ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO SUMÁRIO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO SUMÁRIO
PARECER REFERENCIAL n. 00003/2024/NUCJUR-SUM/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 00688.000746/2024-17
INTERESSADOS: CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
ASSUNTOS: GESTÃO INTERNA
EMENTA: IMÓVEL DA UNIÃO. CONSTITUIÇÃO DE AFORAMENTO GRATUITO.
I -Elaboração de Manifestação Jurídica Referencial – MJR, tratando de constituição de aforamento gratuito de que tratam as hipóteses previstas na legislação: Art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946; art. 20 do Decreto-Lei nº 3.438/1941 combinado com o art. 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946 e Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de novembro de 2016.
II - Manifestação Jurídica Referencial – MJR elaborada em virtude do elevado e recorrente volume de processos idênticos submetidos à análise jurídica versando sobre a citada matéria, que impacta na atuação desta Consultoria Jurídica de acordo com o Despacho da Coordenação desta E-CJU constante no NUP: 00688.000746/2024-17. Análise jurídica padronizada que permite dispensar a análise individualizada pelos órgãos consultivos.
III - Âmbito de aplicação limitado às Superintendências de Patrimônio da União nas Unidades Federativas, ressalvada a do Distrito Federal (Processo 00688.000746/2024-17 (PROT/E-CJU/PATRIMÔNIO).
IV - Válido por no máximo 02 (dois) anos a contar da data de sua assinatura.
V- Manifestação Jurídica Referencial, nos termos da ON AGU N. 55/2014 e da Portaria Normativa CGU/AGU N. 5, de 31.03.2022.
VI - Análise dos requisitos para a constituição do aforamento e da minuta do termo de contrato prevista no Anexo XIV da Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de novembro de 2016.
Trata-se de Manifestação Jurídica Referencial destinada a orientar os órgãos assessorados pela e-CJU/Patrimônio em procedimentos de CONSTITUIÇÃO DE AFORAMENTO GRATUITO, especialmente as minutas dos instrumentos de contrato, nos termos da competência desta Advocacia-Geral da União prevista no art. 131 da Constituição Federal de 1988, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993 e no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995.
Ressalta-se que a abrangência do presente Parecer Referencial limita-se à constituição do aforamento gratuito, nas hipóteses previstas no Art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946; art. 20 do Decreto-Lei nº 3.438/1941 combinado com o art. 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946 e Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de novembro de 2016, e à competência de atuação da e-CJU/Patrimônio, no assessoramento das Superintendências de Patrimônio da União em todas as Unidades Federativas, ressalvada a do Distrito Federal.
A Orientação Normativa AGU nº 55, de 23 de maio de 2014 estabelece que os processos objeto de Manifestação Jurídica Referencial (MJR), isto é, aquela que analisa todas as questões jurídicas que envolvam matérias idênticas e recorrentes, são dispensados de análise individualizada pelos órgãos consultivos, desde que a área técnica ateste, de forma expressa, que o caso concreto se amolda aos termos da citada manifestação:
"ORIENTAÇÃO NORMATIVA Nº 55, DE 23 DE MAIO DE 2014.
O ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO, no uso das atribuições que lhe conferem os incisos I, X, XI e XIII, do art. 4º da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, considerando o que consta do Processo nº 56377.000011/2009-12, resolve expedir a presente orientação normativa a todos os órgãos jurídicos enumerados nos arts. 2º e 17 da Lei Complementar nº 73, de 1993:
I - Os processos que sejam objeto de manifestação jurídica referencial, isto é, aquela que analisa todas as questões jurídicas que envolvam matérias idênticas e recorrentes, estão dispensados de análise individualizada pelos órgãos consultivos, desde que a área técnica ateste, de forma expressa, que o caso concreto se amolda aos termos da citada manifestação.
II - Para a elaboração de manifestação jurídica referencial devem ser observados os seguintes requisitos:
a) o volume de processos em matérias idênticas e recorrentes impactar, justificadamente, a atuação do órgão consultivo ou a celeridade dos serviços administrativos; e
b) a atividade jurídica exercida se restringir à verificação do atendimento das exigências legais a partir da simples conferência de documentos.
Referência: Parecer nº 004/ASMG/CGU/AGU/2014
LUÍS INÁCIO LUCENA ADAMS"
Observa-se, portanto, que, uma vez aprovada a Manifestação Jurídica Referencial, cabe à área técnica atestar no processo, de forma expressa, que o caso concreto se amolda ao parecer referencial, dispensando-se, assim, a análise individualizada por parte da unidade consultiva acerca das questões jurídicas que envolvam matérias idênticas e recorrentes sobre o tema.
Mais recentemente, a Portaria Normativa CGU/AGU nº 5, de 31 de março de 2022, passou a disciplinar utilização da Manifestação Jurídica Referencial, além de instituir e disciplinar a Informação Jurídica Referencial (IJR), assim entendida a manifestação jurídica produzida para padronizar a prestação de subsídios para a defesa da União ou de autoridade pública (cf. art. 1ª e art. 8º, caput).
A Portaria Normativa CGU/AGU nº 5, de 31 de março de 2022, buscou, assim, evidenciar que a Manifestação Jurídica Referencial possui por vocação precípua a promoção da celeridade em processos administrativos que possibilitem análise jurídica padronizada em casos repetitivos (cf. art. 3º, caput).
Ao estabelecer os requisitos a serem preenchidos para que seja possível a emissão de manifestação jurídica referencial, em seu artigo 3º, §2º, a Portaria Normativa CGU/AGU nº 5, de 31 de março de 2022, reproduziu os estritos termos da Orientação Normativa AGU nº 55, de 23 de maio de 2014:
"(...)
Art. 3º A Manifestação Jurídica Referencial tem como premissa a promoção da celeridade em processos administrativos que possibilitem análise jurídica padronizada em casos repetitivos. ......................................................................................................................... § 2ºA emissão de uma MJR depende do preenchimento dos seguintes requisitos:
I - comprovação de elevado volume de processos sobre a matéria; e
II - demonstração de que a análise individualizada dos processos impacta de forma negativa na celeridade das atividades desenvolvidas pelo órgão consultivo ou pelo órgão assessorado.
Observa-se, de logo, que os requisitos são cumulativos: é necessária a comprovação de elevado volume de processos sobre a matéria; e a demonstração de que a análise individualizada dos processos impacta de forma negativa na celeridade das atividades desenvolvidas pelo órgão consultivo ou pelo órgão assessorado.
Na espécie dos autos, quanto ao primeiro requisito, cumpre esclarecer que se trata de matéria repetitiva, conforme indicado pelo DESPACHO n. 00051/2024/COORD/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (Seq. 3).
Já no que tange ao segundo requisito, cumpre esclarecer que a atividade jurídica exercida se restringe à verificação do atendimento às exigências legais e regulamentares, a partir da conferência de documentos juntados aos autos, eis que, a rigor, inexistente qualquer controvérsia ou dúvida jurídica relevante e complexa acerca da matéria.
Tem-se, portanto, como cabível e preenchidos os requisitos da presente Manifestação Jurídica Referencial.
Importante alertar à SPU-UF da necessidade de se cumprir o requisito contido no inciso I da referida orientação normativa (...desde que a área técnica ateste, de forma expressa, que o caso concreto se amolda aos termos da citada manifestação...) para que o presente parecer referencial produza os efeitos jurídicos pretendidos.
Inicialmente cabe registrar que as informações prestadas/emanadas de autoridades e agentes públicos gozam dos atributos de presunção (juris tantum) de legitimidade e certeza. Tais atributos conferem não apenas veracidade sobre os fatos nos quais se baseiam (certeza), mas também permite inferir que foram realizados em conformidade com os ditames legais (legitimidade), razão pela qual manifestações dessa ordem devem ser presumidas como expressão verídica de uma realidade fática, pois é infensa à atribuição legal deste Órgão de Consultoria instruir o processo com as informações técnicas e elementos fáticos, bem como documentos hábeis/aptos a comprovar/demonstrar a existência de qualquer intervenção física em relação ao bem, de modo a atestar a comprovação da detenção física exigida pela Instrução Normativa SPU nº 03, de 2016 (IN SPU nº 03, de 2016).
Nos termos do Art. 20 da CF/88 são bens da União;
Art. 20. São bens da União:
(...)
III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;;
(...)
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;
(...)
Por sua vez, o Decreto-Lei nº 9.760, de 05 de setembro de 1946 prevê:
Art. 2º São terrenos de marinha, em uma profundidade de 33 (trinta e três) metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posição da linha do preamar-médio de 1831:
a) os situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios e lagoas, até onde se faça sentir a influência das marés;
b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se faça sentir a influência das marés.
Parágrafo único. Para os efeitos dêste artigo a influência das marés é caracterizada pela oscilação periódica de 5 (cinco) centímetros pelo menos, do nível das águas, que ocorra em qualquer época do ano.
Art. 3º São terrenos acrescidos de marinha os que se tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha.
Art. 4º São terrenos marginais os que banhados pelas correntes navegáveis, fora do alcance das marés, vão até a distância de 15 (quinze) metros, medidos horizontalmente para a parte da terra, contados dêsde a linha média das enchentes ordinárias.
O aforamento, consoante definição contida no inciso I do art. 2º da IN SPU nº 3/2016, é um direito real, que mediante contrato a União atribui a terceiros o domínio útil de um imóvel de sua propriedade, recebendo o foro anual de 0,6% do valor do domínio pleno do terreno. Esse instrumento é utilizado nas situações em que coexistirem a conveniência de destinar o imóvel e, ao mesmo tempo, manter o vínculo da propriedade pública (§ 2º do art. 64 do Decreto Lei 9.760/1946).
No aforamento há o desdobramento em domínio direto e domínio útil. O primeiro permanece com a União e o segundo é atribuído ao particular, que passa a exercer direito real sobre a coisa alheia.
Ainda segundo definição contida no artigo 2º, agora pelo inciso IV, da mesma IN SPU nº 3/2016, a concessão do aforamento gratuito é o
"ato pelo qual a União atribui a terceiro o domínio útil de terreno de sua propriedade, dispensado o pagamento do valor correspondente a 83% do valor da avaliação do domínio pleno pelo foreiro, que passa a se obrigar contratualmente ao de laudêmio na quantia de 5% do valor atualizado do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias, nos casos de transferência onerosa entre vivos”.
O instituto jurídico do "aforamento" rege-se pelo estabelecido no Decreto-Lei n° 9.760, de 05 de setembro de 1946, na Lei nº 9.636/98, no Decreto-Lei nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987 e na Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de Novembro de 2016, que disciplina os procedimentos administrativos para a constituição, caducidade, revigoração e remição de aforamento de terrenos dominiais da União.
Assim, tem direito ao aforamento gratuito, na forma explicitada pela IN SPU nº 3, de 9 de novembro de 2016, aqueles que se enquadram no previsto pelos art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, a saber:
"Art. 105. Tem preferência ao aforamento:
1º – os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registro de Imóveis;
2º – os que estejam na posse dos terrenos, com fundamento em título outorgado pelos Estados ou Municípios;
3º – os que, necessariamente, utilizam os terrenos para acesso às suas propriedades;
4º – os ocupantes inscritos até o ano de 1940, e que estejam quites com o pagamento das devidas taxas, quanto aos terrenos de marinha e seus acrescidos;
5º – os que, possuindo benfeitorias, estiverem cultivando, por si e regularmente, terras da União, quanto às reservadas para exploração agrícola, na forma do art. 65;(Revogado pela Lei nº 9.636, de 1998)
6º – os concessionários de terrenos de marinha, quanto aos seus acréscidos, desde que estes não possam constituir unidades autônomas;
7º – os que no terreno possuam benfeitorias, anteriores ao ano de 1940, de valor apreciável em relação ao daquele;
Por sua vez, prevê o Decreto-Lei 2.398/1987, com a redação dada pela Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998:
Decreto-Lei 2.398/1987
"Art. 5o Ressalvados os terrenos da União que, a critério do Poder Executivo, venham a ser considerados de interesse do serviço público, conceder-se-á o aforamento: (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)
I - independentemente do pagamento do preço correspondente ao valor do domínio útil, nos casos previstos nos arts. 105 e 215 do Decreto-Lei no 9.760, de 1946; (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)
II - mediante leilão público ou concorrência, observado o disposto no art. 99 do Decreto-Lei no 9.760, de 1946. (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)
Parágrafo único. Considera-se de interesse do serviço público todo imóvel necessário ao desenvolvimento de projetos públicos, sociais ou econômicos de interesse nacional, à preservação ambiental, à proteção dos ecossistemas naturais e à defesa nacional, independentemente de se encontrar situado em zona declarada de interesse do serviço público, mediante portaria do Secretário do Patrimônio da União. (Incluído pela Lei nº 9.636, de 1998) " (negritei)
Significa dizer, em outras palavras, que o legislador reconheceu o direito de preferência a certas pessoas, por valorizar a relação jurídica preexistente entre estas e os bens públicos, a tal ponto de lhes assegurar não só a citada preferência, como também, a desobrigação do pagamento relativo ao preço correspondente ao domínio útil.
Pois bem, diante do requerimento do particular, deverá a SPU a partir da documentação acostada por sua área técnica, isto é, instruindo o processo com as informações técnicas e elementos fáticos, bem como documentos hábeis/aptos a comprovar/demonstrar a existência de qualquer intervenção física em relação ao bem, de modo a atestar a comprovação da detenção física exigida pela Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de novembro de 2016 (pois a atribuição de delimitação de áreas de domínio ou posse da União, cadastramento de imóveis, discriminação de áreas da União, controle e fiscalização de imóveis de posse e domínio da União e registro de atualização das respectivas informações nas bases de dados incumbe à própria SPU, no regular exercício das atribuições legais conferidas em normativos decorrentes de sua estrutura regimental, a teor do Decreto Federal nº 9.745, de 8 de Abril de 2019), concluir por qual fundamento previsto no art. art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, deverá ser enquadrado o aforamento.
Passa-se, então, a analisar os requisitos para cada uma das hipóteses.
Prevê o art. 105, I, do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946:
"Art. 105. Tem preferência ao aforamento:
1º – os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registro de Imóveis;
Na IN SPU nº 3, de 9 de novembro de 2016, têm-se os casos de bens delineados como aforados gratuitamente e de "preferência ao aforamento gratuito", vejamos:
"Art. 2º Para efeitos dessa Instrução Normativa - IN, são adotados os seguintes conceitos:
(...)
IV - concessão do aforamento gratuito: ato pelo qual a União atribui a terceiro o domínio útil de terreno de sua propriedade, dispensado o pagamento do valor correspondente a 83% do valor da avaliação do domínio pleno pelo foreiro, que passa a se obrigar contratualmente ao de laudêmio na quantia de 5% do valor atualizado do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias, nos casos de transferência onerosa entre vivos;
(...)
Seção III
Do Exercício da Preferência ao Aforamento Gratuito
Art. 10. O exercício do direito de preferência ao aforamento gratuito é o ato formal pelo qual o interessado requer a concessão do domínio útil referente a imóvel da União, independentemente do pagamento do valor relacionado a este direito.
Art. 11 . Os ocupantes com preferência ao aforamento gratuito, nos termos dos arts. 105 e 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, devem formalizar o requerimento de exercício do direito dentro do prazo de 180 (cento e oitenta) dias contados da notificação, sob pena de perda dos direitos que porventura lhes assistam.
Art. 12 . A preferência ao aforamento gratuito de imóvel da União será verificada após a apresentação pelo ocupante ou seu representante legal dos documentos que comprovem atender aos requisitos previstos nos arts. 105 e 215 do Decreto - Lei nº 9.760, de 1946.
(...)
Art. 14. Tem preferência ao aforamento gratuito, conforme o art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946:
I - os que tiverem título de propriedade devidamente registrado ou transcrito no Registro de Imóveis cuja cadeia retroaja ininterruptamente a 5 de setembro de 1946, desde que, naquela data, os registros e transcrições não fizessem qualquer menção que pudesse levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área era a União, a exemplo de referências a terrenos de marinha e acrescidos de marinha;
II - os que estejam na posse dos terrenos, com fundamento em título outorgado pelos Estados ou Municípios;
III - os que, necessariamente, utilizam os terrenos para acesso às suas propriedades;
IV - os ocupantes efetivamente inscritos até o ano de 1940, ainda que o atual ocupante tenha sido cadastrado em data posterior, hipótese em que a cadeia possessória efetivamente lançada nos arquivos da Administração deve retroagir ininterruptamente àquele ano, e desde que estejam quites com o pagamento das devidas taxas, quanto aos terrenos de marinha e seus acrescidos;
V - os concessionários de terrenos de marinha, quanto aos seus acrescidos, desde que estes não possam constituir unidades autônomas; e
VI - os que no terreno possuam benfeitorias, anteriores ao ano de 1940, de valor apreciável em relação ao daquele."
Art. 17. Os documentos necessários à comprovação dos casos de preferência previstos nesta Seção estão apresentados no Anexo VI.
(...)
I - Os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registo de Imóveis.
a) título aquisitivo em nome do atual ocupante, devidamente transcrito no Cartório de Registro de Imóveis competente.
b) certidão de inteiro teor da matrícula do imóvel e outros documentos cartoriais que comprovem a cadeia sucessória, retroagindo ininterruptamente à edição do Decreto-lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, recaindo em título de propriedade devidamente transcrito em Cartório de Registro de Imóveis.
Da Constituição de Aforamento Voluntário
Art. 33 . Para o ocupante com direito de preferência que voluntariamente solicitar a aquisição do domínio útil, serão aplicadas as orientações desta IN, devendo para este fim enviar requerimento eletrônico de utilização /regularização, que pode ser formalizado através do Portal de Serviços da SPU (e - SPU) , e - spu.planejamento.gov.br.
Art. 34 . Uma vez requerido o aforamento sob a forma voluntária, a SPU/UF providenciará a elaboração da avaliação e elaborará o cálculo do valor de referência – CVR, nos casos de direito de preferência ao aforamento gratuito, ou a avaliação de precisão, nas hipóteses de direito de preferência ao aforamento oneroso, realizada, especificamente para esse fim, pela SPU ou, sempre que necessário, pela Caixa Econômica Federal, com validade de 12 (doze ) meses a contar da data de sua publicação.
(...)” (sublinhei e negritei)
Vê-se, portanto, que o art. 17 acima condiciona o ato de concessão da Autoridade à apresentação dos documentos previstos no ANEXO VI da IN SPU nº 03/2016, principalmente, tendo-se como ponto de partida, a comprovação nos autos e atesto por Nota técnica:
a) do título de propriedade devidamente transcrito no Registro de Imóveis;
b) que a cadeia retroage ininterruptamente a 5 de setembro de 1946.
A ressalva mencionada no artigo 14, inciso I, da Instrução Normativa SPU nº 3, de 9 de novembro de 2016, adotou o entendimento firmado pelo ENUNCIADO CONJUR/MPOG nº 05, no sentido de que:
Enunciado nº 5: Para que tenha direito de preferência ao aforamento gratuito com base no item 1º do art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, além da necessidade de o requerente comprovar que a cadeia sucessória relacionada ao bem retroage ininterruptamente à data de entrada em vigor do Decreto-Lei, os registros e transcrições não devem fazer qualquer menção que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União, a exemplo de referências a terrenos de marinha e acrescidos de marinha
Precedentes:- PARECER Nº 0127 - 5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU- PARECER Nº 0271 - 5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU- PARECER Nº 1723 - 5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU- PARECER Nº 1510 - 5.1.1/2012/MAA/CONJUR-MP/CGU/AGU- PARECER Nº 0228 - 5.1.1/2013/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU- PARECER Nº 0090 - 5.1.1/2013/AMF/CONJUR-MP/CGU/AGU
Releva trazer os termos do PARECER Nº 0298-5.1.1/2014/LBS/CONJUR-MP/CGU/AGU, aprovado pelo Consultor Jurídico da Consultoria vinculada, a Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (CONJUR/MP) que firmou entendimento acerca da adequada interpretação jurídica a ser conferida à parte final do citado Enunciado nº 5, nos seguintes termos:
"(...)
10. Para que tenha direito de preferência ao aforamento com base no item 1º do art. 105, o requerente deve comprovar que a cadeia sucessória relacionada ao bem objeto do pedido retroage à data de entrada em vigor do Decreto-Lei nº 9.760/46. Além disso, os registros e transcrições não devem fazer qualquer menção que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União. Ou seja, os transmitentes devem agir efetivamente como se proprietários fossem, com os respectivos títulos.
11. No caso dos autos, verifica-se que os conteúdos das transcrições e matrículas utilizadas na instrução processual indicam que o imóvel era constituído por terreno de marinha. Ocorre que a certidão de fls. 19, datada de 02.10.1923, que se caracteriza como a certidão válida à época da entrada em vigor do Decreto-lei nº 9.760/46, não faz menção à titularidade da União sobre o bem.
12. É dizer: destrinchando o entendimento pacificado no Enunciado nº 05 da Portaria nº 02 da CONJUR/MPOG, de 10 de abril de 2013, a transcrição ou registro que não deve fazer referência que possa levar à
conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União é aquela válida em 1946, não trazendo óbice, assim, ao direito de preferência gratuito se tais referências constarem das certidões subsequentes da cadeia sucessória do imóvel.
13. Desta forma, face à ausência de menção à titularidade da União sobre o bem na certidão de fls. 19, como indicativo de ser terreno de marinha ou acrescido de marinha, não se vislumbra, a princípio, confronto entre a situação trazida à análise e o Enunciado nº 05 da Portaria nº 02 da CONJUR/MPOG, de 10 de abril de 2013, a impedir a concessão do aforamento gratuito. (...) (sem grifo no original)".
Portanto, segundo entendimento adotado pela CONJUR/MPOG, a transcrição ou registro que não deve fazer referência que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União é aquela válida em 1946, não trazendo óbice ao direito de preferência gratuito se tais referências constarem das certidões subsequentes da cadeia sucessória do imóvel.
Chamo a atenção para o alertado no PARECER n. 00004/2023/NUCJUR-EST/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP: 19739.157659/2023-35), de que a informação na matrículas imobiliárias de tratar-se de "terreno foreiro à Fazenda Nacional", "terreno nacional interior", "próprio nacional" ou ainda, "terreno de Estado" podem configurar a dominialidade da União.
Dessa forma, impõe-se que a SPU consulente, depois de uma análise acurada das certidões relativas ao imóvel, emita manifestação expressa quanto a não referência de que se possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União. Caso contrário, haverá impedimento à configuração do requisito para a constituição do aforamento gratuito. Em sendo caso de indicação de aforamento primitivo em outra unidade condominial, esse mesmo requisito também deverá ter sido observado por ocasião daquela concessão anterior, se assim exigido pela legislação da época, por óbvio.
Logo, incumbe à SPU proceder sempre de modo a garantir a instrução do processo de acordo com o exigido pelo ANEXO VI da IN SPU nº 03/2016, devendo restar comprovado nos autos que o aforamento atenderá a todos os requisitos exigidos na legislação.
Alerte-se que em muitos casos, as Notas Técnicas tem se limitado ao estudo do registro com validade no ano de 1946, esquecendo-se de observar os registros anteriores. Nesse contexto, esclareça-se que as Notas Técnicas devem trazer uma análise aprimorada de todos os registros anteriores a essa data. Explica-se.
Muitas vezes é possível verificar no Documento Cadeia Sucessória que o respectivo imóvel tem em sua matrícula referência a várias matrículas anteriores. Desta forma, necessário é que a análise seja procedida em todas as matrículas anteriores a 1946, com o fito de buscar-se se não há referência a ser imóvel de marinha em alguma delas. Não basta que as certidões façam menção a matrículas anteriores. É necessário cópias dos documentos originais, inclusive a transcrição das escrituras públicas, com o histórico do imóvel desde a sua primeira matrícula, para que a SPU possa averiguar a correta cadeia do imóvel para efeitos de concessão de aforamento gratuito.
Dispõe o art. 105, item 2, do DL 9.760/46:
"Art. 105. Tem preferência ao aforamento:
(...)
2º – os que estejam na posse dos terrenos, com fundamento em título outorgado pelos Estados ou Municípios;
Nos termos do Parecer nº 0271 - 5.1.1./2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU (NUP Nº 04905.001170/2012-11):
....Trata-se, portanto, de título possessório outorgado pelo Estado ou pelo Município.
32. Embora de ocorrência mais rara, parece-nos que nestas hipóteses, o interessado deverá comprovar que o que o título possessório fora efetivamente outorgado pelo estado ou município até 5 de setembro de 1946, além de demonstrar que a cadeia possessório retroage testa data sem solução de continuidade. Não obstante, pensamos que este fundamento também não traz como condição para o exercício do direito de preferência ao aforamento gratuito à previa inscrição de ocupação promovida pela União.
Tal entendimento foi adotado pelo ANEXO VI da INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 3, DE 9 DE NOVEMBRO DE 2016, em que elenca os requisitos para a comprovação do direito, que deverá ser comprovado nos autos:
a) título aquisitivo em nome do atual ocupante e
b) traslado dos títulos de transferência de posse que compõem a cadeia sucessória, retroagindo à edição do Decreto-lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, recaindo em título de transferência do imóvel realizada por estado ou município.
Dispõe o art. 105, item 3, do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946:
"Art. 105. Tem preferência ao aforamento:
(...)
3º – os que, necessariamente, utilizam os terrenos para acesso às suas propriedades;
Por sua escorreita explanação, adotemos os fundamentos expostos no Parecer nº 0271 - 5.1.1./2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU (NUP Nº 04905.001170/2012-11):
33. ....Caso o interessado demonstre através de dados técnicos que o acesso à sua propriedade deve ser necessariamente feito através do terreno da União, tem ele direito de preferência aforamento gratuito sobre o respectivo terreno. Todavia, Além desta situação demandar comprovação por intermédio de vistoria técnica a ser providenciada pelo órgão patrimonial regional, deve estar amplamente demonstrado na instrução processual pertinente que não existe nenhuma outra maneira de uma interessado acessar a sua propriedade.
34. Verificada e atestada a peculiar hipótese fático-jurídica, o interessado tem direito de preferência ao aforamento gratuito, também sem necessidade de previa inscrição de ocupação promovida pela União.
O ANEXO VI da INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 3, DE 9 DE NOVEMBRO DE 2016 elenca os seguintes documentos para a comprovação do direito, que deverá ser comprovado nos autos:
a) certidão do cartório de registro de imóveis competente, atestando a propriedade do imóvel encravado, em nome do interessado.
b) certidão da Prefeitura local ou despacho do Coordenador de Caracterização da SPU/UF, fundamentado em dados do plano diretor municipal, atestando que o imóvel não pode constituir unidade autônoma.
Dispõe o art. 105, item 4, do DL 9.760/46:
"Art. 105. Tem preferência ao aforamento:
(...)
4º – os ocupantes inscritos até o ano de 1940, e que estejam quites com o pagamento das devidas taxas, quanto aos terrenos de marinha e seus acrescidos;
Como se vê, essa hipótese de preferência ao aforamento gratuito pressupõe que o particular esteja inscrito como ocupante até o ano de 1940 e tenha quitado todas as taxas de ocupação devidas. Observe-se que não basta a posse. É necessária a inscrição de ocupação, que é o ato administrativo pelo qual a União reconhece essa situação de fato.
Não há qualquer exigência quanto à comprovação de cadeia dominial anterior.
Alertamos, entretanto, quanto à necessária comprovação acerca da inscrição de ocupação exigida pela legislação a ser feita nos autos, dado que não raro, há equívocos dos órgãos do Patrimônio da União nesse sentido. É que não há que confundir o conceito de posseiro com o de ocupante, exigido pela legislação para efeitos de inscrição de ocupação.
Com efeito, sabe-se que até o advento da Lei nº 13.139, de 26 de junho de 2015, as taxas de ocupação eram devidas independentemente da inscrição de ocupação. Tal lei trouxe profundas mudanças no regime de ocupação, sobretudo para fins de cobrança das receitas devidas. Até então, sob o fundamento da legislação anterior, uma vez verificando que alguém estava a utilizar o imóvel de forma irregular, a administração fazia a cobrança pelo seu uso sob a denominação de taxa de ocupação. Com a Lei n.13.139/2015, as taxas de ocupação passaram somente a existir após o ato de inscrição de ocupação, passando o período anterior a ser cobrado na forma de indenização pelo uso indevido do imóvel.
Apesar de existir a determinação legal de a Administração inscrever aquele que ocupava o imóvel, essa somente poderia fazê-la mediante o preenchimento de todos os requisitos legais e específicos exigidos para uma inscrição, o que muitas vezes, face a sua inexistência, optava-se por continuar cobrando somente as taxas. Por isso, o fato do simples pagamento pela utilização do imóvel sob a denominação de taxas de ocupação s.m.j., não parece trazer o condão de dar ensejo ao direito de preferência ao aforamento.
Nesse trilhar, têm sido as reiteradas manifestações da CONJUR da então Consultoria Jurídica do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - pasta responsável pela administração dos imóveis da União ao longo dos anos, que culminou com a publicação do Enunciado nº 6 (PORTARIA Nº 2 CONJUR DE 10 DE ABRIL DE 2013, publicado no Boletim de Pessoal e Serviço do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, do dia 12 de abril de 2013), a saber:
Enunciado nº 6: Para que seja reconhecido o direito de preferência ao aforamento gratuito com base no item 4º do art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, a inscrição de ocupação do imóvel deve ter sido realizada até o ano de 1940, ainda que o atual ocupante tenha sido cadastrado em data posterior, hipótese em que a cadeia possessória efetivamente lançada nos arquivos da Administração deve retroagir ininterruptamente àquele ano.
Precedentes:PARECER Nº 1486 - 5.1.1/2011/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU- PARECER Nº 0271 -5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU- PARECER Nº 0228 - 5.1.1/2013/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU
Muito embora o enunciado se refira à questão do aforamento em sua forma gratuita, o fundamento é o mesmo para caracterizar o conceito de ocupação para fins da preferência exigida pela Lei. Não basta a posse. É necessária a inscrição de ocupação, que é o ato administrativo pelo qual a União reconhece essa situação de fato. Para espancar quaisquer dúvidas, é o art. 8º da INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 3, DE 9 DE NOVEMBRO DE 2016 in verbis:
Art. 8º A notificação ao ocupante devidamente inscrito para que exercite o direito de preferência previsto no art. 13 da Lei nº 9.636, de 1998, será realizada, previamente à publicação do edital, da seguinte maneira:
(grifos nosso)
Nesses casos, portanto, o setor técnico deverá acostar aos autos, cópia do ato de inscrição de ocupação, atestando a sua data, conforme exigência do ANEXO XII da INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 3, DE 9 DE NOVEMBRO DE 2016 e comprovação de quitação de todas as taxas.
Situação rara, está prevista no art. 105, item 6, do do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, a saber:
"Art. 105. Tem preferência ao aforamento:
(...)
6º – os concessionários de terrenos de marinha, quanto aos seus acréscidos, desde que estes não possam constituir unidades autônomas;
O Anexo VI da Instrução Normativa nº 3, de 9 de novembro de 2016 elenca os seguintes documentos para a comprovação do direito, o que dispensa maiores comentários:
a) certidão do cartório de registro de imóveis, do registro do domínio útil do imóvel lindeiro em nome do requerente.
b) certidão da Prefeitura atestando que a área não pode constituir unidade autônoma
Tais documentos, portanto, deverão ser juntados aos autos como prova do atendimento do direito.
Por fim, dispõe o art. 105, item 7, do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946:
"Art. 105. Tem preferência ao aforamento:
(...)
7º – os que no terreno possuam benfeitorias, anteriores ao ano de 1940, de valor apreciável em relação ao daquele;
Essa é uma situação mais difícil de comprovar dado a exigência de documentos antigos. O Anexo VI da Instrução Normativa nº 3, de 9 de novembro de 2016 elenca os seguintes documentos para a comprovação do direito, os quais deverão ser acostados aos autos:
a) documentação comprovando a existência de benfeitorias anteriores ao ano de 1940 e os valores correspondentes ao terreno e às benfeitorias, à época;
c) documento que comprove a cadeia dominial ou possessória, retroagindo anteriormente ao ano de 1940.
Há, ainda, outra hipótese de preferência ao aforamento gratuito, para a regularização de posseiros e ocupantes, prevista no art. 20 do Decreto-Lei nº 3.438/41, art. 215 do Decreto-Lei nº 9.760/46, art. 104 do Decreto-Lei nº 9.760/1946, com a gratuidade constante no inciso I do art. 5º do Decreto-lei nº 2.398/1987:
Decreto-Lei nº 3.438/41
Art. 20. Aos atuais posseiros e ocupantes é permitido regularizar sua situação, requerendo o aforamento do terreno até 16 de outubro do corrente ano.
Decreto-Lei nº 9.760/46
Art. 104. Decidida a aplicação do regime enfitêutico a terrenos compreendidos em determinada zona, a SPU notificará os interessados com preferência ao aforamento nos termos dos arts. 105 e 215, para que o requeiram dentro do prazo de cento e oitenta dias, sob pena de perda dos direitos que porventura lhes assistam. (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)
Art. 215. Os direitos peremptos por fôrça do disposto nos arts. 20, 28 e 35 do Decreto-lei n° 3.438, de 17 de Julho de 1941, e 7º do Decreto-lei n° 5.666, de 15 da Julho de 1943, ficam revigorados correndo os prazos para o seu exercício da data da notificação de que trata o art. 104 dêste Decreto-lei.
Decreto-lei nº 2.398/1987
Art. 5º. Ressalvados os terrenos da União que, a critério do Poder Executivo, venham a ser considerados de interesse do serviço público, conceder-se-á o aforamento: (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998);
I - Independentemente do pagamento do preço correspondente ao valor do domínio útil, nos casos previstos nos arts. 105 e 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946; (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998); (Grifos nossos)
Para os casos de concessão de aforamento a título gratuito com fundamento legal no art. 20 do Decreto-Lei nº 3.438, de 17 de julho de 1941, combinado com o art. 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 05 de setembro de 1946, o setor técnico do órgão deve atentar para o que determina a IN SPU nº 03, de 9 de novembro de 2016, por seus arts. 15 e 17:
"Art. 15. Tem preferência ao aforamento gratuito os que se enquadrem no art. 20 ou 35 do Decreto-Lei nº 3.438, de 1941, combinado com o art. 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.
Parágrafo único. Para ser reconhecido o direito ao aforamento gratuito com base no art. 20 do Decreto-Lei nº 3.438, de 1941, combinado com o art. 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, não é suficiente a comprovação da existência de um vínculo jurídico com o bem, sendo indispensável que o posseiro ou os antecessores na cadeia ininterrupta exercessem de fato detenção física sobre o imóvel em 22 de julho de 1941, data de publicação daquele diploma legal. (grifos e destaques)
Art. 17. Os documentos necessários à comprovação dos casos de preferência previstos nesta Seção estão apresentados no Anexo VI".
grifos nosso
Vê-se, portanto, que o disposto no art. 17 acima condiciona o ato de concessão da Autoridade à apresentação dos documentos previstos no ANEXO VI da IN SPU nº 03/2016. Ao lançar nos autos os indicativos sobre a existência de qualquer intervenção física em relação ao bem, de modo a registrar a prova da detenção física exigida no normativo, a SPU deverá considerar que mesmo antes desta Instrução Normativa, a Consultoria Jurídica vinculada já havia firmado entendimento a respeito, através da orientação contida no Enunciado CONJUR/MP nº 8, aprovado pela Portaria CONJUR nº 2, de 10 de abril de 2013, asseverando que:
"para ser reconhecido o direito ao aforamento gratuito com base no art. 20 do Decreto-Lei nº 3.438, de 17 de julho de 1941, c/c art. 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, não é suficiente a comprovação da existência de um vínculo jurídico com o bem, sendo indispensável que o posseiro ou os antecessores na cadeia ininterrupta exercessem de fato detenção física sobre o imóvel em 22 de julho de 1941, data de publicação daquele diploma legal".
Em todos os processos de aforamento sob o mesmo fundamento que o presente, qual seja, art. 20 do Decreto-Lei nº 3.438, de 1941, combinado com art. 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, os órgãos de Consultoria Jurídica da AGU têm destacado a necessidade de comprovação da detenção física sobre o imóvel em 22 de julho de 1941, data da publicação do mencionado Decreto-Lei nº 3.438, de 1941.
Quanto à exigência do art. 15 da Instrução Normativa nº 03, de 9 de novembro de 2016, no sentido de instrução do processo com a necessária prova da efetiva detenção física sobre o bem, pelo interessado e seus antecessores na cadeia possessória, anterior a 22 de julho de 1941, a área técnica da SPU deverá se manifestar indicando as documentações cartoriais referentes à cadeia de posse na análise e que "o posseiro ou os antecessores na cadeia ininterrupta exercessem de fato detenção física sobre o imóvel em 22 de julho de 1941", situação fática que NÃO se confunde com o "pagamento retroativo das taxas vencidas". Em sendo caso de indicação de aforamento primitivo em outra unidade condominial, esse mesmo requisito também deverá ter sido observado por ocasião daquela concessão anterior, por óbvio.
Logo, incumbe à SPU/ES proceder sempre de modo a garantir a instrução do processo de acordo com o exigido pelo ANEXO VI da IN SPU nº 03/2016, devendo restar comprovado nos autos que o aforamento atenderá a todos os requisitos exigidos na legislação.
Superados os requisitos específicos para cada hipótese legal prevista para a concessão do aforamento gratuito, passemos aos requisitos gerais exigidos a todas elas, que deverão constar nos autos e certificados na respectiva nota técnica:
Por meio da Instrução Normativa SPU nº 03/2016, a constituição de aforamento restou assim regulada:
(...)
Art. 4º Ficam sujeitos ao regime enfitêutico os imóveis caracterizados como nacional interior, os terrenos de marinha, marginais e os seus acrescidos, exceto aqueles necessários aos logradouros e aos serviços públicos ou quando houver disposição legal em sentido diverso.
Art. 5º O imóvel objeto do aforamento pretendido deve estar registrado no Cartório de Registro de Imóveis competente em nome da União.
Parágrafo único. Nos casos em que o imóvel ainda não esteja registrado em favor da União, a SPU/UF deverá requerer a abertura da respectiva matrícula, postergando tal providência, quando verificado previamente que sua abertura poderá ser promovida em ato concomitante ao registro do aforamento.
(...)
Art. 7º A notificação ampla para todos os interessados e para o ocupante devidamente inscrito, de acordo com o art. 104, da Lei nº 9.760, de 1946, será realizada da seguinte maneira:
I - uma vez ultimado o procedimento de demarcação da Linha de Preamar Média de 1831 - LPM/1831 e decidida a aplicação do regime enfitêutico a terrenos compreendidos em determinada zona, a SPU/UF notificará os titulares de direito de preferência nos termos do art. 105 e 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, para que requeiram o aforamento dentro do prazo de 180 (cento e oitenta) dias, sob pena de perda dos direitos que porventura lhes assistam;
Merece destaque o Enunciado CONJUR/MP nº 7, aprovado pela Portaria CONJUR nº 2, de 10 de abril de 2013, asseverando que:
A inexistência de demarcação da Linha de Preamar Média de 1831 na localidade impede a concessão de aforamento, ainda que o terreno seja presumidamente de marinha.
Precedentes:
- PARECER Nº 1723 - 5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU
- PARECER Nº 0228 - 5.1.1/2013/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU
Conforme transcrito acima, deverá ser comprovada nos respectivos autos, quando for o caso, a data do procedimento demarcatório da Linha de Preamar Média de 1831 - LPM/1831 e o registro no respectivo Cartório de Imóveis.
Caso preenchido os requisitos para a concessão do aforamento, deverá a SPU exigir a atualização de certidões referentes aos tributos federais e débitos patrimoniais, e relatórios, conforme previsto pelo art. 120 da da Instrução Normativa SPU nº 03/2016, a saber:
Art. 120. As certidões abaixo deverão ser apresentadas quando da assinatura do contrato constituição de aforamento:
I - Certidão negativa de débitos tributários fornecida pela Receita Federal;
II - Certidão negativa de dívida ativa fornecida pela Procuradoria da Fazenda Nacional;
III - Certidão negativa de débitos junto ao INSS;
IV - Prova de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas(CPF) ou no Cadastro Geral de Contribuintes (CGC).
V - Prova de inscrição no cadastro de contribuintes estadual ou municipal, se houver, relativo ao domicílio ou sede do interessado, pertinente ao seu ramo de atividade e compatível com o objeto contratual;
VI- Prova de regularidade para com a Fazenda Federal, Estadual e Municipal do domicílio ou sede do interessado, ou outra equivalente, na forma da lei;
VII - Prova de regularidade relativa à Seguridade Social e ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), demonstrando situação regular no cumprimento dos encargos sociais instituídos por lei;
VIII - Prova de inexistência de débitos inadimplidos perante a Justiça do Trabalho, mediante a apresentação de certidão negativa, nos termos do Título VII - A da Consolidação das Leis do Trabalho, aprovada pelo Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943.
Parágrafo único. Os itens IV, V, VI, VII e VIII são documentos relativos à regularidade fiscal e trabalhista, de acordo como art. 29 da Lei 8.666 , de 21 de junho de 1993.
Verifica-se, ainda, que tais documentos deverão ser exigidos no momento da assinatura do contrato.
Prevê o art. 6º da INSTRUÇÃO NORMATIVA SPU Nº 3, DE 9 DE NOVEMBRO DE 2016:
Art. 6º Não serão objeto de aforamento os imóveis que:
I - por sua natureza e em razão de norma especial, são ou venham a ser considerados indisponíveis;
II - são considerados de interesse do serviço público, mediante ato do Secretário do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão;
III - são classificados como áreas de preservação permanente, na forma do inciso II do caput do art. 3º da Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012;
IV - nas áreas em que seja vedado o parcelamento do solo, na forma do art. 3º e do inciso I do caput do art. 13 da Lei 6.766, de 19 de dezembro de 1979; e
V - são administrados pelo Ministério das Relações Exteriores, pelo Ministério da Defesa ou pelos Comandos da Marinha, do Exército ou da Aeronáutica.
Conforme esclarecido no PARECER n. 01251/2015/MAA/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU (NUP: 04905.202159/2015-19) há ainda os seguintes impedimentos:
13. O pedido de aforamento com base no direito de preferência do art. 105 do DL 9.760/46 só poderá ser indeferido se houver impedimento informado nas consultas de que trata o art. 100 daquele decreto-lei ou nas hipóteses previstas no art. 9º, II, da Lei 9.636/98:
DL 9.760/46
"Art. 100. A aplicação do regime de aforamento a terras da União, quando autorizada na forma deste Decreto-lei, compete ao S. P. U., sujeita, porém, a prévia audiência:
a) dos Ministérios da Guerra, por intermédio dos Comandos das Regiões Militares; da Marinha, por intermédio das Capitanias dos Portos; da Aeronáutica, por intermédio dos Comandos das Zonas Aéreas, quando se tratar de terrenos situados dentro da faixa de fronteiras, da faixa de 100 (cem) metros ao longo da costa marítima ou de uma circunferência de 1.320 (mil trezentos e vinte) metros de raio em torno das fortificações e estabelecimentos militares;
b) do Ministério da Agricultura, por intermédio dos seus órgãos locais interessados, quando se tratar de terras suscetíveis de aproveitamento agrícola ou pastoril;
c) do Ministério da Viação e Obras Públicas, por intermédio de seus órgãos próprios locais, quando se tratar de terrenos situados nas proximidades de obras portuárias, ferroviárias, rodoviárias, de saneamento ou de irrigação;
d) das Prefeituras Municipais, quando se tratar de terreno situado em zona que esteja sendo urbanizada.
§ 1º A consulta versará sobre zona determinada, devidamente caracterizada.
§ 2º Os órgãos consultados deverão se pronunciar dentro de 30 (trinta) dias do recebimento da consulta, prazo que poderá ser prorrogado por outros 30 (trinta) dias, quando solicitado, importando o silêncio em assentimento à aplicação do regime enfitêutico na zona caracterizada na consulta.
§ 3º As impugnações, que se poderão restringir a parte da zona sobre que haja versado a consulta, deverão ser devidamente fundamentadas.
§ 4º O aforamento, à vista de ponderações dos órgãos consultados, poderá subordinar-se a condições especiais.
§ 5º Considerando improcedente à impugnação, o S.P.U. submeterá o fato a decisão do Ministro da Fazenda.
§ 6º Nos casos de aplicação do regime de aforamento gratuito com vistas na regularização fundiária de interesse social, ficam dispensadas as audiências previstas neste artigo, ressalvados os bens imóveis sob administração do Ministério da Defesa e dos Comandos do Exército, da Marinha e da Aeronáutica.
§ 7º Quando se tratar de imóvel situado em áreas urbanas consolidadas e fora da faixa de segurança de que trata o § 3º do art. 49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, serão dispensadas as audiências previstas neste artigo e o procedimento será estabelecido em norma da Secretaria de Patrimônio da União."
Lei 9.636/98
"Art. 9º É vedada a inscrição de ocupações que:
[...]
II - estejam concorrendo ou tenham concorrido para comprometer a integridade das áreas de uso comum do povo, de segurança nacional, de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais e de implantação de programas ou ações de regularização fundiária de interesse social ou habitacionais das reservas indígenas, das áreas ocupadas por comunidades remanescentes de quilombos, das vias federais de comunicação e das áreas reservadas para construção de hidrelétricas ou congêneres, ressalvados os casos especiais autorizados na forma da lei."
14. No caso de violação ao art. 9º, II, da Lei 9.636/98, de fato a negativa do aforamento acarretará, por consequência, a necessidade de cancelamento da inscrição de ocupação. Afinal, o indeferimento do pleito ocorreu porque se identificou que a ocupação do imóvel da União violava a legislação patrimonial. Nesse cenário, não só o aforamento, como a própria ocupação, são juridicamente inviáveis, devendo a SPU promover a desocupação da área, com todas as consequências daí advindas.
15. Essa solução, contudo, não ocorrerá necessariamente em todos os casos de indeferimento do pedido de aforamento. Nas consultas de que trata o art. 100 do DL 9.760/46 é possível, ao menos em tese, que o impedimento apresentado se refira apenas à constituição do aforamento, não se estendendo à ocupação. Tais consultas visam a identificar eventual interesse público no uso dos terrenos aos quais se pretende aplicar o regime enfitêutico. Entretanto, a depender das circunstâncias do caso concreto, é possível que se possa manter a inscrição de ocupação, vedando-se apenas a outorga do aforamento, que é um regime muito mais estável e favorável ao particular.
16. Sendo assim, conclui-se que eventual negativa do pedido de aforamento formulado com base no direito de preferência previsto no art. 105 do DL 9.760/46 pode ou não acarretar a necessidade de cancelamento da inscrição de ocupação, conforme explanado acima. As definição das medidas que devem ser adotadas pela SPU dependerá das circunstâncias do caso concreto, não sendo possível defini-las de antemão.
Com relação a essa questão, a Nota Técnica a subsidiar a decisão do Senhor Superintendente deverá informar expressamente que o imóvel não tem os impedimentos previstos no art. 6º da INSTRUÇÃO NORMATIVA SPU Nº 3, DE 9 DE NOVEMBRO DE 2016 e art. 100 do DL 9.760/46, acostando todos os documentos relativos às audiências que comprovam o atendimento desse requisito legal, bem como que não viola o disposto no art. 9º, inc. II, da Lei 9.636/98.
Observe-se que uma vez afastados os impedimentos supra e verificada a presença de todos os requisitos, a constituição do aforamento gratuito decorrerá como ato vinculado, na forma estabelecida pelo parágrafo único do art. 40 da IN SPU nº 3/2016:
"Art. 40. Quando do exame do pedido de aforamento gratuito, à vista da documentação apresentada e dos esclarecimentos obtidos, caberá à SPU/UF:
I - indeferir o pedido, se for o caso;
II - realizar as audiências de que trata o art. 100 do Decreto Lei nº 9.760, de 1946, e demais audiências necessárias, se for ocaso;
III - solicitar documentos complementares à instrução processual, estipulando prazo de 30 (trinta) dias para sua apresentação, sob pena de arquivamento do processo, sempre juntando aos autos os comprovantes de recebimento da solicitação pelo interessado; e
IV - submeter o requerimento, se for o caso, ao procedimento previsto no art. 205 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.
Parágrafo único. A decisão da SPU/UF quanto ao pedido formulado com fundamento nos arts. 105 e 215 do Decreto-lei nº 9.760, de 1946, constitui ato vinculado e somente poderá ser desfavorável, de forma fundamentada, caso haja algum impedimento, entre aqueles já previstos em lei, informado em consulta formulada entre aquelas previstas na legislação em vigor, ou nas hipóteses previstas no inciso II do art. 9º da Lei nº 9.636, de 1998. " (negritei)
Portanto, o aforamento se legitima atendidos as exigências legais, desde que não se configure nenhuma das hipóteses do § 2º do mesmo art. 105:
“Art. 105. Tem preferência ao aforamento:
1º – os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registo de Imóveis;
(...)
§ 2º. A decisão da Secretaria do Patrimônio da União quanto ao pedido formulado com fundamento no direito de preferência previsto neste artigo constitui ato vinculado e somente poderá ser desfavorável, de forma fundamentada, caso haja algum impedimento, entre aqueles já previstos em lei, informado em consulta formulada entre aquelas previstas na legislação em vigor, ou nas hipóteses previstas no inciso II do art. 9º (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)” (sublinhei e negritei)
Quanto à necessidade de avaliação do imóvel, encontra-se regulamentada na IN SPU nº 03/2016, a saber:
"Da Avaliação
Art. 53. A avaliação para o aforamento oneroso deverá ser da seguinte maneira:
§ 1º O valor do preço mínimo será estabelecido mediante avaliação realizada no âmbito da SPU/UF, ou da CAIXA, se necessário, em laudo de avaliação de precisão, realizada especificamente para esse fim, e corresponderá a 83% do valor do domínio pleno do terreno.
§ 2º O laudo terá prazo de validade de 12 (doze) meses, podendo a SPU/UF ou CAIXA contratar serviços especializados para a avaliação, que deverá ser homologada pelo contratante.
Art. 54. A avaliação para o aforamento gratuito deverá ser feita através do cálculo do valor de referência – CVR.
Parágrafo único. Não havendo impugnação por parte dos órgãos consultados, caberá ao setor de caracterização da SPU/UF elaborar o CVR, calcular o foro e verificar a existência de débitos porventura devidos à Fazenda Nacional." (sublinhei e negritei)
Ademais, imperioso lembrar o disposto no art. 61 da IN SPU nº 3/2016, a qual determina "previamente à assinatura do contrato enfitêutico, a SPU/UF deverá observar:
I - que a avaliação do domínio pleno do terreno, para efeito de cálculo do foro, deverá ser anualmente atualizada; e
II - que o pretenso foreiro comprove sua regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional".
Deverá, portanto, ser acostada aos autos a avaliação do imóvel.
A Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022 prevê em seu art. 1º, que os Superintendentes do Patrimônio da União estão autorizados a firmar os termos de contratos de aforamento após deliberação pelas instâncias competentes.
Atualmente, tal deliberação/autorização está a cargo dos Grupos Especiais de Destinação Supervisionada de que trata Portaria MGI Nº 771, de 17 de Março de 2023, devendo ser juntada aos autos a respectiva ata.
Alerte-se que para os casos de já existir autorização do Grupo Especial de Destinação Supervisionada a outra unidade individual do mesmo Edifício, tal deliberação será aproveitada, nos termos do art. 6 parágrafo 7 da Portaria MGI Nº 771, de 17 de Março de 2023:
PORTARIA MGI Nº 771, DE 17 DE MARÇO DE 2023
art. 6º
§7º Quando se tratar de destinação de unidade autônoma pertencente a condomínio, na forma dos incisos I e XIV do art. 1º, a deliberação do GE-DESUP será aplicada às demais unidades, dispensando se o envio dos processos referentes às demais unidades autônomas, cabendo à Superintendência do Patrimônio da União no Estado a instrução processual individualizada.
É que a Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998, que dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União, nos traz o seguinte disciplinamento:
"Art. 16-F. Para os imóveis divididos em frações ideais em que já tenha havido aforamento de, no mínimo, uma das unidades autônomas, na forma do item 1o do art. 105 do Decreto-Lei no 9.760, de 5 de setembro de 1946, combinado com o inciso I do caput do art. 5o do Decreto-Lei no 2.398, de 21 de dezembro 1987, será aplicado o mesmo critério de outorga de aforamento para as demais unidades do imóvel. (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017) (negritei)
Quanto à competência do aforamento dos bens da União, os normativos atinentes à matéria prescrevem:
o caput do art. 40 da Lei nº 9.636/1998:
"Será de competência exclusiva da SPU, observado o disposto no art. 38 e sem prejuízo das competências da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, previstas no Decreto-Lei no 147, de 3 de fevereiro de 1967, a realização de aforamentos, concessões de direito real de uso, locações, arrendamentos, entregas e cessões a qualquer título, de imóveis de propriedade da União, (...)".
artigo 108 do Decreto-Lei nº 9.760/46, com a Redação dada pela Lei nº 13.139/2015:
"Art. 108. O Superintendente do Patrimônio da União no Estado apreciará a documentação e, deferindo o pedido, calculará o foro, com base no art. 101, e concederá o aforamento, devendo o foreiro comprovar sua regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional até o ato da contratação. (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)
Parágrafo único. O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão estabelecerá diretrizes e procedimentos simplificados para a concessão do aforamento de que trata o caput. (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)
Já o caput do art. 59 da IN SPU nº 3/2016, dispõe que o Superintendente da SPU nos Estados é a autoridade que concederá o aforamento:
"Da Concessão do Aforamento
Art. 59. Não havendo impugnação informada nas consultas do art. 100 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, nas situações em que forem aplicáveis, o Superintendente da SPU/UF apreciará a documentação (check-lists do Anexo XI) e, deferindo o pedido, concederá o aforamento, conforme minuta constante dos Anexos XII e XIII(despacho concessório de aforamento gratuito ou oneroso, conforme o caso), para formalizar-se em ato subsequente, a respectiva contratação, com averbação no Cartório de Registro Imóveis." (negritei)
Entretanto, como já alertado no subtítulo anterior, a Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022 prevê em seu art. 1º que os Superintendentes do Patrimônio da União estão autorizados a firmar os termos de contratos de aforamento após deliberação pelas instâncias competentes, atualmente os Grupos Especiais de Destinação Supervisionada de que trata Portaria MGI Nº 771, de 17 de Março de 2023.
O termo de contrato de constituição de aforamento gratuito deverá ser estruturado de acordo com as normas e regras que regem a matéria, em especial o modelo constante no Anexo XIV da IN SPU nº 3/2016. Contudo, convém que a SPU promova a conferência final em todos os atos e termos, a fim de sanar eventuais omissões, erros materiais, gramaticais, de dados ou técnica de redação, assim como citação de normativos eventualmente revogados, posto que a instrução processual, a conferência de dados e a indicação dos normativos específicos em vigor que respaldam a prática do ato são atribuições próprias do órgão assessorado.
Chamamos especial atenção para a identificação correta do imóvel e das portarias vigentes quanto à competência do Senhor Superintendente para a assinatura do contrato, bem como pela necessidade de incluir, obedecendo-se a normativo da Secretaria do Patrimônio da União que dispõe que em todos os contratos deve haver cláusula com previsão sobre a conciliação, o seguinte:
CLÁUSULA xxxxx- As controvérsias decorrentes da execução do presente Contrato de Aforamento, que não puderem ser solucionadas diretamente por mútuo acordo entre os partícipes, deverão ser encaminhadas ao órgão de consultoria e assessoramento jurídico do órgão ou entidade pública federal, sob a coordenação e supervisão da Câmara de Mediação e de Conciliação da Administração Federal (CCAF), órgão da Advocacia-Geral da União (AGU), para prévia tentativa de conciliação e solução administrativa de dúvidas de natureza eminentemente jurídica relacionadas à execução da parceria.
SUBCLÁUSULA xxxxxx- Não logrando êxito a tentativa de conciliação e solução administrativa, será competente para dirimir as questões decorrentes deste instrumento contratual o foro da Justiça Federal da Subseção Judiciária de Vitória, Seção Judiciária do Estado do Espírito Santo, nos termos do artigo 101, inciso I, da Constituição Federal, com renúncia de qualquer outro, por mais privilegiado ou especial que seja".
Necessário observar ainda, ao final dos termos de contratos, que o normativo que deve figurar como força de escritura pública, é o "de acordo com o disposto no art. 74 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946" (em substituição a "de acordo com o artigo 13, inciso VI, do Decreto - lei n.º 147, de 03 de fevereiro de1967, alterado pelo artigo 10 da Lei n.° 5.421, de 25 de abril de 1968, o qual está em conformidade com o Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946 ".
Recomenda-se às SPUs consulentes, quanto à REMIÇÃO e à CONSOLIDAÇÃO DO DOMÍNIO PLENO, observar que a remição do foro de que trata a IN SPU nº 03, de 9 de novembro de 2016 refere-se ao disposto na Lei nº 13.240, de 30 de dezembro de 2015. Contudo, tal dispositivo foi revogado pela Lei 13.465, de 11 de julho de 2017, passando a regular a matéria, entre outros, os arts. 16-A, 16-B, 16-G da Lei nº 9.636/98, inseridos também pela Lei 13.465/17, juntamente com o art. 123 do Decreto-lei 9.760/46, atentando-se, portanto, para essas alterações e eventuais retificações na minuta do Termo de Contrato de Aforamento.
Lembre-se que o art. 106 do DL nº 9.760 de 1946 prescreve:
"Art. 106. Os pedidos de aforamento serão dirigidos ao chefe do empreendimento local do SPU, acompanhados dos documentos comprobatórios dos direitos alegados pelo interessado e de planta ou croquis que identifique o terreno." (grifos e destaques)
Caso novos documentos ou diligências outras sejam necessários, o ocupante/interessado deverá ser notificado para atendimento, mediante utilização do modelo padrão de notificações, ainda, observadas as etapas detalhadas e fluxo dos procedimentos do aforamento gratuito do "Manual do Processo de Aforamento Gratuito" a que refere o Anexo XXVIII da IN SPU Nº 03/2016, se houver, conforme estabelece o art. 40 da IN:
"Art. 40. Quando do exame do pedido de aforamento gratuito, a vista da documentação apresentada e dos esclarecimentos obtidos, caberá à SPU/UF:
I - indeferir o pedido, se for o caso;
II - realizar as audiências de que trata o art. 100 do Decreto Lei nº 9.760, de 1946, e demais audiências necessárias, se for ocaso;
III - solicitar documentos complementares à instrução processual, estipulando prazo de 30 (trinta) dias para sua apresentação, sob pena de arquivamento do processo, sempre juntando aos autos os comprovantes de recebimento da solicitação pelo interessado; e
IV - submeter o requerimento, se for o caso, ao procedimento previsto no art. 205 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946." (destaques e grifos)
O ATO DE CONCESSÃO de Aforamento também deverá ser acostado aos autos.
Por fim, registre-se, pela necessidade de providenciar a publicação do extrato do contrato atendendo, assim, a exigência do art. 62 da IN SPU nº 3/2016, bem como de que o aforamento deve ser registrado no Cartório de Registro de Imóveis competente, nos termos do art. 167, I, nº 10, da Lei nº 6.015/73 e conforme prescreve o Enunciado 3, da CONJUR/MPOG:
"em se tratando de direito real, o regime enfitêutico só se constitui mediante o registro do contrato de aforamento no Cartório de Registro de Imóveis competente, não sendo suficiente a lavratura daquele contrato pela Secretaria do Patrimônio da União, ainda que com força de escritura pública."[Precedente:- PARECER Nº 0884 - 5.1.1/2011/MAA/CONJUR-MP/CGU/AGU].
Diante do exposto, ressalvando-se os aspectos de conveniência e oportunidade, não sujeitos ao crivo desta Consultoria Jurídica, entende-se ser juridicamente possível tramitar os processos de constituição de aforamento gratuito, dispensando-se a sua remessa para análise individualizada por este órgão consultivo da AGU, desde que o órgão assessorado ateste que o caso concreto se enquadra aos termos desta manifestação jurídica referencial e que foram atendidas suas recomendações. Para tanto, deverá sempre juntar aos respectivos autos, acompanhando a referida declaração, uma cópia desta Manifestação Jurídica.
A persistência de dúvida de cunho jurídico deverá resultar na remessa do processo administrativo a este órgão de consultoria para exame individualizado, mediante formulação dos questionamentos específicos.
Manifestação Jurídica Referencial válida por no máximo 02 (dois) anos a contar de sua assinatura.
Parecer que se submete à aprovação, com sugestão de que seja adotado como manifestação jurídica referencial.
Brasília, 23 de abril de 2024.
PATRÍCIA KARLLA BARBOSA DE MELLO
ADVOGADA DA UNIÃO
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 00688000746202417 e da chave de acesso 4696ef06