III)

Em toda espécie de sentença a motivação inclui corriqueiramente a afirmação da ocorrência de fatos, conclusões do juiz sobre o estado de uma coisa, interpretação de leis ou contratos etc. – porque é ali que ele enfrenta e resolve as dúvidas sobre fatos ou sobre teses jurídicas (art. 458, inc. ii – supra, n. 93). Essas declarações, todavia, constituem meros suportes lógicos da conclusão do juiz sobre a concreta existência de um dado direito, obrigação, dever ou relação jurídica. Na parte dispositiva da sentença é que reside a resposta do juiz ao pedido feito pelo autor, dando-lhe ou negando-lhe a tutela jurisdicional postulada (procedência ou improcedência – art. 458, inc. III); na motivação o juiz aprecia os fundamentos postos pela demanda inicial, pela defesa e pelas reflexões dele próprio. As afirmações ou negações postas na motivação da sentença constituem declarações incidentes, ou pronunciadas incidenter tantum; aquelas contidas na parte dispositiva são emitidas principaliter, ou seja, em caráter principal. A tutela jurisdicional é oferecida mediante estas, que têm caráter prático ao consistirem em concretos preceitos imperativos a serem observados pelas partes em suas relações no mundo exterior. Aquelas, ou seja, as declarações que não passam de fundamentos, são de natureza histórica, teórica ou conceitual: exercem mera função instrumental e têm finalidade de preparar e justificar a conclusão a ser tomada na parte dispositiva. Obviamente, também as sentenças meramente declaratórias devem ser motivadas e por isso contém sempre alguma declaração incidente (em seus fundamentos). (Instituições de Direito Processual Civil. São Paulo: Malheiros Editores, 2009. V. III. Pg. 225.​)

Nesse contexto, cumpre transcrever a parte dispositiva da decisão em exame, in verbis:

3 - DISPOSITIVO

Ante o exposto, DENEGAR A SEGURANÇA.

Custas  conforme a lei.

Incabível a condenação em honorários de advogado (art. 25 da Lei 12.016/2009).

Sentença sujeita à remessa necessária (art. 14, § 1º, da Lei nº 12.016/2009).

Publique-se. Registre-se. Intimem-se.

Identificada a parte da decisão submetida à autoridade da coisa julgada, portanto, cumpre esclarecer se seus efeitos podem interferir na realidade jurídica das partes, especialmente quanto ao reconhecimento da prescrição administrativa da pretensão ressarcitória do débito apurado na execução dos Convênios nº 375/2005 e nº 737/2005. Necessário, pois, abordar a eficácia da decisão declaratória improcedente.  

Nas ações declaratórias, o interesse de agir decorre da necessidade prática da declaração, visando, em última instância, a alteração da realidade jurídica. Sobre o tema, confira-se a lição de José Ignacio Botelho de Mesquita[3]:

O pressuposto da ação declaratória é precisamente o fato de que algo se altere com pronunciamento da declaração. Se dela não adviesse alteração nenhuma no mundo das relações jurídicas, ela seria absolutamente desnecessária e a ação seria inadmissível.

Em que consistiria essa alteração?

Consiste num vínculo imposto pela sentença, não só às partes como também a terceiros, e especialmente aos órgãos estatais, que os sujeita a tomar como norma para seus atos jurídicos a declaração pronunciada pelo juiz. (A Coisa Julgada. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2005. Pg. 9)

O efeito declaratório produzido pela sentença que julga procedente a ação consiste justamente nesse vínculo referido pelo autor na lição acima transcrita, que impõe a todos (eficácia erga omnes), inclusive à Administração, o dever de observar, na prática de seus atos jurídicos, a declaração obtida judicialmente.

Mas e quanto à decisão que julga improcedente a ação declaratória? Produziria ela o efeito declaratório, que como visto, vincula todos aos seus termos, inclusive os órgãos estatais? A reposta é fornecida por Mesquita, na sequência da lição acima transcrita:

Este é um efeito jurídico que só as sentenças que julgam procedentes a ação declaratória produzem e se tornará mais saliente quando examinarmos os efeitos do trânsito das sentenças em julgado. É importante, no entanto, desde já, firmar a idéia de que todas as sentenças contêm um elemento declaratório, mas só as sentenças que julgam procedente uma ação declaratória produzem efeito declaratório.

(...)

A mera recusa à produção de qualquer alteração no estado de direito o deixa na mesma situação que existia antes da propositura da ação e em nada modifica quer a relação das partes entre si quer a relação de qualquer delas com terceiros. Continua, pois, a situação jurídica em condições de ser alterada pelos efeitos de futura sentença, exatamente como era antes da propositura frustrada da primeira ação. (grifou-se) (A Coisa Julgada. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2005. Pg. 9.​)

Verifica-se, portanto, que a sentença de improcedência não é capaz de produzir alterações no âmbito das relações jurídicas entre as partes, ou entre elas e terceiros, restringindo-se, meramente, a uma recusa à produção do efeito pretendido pelo autor, com base nos fundamentos por ele invocados.

Aplicando-se a teoria exposta ao caso concreto em análise, chega-se à conclusão de que a sentença que julgou improcedente a ação declaratória proposta pela entidade interessada em face da União não tem o condão de impedir o eventual reconhecimento da prescrição administrativa da pretensão ressarcitória do débito apurado na execução dos Convênios nº 375/2005 e nº 737/2005, eis que tal decisão judicial não produz este efeito declaratório.

III - CONCLUSÃO E ENCAMINHAMENTOS

Ante o exposto, opina-se pela retificação do entendimento consubstanciado na Nota n.º 240/2023/CONJUR-MINC/CGU/AGU, concluindo-se que  os efeitos da sentença proferida nos autos do Mandado de Segurança n.º 1075422- 12.2022.4.01.3400 não  impedem o reconhecimento da prescrição administrativa da pretensão ressarcitória do débito apurado na execução dos Convênios nº 375/2005 e nº 737/2005, eis que tal decisão judicial não produz este efeito declaratório.

Registre-se, por fim, que a presente análise limitou-se aos aspectos relacionados aos efeitos da decisão judicial em questão, sem adentrar no mérito específico do reconhecimento prescricional da pretensão ressarcitória do débito apurado na execução dos Convênios nº 375/2005 e nº 737/2005.

Eventuais providências administrativas decorrentes do entendimento jurídico que ora se propõe deverão ser procedidos pela área técnica competente, após a devida análise técnica. Caso surjam dúvidas de ordem jurídica, esta CONJUR coloca-se à disposição para dirimi-las, após a necessária especificação.

São estas as considerações a serem encaminhadas, se aprovadas, em atenção ao Ofício nº 55/2020/CGGT/SGFT/GSE, ao o Gabinete da Secretaria-Executiva, em atenção ao Ofício nº 1833/2024/GSE/GM/MinC.

À consideração do Sr. Consultor Jurídico.

GUSTAVO NABUCO MACHADO

ADVOGADO DA UNIÃO

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