ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE PARCERIAS E COOPERAÇÃO FEDERATIVA

PARECER n. 00088/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.008520/2024-04

INTERESSADOS: COORDENAÇÃO-GERAL DO SISTEMA NACIONAL DE CULTURA-CGSNC-MINC

ASSUNTOS: ACORDO DE COOPERAÇÃO FEDERATIVA. SISTEMA NACIONAL DE CULTURA.

EMENTA: Lei nº 14.835 de 4 de abril de 2024. Sistema Nacional de Cultura - SNC. Acordo de Cooperação Federativa para adesão dos entes federativos ao SNC. Publicidade como condição de eficácia. Necessidade de regulamentação da Lei para revisão dos atos inferiores vigentes anteriormente à sua entrada em vigor.

RELATÓRIO

Por meio do Ofício nº 517/2024/SCC/GM/MinC, a Coordenação Geral de Escritórios Estaduais da Secretaria dos Comitês de Cultura solicita a esta Consultoria Jurídica análise e manifestação sobre os questionamentos constantes da NOTA TÉCNICA Nº 40/2024 (SEI 1696359), face à recente promulgação da Lei nº 14.835 de 4 de abril de 2024, que institui o marco regulatório do Sistema Nacional de Cultura (SNC).

Quando o Ministério da Cultura foi recriado, coube à Secretaria dos Comitês de Cultura - SCC/MINC promover a articulação federativa por meio do Sistema Nacional de Cultura, conforme  disposto no art. 36 do Decreto nº 11.336, de 1º de janeiro de 2023:

Art. 36.  À Secretaria dos Comitês de Cultura compete:

I - implementar, em todos os Estados, os Comitês de Cultura, em parceria com a sociedade civil, consideradas as diversidades regionais e as características de cada território;

II - coordenar, organizar, dar suporte operacional e acompanhar o funcionamento dos comitês de cultura em todo o território nacional;

III - coordenar os Escritórios Estaduais do Ministério da Cultura;

IV - articular e construir as diretrizes, com os comitês de cultura, para a implementação de leis e iniciativas que envolvam a transferência de recursos da União aos entes federativos, e demais ações de fomento descentralizadas nos três níveis da federação; e

V - promover a articulação federativa por meio do Sistema Nacional de Cultura, coordenando a implementação, o monitoramento e a avaliação periódica das seguintes instâncias de articulação, pactuação e deliberação do Sistema Nacional de Cultura que reúnem as representações do Estado e da sociedade civil:

a) Conselho Nacional de Política Cultural;

b) Conferência Nacional de Cultura; e

c) Comissão Intergestores Tripartite.

(grifo nosso)

Ao avaliar o novo marco regulatório do Sistema Nacional de Cultura (Lei 14.835/2024), a SCC/MINC identificou significativas mudanças que afetarão as ações do Sistema Nacional de Cultura, bem como as plataformas operacionais de integração dos entes federados.

A SCC/MINC entende que a lei alterou significativamente o procedimento de adesão dos municípios ao Sistema, implicando a necessidade de ajustes nos modelos de Acordo de Cooperação vigentes. Assim, os instrumentos estabelecidos anteriormente à Lei precisarão passar por um processo de revisão e ajuste para adequação às novas regras.

Segundo informa a SCC/MINC, a norma que atualmente norteia a adesão dos entes ao SNC é a Portaria MTUR nº 46, de setembro de 2022. Com base nessa norma, 16 (dezesseis) municípios apresentaram solicitações para adesão ao SNC, estando com seus processos em fase de publicação no Diário Oficial Da União, e outros 10 (dez) municípios possuem acordos aprovados no âmbito da Plataforma do Sistema Nacional de Cultura.

Nesse sentido, considerado a promulgação da Lei n. 14.835/2024, e com vistas a respeitar o direito adquirido dos entes que já celebraram os Acordos de Cooperação Federativa para adesão ao SNC, a SCC/MINC solicita a esta Consultoria Jurídica orientações sobre as seguintes questões indicadas na NOTA TÉCNICA Nº 40/2024 (SEI 1696359):

a) Os Acordos de Cooperação Federativa assinados aguardando publicação no Diário Oficial da União podem ser encaminhados para publicação, considerando a promulgação da Lei 14.835/2024?

b) Os Acordos de Cooperação Federativa aprovados no âmbito da Plataforma do Sistema Nacional de Cultura podem ser encaminhados para assinatura e publicação, considerando a promulgação da Lei 14.835/2024?

c) Os Acordos de Cooperação Federativa com pedidos protocolados na Plataforma SNC, mas sem análise pela área técnica poderão ter seus processos continuados visando a publicação em Diário Oficial da União, até a publicação de uma nova portaria que substitua a Portaria nº 46 de 2022?

d) Qual instrumento adequado para disciplinar as adesões ao SNC enquanto o decreto de regulamentação da lei em pauta se encontra em fase de elaboração?

É o breve relato do necessário.

ANÁLISE JURÍDICA

A presente análise se dá com fundamento no art. 11 da Lei Complementar nº 73/93, subtraindo-se do âmbito da competência institucional deste Órgão Jurídico, delimitada em lei, análises que importem em considerações de ordem técnica, financeira ou orçamentária, nos termos do Enunciado de Boas Práticas Consultivas AGU nº 7.

Ademais, destaco que a presente manifestação apresenta natureza meramente opinativa, e por tal motivo, as orientações estabelecidas não se tornam vinculantes para o gestor público, o qual pode, de forma justificada, adotar orientação contrária ou diversa daquela emanada por esta Consultoria. Dito de outra forma, trata-se de parecer não vinculante.

A consulta em tela diz respeito a questões surgidas com a entrada em vigor da Lei 14.835/2024, que institui o marco regulatório do Sistema Nacional de Cultura (SNC).

A referida Lei visa concretizar o antevisto no § 3º do art. 216-A da Constituição Federal, que dispõe:

Art. 216-A O Sistema Nacional de Cultura, organizado em regime de colaboração, de forma descentralizada e participativa, institui um processo de gestão e promoção conjunta de políticas públicas de cultura, democráticas e permanentes, pactuadas entre os entes da Federação e a sociedade, tendo por objetivo promover o desenvolvimento humano, social e econômico com pleno exercício dos direitos culturais.  ​

(...)

§ 3º Lei federal disporá sobre a regulamentação do Sistema Nacional de Cultura, bem como de sua articulação com os demais sistemas nacionais ou políticas setoriais de governo. (grifo nosso)

Essa Lei ainda não havia sido editada, mas a adesão ao Sistema Nacional de Cultura vinha sendo implementada pelo Ministério da Cultura com base no §§ 1^o e 6º do art. 3º da Lei nº 12.343/2010 e nos Decretos que estabeleceram a estrutura regimental da Pasta responsável pela Cultura, ao longo de sua história.

Conforme estabelece o caput do art. 216-A da Constituição Federal, o  Sistema Nacional de Cultura (SNC) representa um arranjo organizacional entre a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios, voltado para a promoção de políticas culturais de forma descentralizada e cooperativa.

A norma que atualmente norteia a adesão dos entes ao SNC é a Portaria MTUR nº 46, de setembro de 2022. A SCC informa que, com fundamento nessa Portaria, 16 (dezesseis) municípios apresentaram solicitações para adesão ao SNC, estando com seus processos em fase de publicação no Diário Oficial Da União, e outros 10 (dez) municípios possuem acordos aprovados no âmbito da Plataforma do Sistema Nacional de Cultura.

Ao avaliar o novo marco regulatório do Sistema Nacional de Cultura (Lei 14.835/2024), no entanto, a SCC/MINC identificou significativas mudanças que afetarão as ações do Sistema Nacional de Cultura, bem como as plataformas operacionais de integração dos entes federados.

A SCC/MINC aponta que a lei alterou significativamente o procedimento de adesão dos municípios ao Sistema, implicando a necessidade de ajustes nos modelos de Acordo de Cooperação vigentes. Assim, os instrumentos estabelecidos anteriormente à Lei precisarão passar por um processo de revisão e ajuste para adequação às novas regras.

Com efeito, no que tange aos entes federados que já possuem instrumentos celebrados, o art. 37 da Lei estabelece a obrigatoriedade de adaptação às novas regras no prazo de 3 anos, para que estes instrumentos sejam considerados válidos no âmbito do SNC:

Art. 37. Os acordos de cooperação ou instrumentos congêneres vigentes que tenham sido firmados entre o órgão ou a entidade do Poder Executivo federal responsável pela área da cultura e os demais entes federativos deverão adaptar-se aos termos estabelecidos nesta Lei em até 3 (três) anos para que sejam válidos no âmbito do SNC.

Nesse sentido, considerado a promulgação da Lei n. 14.835/2024, e com vistas a respeitar o direito adquirido dos entes que já celebraram os Acordos de Cooperação Federativa para Adesão ao SNC, a SCC/MINC solicita a esta Consultoria Jurídica orientações sobre as questões indicadas na NOTA TÉCNICA Nº 40/2024 (SEI 1696359), das quais passamos a tratar.

a) Os Acordos de Cooperação Federativa assinados aguardando publicação no Diário Oficial da União podem ser encaminhados para publicação, considerando a promulgação da Lei 14.835/2024?

Conforme mencionado acima, o art. 37 da Lei n. 14.835/2024 estabelece o prazo de 3 anos para adaptação dos Acordos de Cooperação que tenham sido celebrados antes da entrada em vigor da Lei, para que sejam válidos no âmbito do SNC.

Portanto, durante esse período de 3 anos, os Acordos já celebrados são válidos nos seus próprios termos. O processo de adaptação, no entanto, pode se iniciar desde já, a critério do órgão técnico.

De acordo com a Cláusula Terceira da minuta-modelo de Acordo de Cooperação Federativa juntada aos autos (SEI 1697242),  o prazo de vigência desses Acordos inicia-se a partir da data de sua celebração (assinatura):

CLÁUSULA DÉCIMA TERCEIRA - DA VIGÊNCIA E MODIFICAÇÃO

O prazo de vigência do presente Acordo de Cooperação é por tempo indeterminado, iniciando-se a partir da data de sua celebração, podendo sua redação ser alterada a qualquer tempo mediante termos aditivos.

Parágrafo Primeiro. Eventuais dúvidas ou controvérsias decorrentes da aplicação deste Acordo ou de seus anexos deverão ser dirimidas entre as partes.

Em sentido diverso, a Portaria MTUR nº 46/2022 estabelece que a vigência dos Acordos de adesão ao SNC inicia-se com a publicação do ato no Diário Oficial da União:

Art. 3º O Acordo de Cooperação Federativa tem como objetivo a pactuação de compromissos para a formulação e a implantação de políticas públicas conjuntas para a área da cultura, com vistas ao desenvolvimento e ao pleno funcionamento do Sistema Nacional de Cultura.

§ 1º O Acordo de Cooperação Federativa terá sua vigência iniciada a partir da data de publicação no Diário Oficial da União e terá prazo de duração indeterminado.

A redação da Portaria segue a recomendação da Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Turismo, conforme análise constante do PARECER n. 00262/2020/CONJUR-MTUR/CGU/AGU (NUP 72031.005434/2020-00). Tal divergência, no entanto, não altera a condição dos instrumentos já assinados e ainda não publicados, como veremos a seguir.

O dever de dar publicidade aos atos administrativos é próprio e inerente à Administração Pública. Nesse sentido é o comando inserto no art. 37 da Constituição Federal, segundo o qual "a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...)".

Diversas leis formadoras do ordenamento pátrio seguem na mesma direção do dispositivo constitucional, tal como a Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 14.133, de 1º abril de 2021), que estabelece:

Art. 94. A divulgação no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) é condição indispensável para a eficácia do contrato e de seus aditamentos e deverá ocorrer nos seguintes prazos, contados da data de sua assinatura:

(...) 

Vale notar, no entanto, que a publicação é condição de eficácia do ato administrativo, que não compromete a sua existência ou validade.

A respeito, trago à baila lição do professor Lucas Rocha Furtado:

Etapa importante do estudo do ato administrativo corresponde ao exame de três aspectos do ato administrativo: a perfeição, a validade e a eficácia.

A perfeição, distintamente do que pode indicar, no Direito Administrativo é apresentada como sinônimo de existência. Ato perfeito não é aquele que se conforme com o ordenamento jurídico, mas aquele que existe, aquele que se formou ou que passou por todas as etapas necessárias à sua existência.

(...)

A eficácia do ato está ligada à sua aptidão para produzir ou gerar efeitos.

(...)

O último dos três importantes aspectos que ora examinamos é a validade, ou legitimidade. Este aspecto se relaciona à necessidade de adequação do ato ao ordenamento jurídico, entendido como o conjunto formado por todas as normas que compõem o sistema jurídico vigente em determinado Estado, decorram essas normas de regras ou de princípios.

(FURTADO, Lucas Rocha. Curso de Direito Administrativo. 4^a ed. Belo Horizonte: Editora Forum, 2013, p. 201/202)

 Ainda sobre a importância da publicidade como condição de eficácia do ato administrativo, leciona Hely Lopes Meirelles:

A publicidade não é elemento formativo do ato; é requisito de eficácia e moralidade. Por isso mesmo, os atos irregulares não se convalidam com a publicação, nem os regulares a dispensam para sua exequibilidade, quando a lei ou o regulamento a exige.

(MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. 33 ed. São Paulo: Maheiros, 2008, p. 94)

Diante do exposto, a não publicação de um ato no prazo legal faz com que seus efeitos (entre as partes ou perante terceiros) sejam suspensos até o implemento de tal medida, sem que sua perfeição ou validade sejam contrariadas.

Nesse sentido, como o instrumento jurídico assinado pelas partes, mesmo sem publicação, é considerado existente, perfeito e válido sob a ótica do ato administrativo, a ausência de publicidade pode ser sanada, excepcionalmente, mesmo que de forma extemporânea, por meio de convalidação. Nesse sentido dispõe a Orientação Normativa/AGU n. 43/2013:

ORIENTAÇÃO NORMATIVA Nº 43

"A PUBLICAÇÃO DO EXTRATO DE CONVÊNIO É CONDIÇÃO DE EFICÁCIA DO AJUSTE E A SUA AUSÊNCIA ADMITE CONVALIDAÇÃO, SEM PREJUÍZO DE EVENTUAL APURAÇÃO DE RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA."

​REFERÊNCIA: Art. 61, parágrafo único, c/c art. 116 da Lei nº 8.666, de 1993, e art. 55 da Lei nº 9.784, de 1999. Parecer nº 4/2013/CÂMARAPERMANENTECONVÊNIOS/DEPCONSU/PGF/AGU, aprovado pelo Procurador-Geral Federal em 24.5.2013.

Assim, conclui-se que os Acordos de Cooperação Federativa já assinados são válidos e devem ser publicados no Diário Oficial da União para que tenham eficácia.

No entanto, o órgão competente pode optar por rever desde já esses Acordos celebrados, em conformidade com as diretrizes da Lei 14.835/2024, tenham sido eles publicados ou não. Caso opte por publicar os Acordos já assinados, terá o prazo de 3 anos para adequá-los à nova legislação, conforme art. 37 da nova Lei (acima transcrito).

b) Os Acordos de Cooperação Federativa aprovados no âmbito da Plataforma do Sistema Nacional de Cultura podem ser encaminhados para assinatura e publicação, considerando a promulgação da Lei 14.835/2024?

Como dito no tópico anterior, a vigência e eficácia dos Acordos de Cooperação Federativa de adesão ao SNC está vinculada à celebração dos instrumentos pelas partes, e subsequente publicação no Diário Oficial da União.

Caso haja instrumentos ainda não assinados (e portanto também não publicados), estes não estão vigentes, nem são eficazes. Nesse caso, é recomendável que a SCC reveja a minuta-modelo de Acordo de Cooperação Federativa, nos termos da Lei n. 14.835/2024, previamente à assinatura de novos instrumentos, já que a Lei entrou em vigor na data de sua publicação e, portanto, rege as relações jurídicas em fase de constituição.

c) Os Acordos de Cooperação Federativa com pedidos protocolados na Plataforma SNC, mas sem análise pela área técnica poderão ter seus processos continuados visando a publicação em Diário Oficial da União, até a publicação de uma nova portaria que substitua a Portaria nº 46 de 2022?

O mesmo raciocínio indicado na questão anterior é válido aqui. Ou seja: os Acordos de Cooperação Federativa com pedidos protocolados na Plataforma SNC, mas ainda não assinados, deverão ser revistos nos termos da Lei n. 14.835/2024, que ainda não foi regulamentada.

d) Qual instrumento adequado para disciplinar as adesões ao SNC enquanto o decreto de regulamentação da lei em pauta se encontra em fase de elaboração?

A Lei n. 14.835/2024 estabelece que a adesão ao SNC deve se dar nos termos do art. 5º, §§ 4º e 5º, que dispõe:

§ 4º A adesão plena dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios ao SNC, estabelecida nos termos de regulamento, é condicionada, ao menos, à:

I - formalização da adesão perante a União por meio de instrumento próprio;

II - publicação de lei específica de criação dos sistemas estaduais, distrital ou municipais de cultura, conforme o ente federativo, nos termos do § 4º do art. 216-A da Constituição Federal;

III - criação, no âmbito de cada ente federativo ou sistema, de conselho de política cultural, de plano de cultura e de fundo de cultura próprios;

IV - criação e implementação, no âmbito dos Estados, de comissão intergestores bipartite, para operacionalização do respectivo sistema estadual de cultura.

§ 5º A adesão provisória ao SNC exigirá, no mínimo, o cumprimento dos requisitos de que trata o inciso III do § 4º deste artigo, será formalizada por instrumento próprio perante a União e deverá ser acompanhada de apresentação de plano de trabalho que preveja prazos para a adesão plena ao sistema e para a institucionalização completa dos componentes do SNC e do sistema de cultura do ente federativo. 

Verifica-se, portanto, que o art. 5º, § 4º, entre outros dispositivos da Lei, fazem menção a matérias que deverão estar previstas em decreto regulamentador. Tal decreto estabelecerá maior detalhamento quanto às obrigações e outros aspectos do Acordo de Cooperação Federativa.

Vale lembrar que a regulamentação do Sistema Nacional de Cultura vinha sendo feito por Portarias, com base no §§ 1º e 6º do art. 3º da Lei nº 12.343/2010 e nos Decretos que estabeleceram a estrutura regimental da Pasta responsável pela Cultura, ao longo de sua história.

Neste momento, no entanto, temos uma Lei aprovada pelo Congresso Nacional e promulgada pelo Presidente da República, que estabelece diretrizes específicas para a adesão ao SNC e remete ao regulamento (decreto) uma série de aspectos que anteriormente vinham sendo tratados por Portarias.

Portanto, rever a Portaria MTUR nº 46/2022, neste momento, pode implicar na necessidade de nova revisão após a aprovação do decreto. Assim, recomenda-se à SCC/MINC que aguarde a publicação do decreto regulamentador para só então rever a minuta de Acordo de Cooperação Federativa e a Portaria MTUR.

Por fim, observo que o ato de adesão reúne características de um Acordo de Cooperação Técnica, regulamentado pela Portaria SEGES/MGI nº 1.605, de 14 de março de 2024. Nesse sentido, ao rever a minuta de Acordo de Adesão ao SNC atualmente vigente, o órgão técnico poderá usar como base a minuta-modelo de Acordo de Cooperação Técnica recentemente aprovada pela Advocacia-Geral da União e disponibilizada em seu sítio eletrônico (https://www.gov.br/agu/pt-br/composicao/cgu/cgu/modelos/conveniosecongeneres/acordo-de-cooperacao-tecnica-marco-2024.pdf).

Sendo essas as ponderações pertinentes sobre o objeto da consulta em tela, submeto os autos à consideração superior, sugerindo que sejam encaminhados à Secretaria dos Comitês de Cultura - SCC/MINC, para ciência e providências cabíveis.

Brasília, 25 de abril de 2024.

DANIELA GUIMARÃES GOULART

Advogada da União

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400008520202404 e da chave de acesso 16053303