ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE PARCERIAS E COOPERAÇÃO FEDERATIVA
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PARECER n. 00093/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU
NUP: 01400.010209/2023-36
INTERESSADOS: SUBSECRETARIA DE PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E ADMINISTRAÇÃO SPOA/GSE/GM/MINC
ASSUNTOS: PARTICIPAÇÃO DE PARECERISTAS EM EDITAIS.
EMENTA:
I. Direito Administrativo. Seleção pública.
II. Consulta. Participação de pareceristas em Editais de Chamamento Público.
III. Vinculação ao Edital. Princípios da Administração Pública. Consequências da participação.
III. Decreto nº 11.453, de 23 de março de 2023. Portaria nº 29, de 21 de maio de 2009, do Ministério da Cultura. Instrução Normativa nº 9, de 17 de novembro de 2023.
I - RELATÓRIO
Por meio do Ofício nº 718/2024/SECFC/GAB/SECFC/GM/MinC (SEI nº 1708255) a Secretaria de Economia Criativa e Fomento Cultural solicita análise em relação a eventuais impedimentos da participação de pareceristas em editais de chamamento público do MinC.
Narra que o Edital SEFIC nº 02/2023 tem por objeto o credenciamento de pessoas físicas para exercerem as atividades de análise e emissão de parecer técnico sobre propostas, projetos e planos de ação culturais executados no âmbito do Programa Nacional de Apoio à Cultura (Pronac), ao tempo em que o Termo de Referência versa sobre a contratação desses profissionais para prestarem os serviços descritos no objeto do edital.
Segundo entendimento da área técnica, a Instrução Normativa MinC nº 9/2023, em seus artigos 3º a 5º, permite que o parecerista apresente projetos ao mecanismo de incentivo fiscal do Pronac, desde que se declare impedido de emitir parecer nas hipóteses expostas pela norma jurídica.
Entretanto, no que diz respeito à participação dos pareceristas em editais de seleção pública do MinC, resta dúvida sobre a possibilidade de o perito concorrer a tais certames, uma vez que ele se enquadra como prestador de serviço da Pasta Ministerial. Descreve ainda o órgão consulente exemplos de Editais publicados que prescrevem expressamente esta proibição.
De outro lado, destaca a área técnica que, apesar das vedações explicitas aos prestadores de serviço, nos Editais expostos como exemplos, a Instrução Normativa MinC nº 9 de 2023 e o Decreto nº 11.453, de 2023, não versam sobre proibição desses prestadores de serviço em concorrem à celebração de instrumentos com o MinC.
Nesse cenário, com o fito de orientar os pareceristas quanto à possibilidade de concorrem a esses instrumentos, foram elaborados os seguintes questionamentos a esta Consultoria Jurídica:
É o relatório.
II - ANÁLISE JURÍDICA
A Consultoria Jurídica procede à análise com fundamento no art. 11 da Lei Complementar nº 73/93, subtraindo-se do âmbito da competência institucional deste Órgão Jurídico, delimitada em lei, análises que importem em considerações de ordem técnica, financeira ou orçamentária, nos termos do Enunciado de Boas Práticas Consultivas AGU nº 7:
“A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento”.
(Manual de Boas Práticas Consultivas. 4.ed. Brasília: AGU, 2016, página 32).
Como narrado, trata-se de consulta realizada pela Secretaria de Economia Criativa e Fomento Cultural acerca de eventuais impedimentos da participação de pareceristas em editais de chamamento público do MinC.
Consultas sobre a possibilidade de participação de determinados candidatos em Editas de Chamamento Público no âmbito do Ministério da Cultura não são novidades nesta Consultoria Jurídica. Como exemplo, podemos citar o PARECER n. 00043/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU (01400.004881/2023-92) que analisou a possibilidade de participação de candidatos que possuem cargos de natureza pública.
Embora os candidatos objetos da consulta sejam diferentes, os caminhos de interpretação jurídica nestes casos são semelhantes. Deve-se primeiro analisar o caso em tese, observando se há norma jurídica (Lei, Decreto, Portaria, etc.) que veda a participação. Como os pareceristas são contratados, o Edital que possibilitou a contratação também disciplina esta relação jurídica e deve ser levado em consideração nesta análise.
Aprofundando-se um pouco, deve ser analisado se o Edital de fomento cultural em específico veda a participação, uma vez que o Edital deve ser fielmente obedecido pela Administração Pública (princípio da vinculação ao Edital).
Em um nível mais aprofundado, mas que escapa à análise jurídica em tese, é possível verificar se há contra determinado candidato em específico algum elemento concreto que configure a quebra da isonomia previamente estipulada no edital, ou mesmo se o indivíduo, sendo agente público, pode violar, com sua participação, a Lei nº 12.813, de 16 de maio de 2013, que trata de conflitos de interesse.
As respostas às perguntas formuladas pela Secretaria de Economia Criativa e Fomento Cultural, bem como outras futuras indagações sobre a possibilidade de participação em Editais, passam comumente pela análise dos pontos aventados acima.
Retornando ao objeto da consulta, verifica-se que a Instrução Normativa MINC nº 9, de 17 de novembro de 2023, define as regras de gestão do Banco de Pareceristas.
Segundo a mencionada norma, parecerista é o técnico credenciado para exercer atividade de análise e emissão de parecer técnico e financeiro sobre projetos, propostas ou planos de ação. Ele pode ser demandado por quaisquer secretarias do Ministério da Cultura e suas entidades vinculadas. Sua atividade é remunerada.
O termo de referência do Edital de Chamamento (SEI nº 1580374) tem como objeto a "Contratação de pessoas físicas para exercerem as atividades de análise e emissão de parecer técnico sobre propostas, projetos e planos de ação culturais executados no âmbito do Programa Nacional de Apoio à Cultura (Pronac)". O documento dispõe sobre modelo de gestão do contrato, fiscalização, medição e pagamento, prazos etc.
Desta forma, o parecerista pode ser entendido como um prestador de serviços do Ministério da Cultura, uma vez que é contratado para exercer determinadas atividades previstas no instrumento jurídico, recebendo como contraprestação o valor previamente estipulado para o serviço prestado.
Como exposto no PARECER n. 00043/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU (01400.004881/2023-92), o Decreto nº 11.453, de 23 de março de 2023 ao dispor sobre a vedação de participação em Chamamentos Públicos, estabelece:
Art. 19. Na fase de celebração do chamamento público, serão realizadas as seguintes etapas:
I - habilitação dos agentes culturais contemplados no resultado final;
II - convocação de novos agentes culturais para habilitação, na hipótese de inabilitação de contemplados; e
III - assinatura física ou eletrônica dos instrumentos jurídicos com os agentes culturais habilitados.
§ 1º Os documentos para habilitação poderão ser solicitados após a divulgação do resultado provisório, vedada a sua exigência na etapa de inscrição de propostas.
§ 2º Os requisitos de habilitação serão compatíveis com a natureza do instrumento jurídico respectivo e não poderão implicar restrições que prejudiquem a democratização do acesso de agentes culturais às políticas públicas de fomento.
§ 3º A comprovação de regularidade fiscal será obrigatória para a celebração de termos de execução cultural.
§ 4º O cadastro prévio poderá ser utilizado como ferramenta para dar celeridade à etapa de habilitação.
§ 5º Eventual verificação de nepotismo na etapa de habilitação impedirá a celebração de instrumento pelo agente cultural que seja cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, de servidor público do órgão responsável pelo edital, nos casos em que o referido servidor tiver atuado nas etapas a que se refere o caput do art. 20, sem prejuízo da verificação de outros impedimentos previstos na legislação específica ou no edital.
§ 6º A comprovação de endereço para fins de habilitação poderá ser realizada por meio da apresentação de contas relativas à residência ou de declaração assinada pelo agente cultural.
§ 7º A comprovação de que trata o § 6º poderá ser dispensada nas hipóteses de agentes culturais:
I - pertencentes a comunidade indígena, quilombola, cigana ou circense;
II - pertencentes a população nômade ou itinerante; ou
III - que se encontrem em situação de rua.
§ 8º Na hipótese de instrumento com obrigações futuras, sua celebração poderá ser precedida de diálogo técnico entre a administração pública e o agente cultural para definição de plano de trabalho.
§ 9º Na hipótese de decisão de inabilitação, poderá ser interposto recurso no prazo de três dias úteis.
§ 10. O agente cultural poderá optar por constituir sociedade de propósito específico para o gerenciamento e a execução do projeto fomentado.
Art. 20. O edital preverá a vedação à celebração de instrumentos por agentes culturais diretamente envolvidos na etapa de proposição técnica da minuta de edital, na etapa de análise de propostas ou na etapa de julgamento de recursos.
Parágrafo único. O agente cultural que integrar Conselho de Cultura poderá participar de chamamentos públicos para receber recursos do fomento cultural, exceto quando se enquadrar na vedação prevista no caput.
Da norma acima já é possível retirar quatro conclusões iniciais:
No mesmo sentido, a Portaria nº 29, de 21 de maio de 2009, que dispõe sobre a elaboração e gestão de editais de seleção pública para apoio a projetos culturais e para concessão de prêmios a iniciativas culturais no âmbito do Ministério da Cultura, expressa:
Art. 11. Não poderão se inscrever na seleção pública as entidades privadas que possuam dentre os seus dirigentes:
I - membro do Poder Executivo, Legislativo, Judiciário, do Ministério Público ou do Tribunal de Contas da União, ou respectivo cônjuge ou companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade até o 2º grau; e
II - servidor público vinculado ao órgão ou entidade concedente, ou respectivo cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade até o 2º grau.
Parágrafo único. Para a efetividade desta vedação legal, o proponente deverá apresentar declaração negando a ocorrência destas hipóteses, como parte da documentação complementar.
Art. 24. Os membros da comissão de seleção e respectivos suplentes ficam impedidos de participar da apreciação de projetos e iniciativas que estiverem em processo de avaliação nos quais:
I - tenham interesse direto na matéria;
II - tenham participado como colaborador na elaboração do projeto ou tenham participado da instituição proponente nos últimos dois anos, ou se tais situações ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro ou parente e afins até o terceiro grau; e
III - estejam litigando judicial ou administrativamente com o proponente ou com respectivo cônjuge ou companheiro.
Parágrafo único. O membro da comissão que incorrer em impedimento deve comunicar o fato ao referido colegiado, abstendo-se de atuar, sob pena de nulidade dos atos que praticar.
Verifica-se que, em resumo, as normas vedam que o servidor (ou parentes) do órgão responsável pelo Edital possam participar da seleção pública. Também vedam a participação de qualquer agente cultural que esteja diretamente envolvido na etapa de proposição técnica da minuta de edital, na etapa de análise de propostas ou na etapa de julgamento de recursos.
Assim, se o parecerista contratado (ou seu parente) participou de alguma forma na etapa de proposição técnica da minuta de edital, na etapa de análise de propostas ou irá envolver-se na etapa de julgamento de recursos do certame que pretende concorrer, sua participação não será permitida.
Analisando o Edital de credenciamento anterior, observa-se que o Edital não permitia que o parecerista participasse como agente cultural em projetos do Ministério da Cultura, uma vez que este era requisito básico para o credenciamento. Nos exatos termos do EDITAL DE CREDENCIAMENTO DE PARECERISTAS Nº 1/2018 (fl. 136, SEI nº 1580374):
4. DOS REQUISITOS BÁSICOS PARA O CREDENCIAMENTO
(...)
4.9. Não ser proponente de projetos culturais ativos no Ministério da Cultura, bem como seus respectivos cônjuges ou companheiros;
(...)
Destacava o projeto básico (fl. 148, SEI nº 1580374):
24. DAS VEDAÇÕES
24.1. É vedada a participação e permanência no Banco de Pareceristas os profissionais que contenham as seguintes características:
(...)
24.1.4. Ser proponente de projetos culturais ativos no Ministério da Cultura, bem como seus respectivos cônjuges ou companheiros;
(...)
O modelo de declaração de impedimento ainda continha expressamente o seguinte item (fl. 151, SEI nº 1580374):
(...)
5) Não ser proponente de projetos culturais ativos no Ministério da Cultura, bem como seus respectivos cônjuges ou companheiros;
(...)
Ocorre que no atual EDITAL DE CHAMAMENTO PÚBLICO SEFIC/MINC Nº 2/2023, DE 22 DE NOVEMBRO DE 2023, não se verificou a expressa vedação prevista no Edital anterior, não havendo como esta Consultoria Jurídica afirmar se a ausência ocorreu por omissão ou por opção.
O Edital apenas estabelece como requisitos para o credenciamento (fl. 32, SEI nº 1580374):
5. DOS REQUISITOS BÁSICOS PARA O CREDENCIAMENTO
5.1. Possuir os requisitos exigidos para a emissão de pareceres nas(s) área(s) e segmento(s) pleiteados, conforme disposto no item 3 deste Edital.
5.2. Ter idade mínima de 18 (dezoito) anos.
5.3. Ter no mínimo 3 (três) anos de experiência comprovada em cada área e segmento cultural pleiteada.
5.4. Ter concluído curso de nível superior ou equivalente.
5.5. Não ser dirigente do Ministério da Cultura, bem como aquele que mantenha vínculo de natureza técnica, comercial, econômica, financeira, trabalhista ou civil com dirigente do órgão ou entidade contratante ou com agente público que desempenhe qualquer função ou cargo relacionados à condução do presente Edital, ou fiscalização ou na gestão do contrato, ou que deles seja cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade.
5.6. Não ser agente político dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário ou do Ministério Público ou Defensores Públicos da União, nem dirigente de órgão ou entidade da Administração Pública, de qualquer esfera governamental, ou seu cônjuge ou companheiro ou parente em linha reta colateral ou por afinidade, até o segundo grau.
5.7. Estar, no momento do credenciamento, em situação regular perante a Fazenda Federal, a Seguridade Social, o FGTS e a Justiça do Trabalho, por meio das respectivas certidões.
5.8. Estar apto a celebrar contratos administrativos, na forma da legislação vigente
No item de infrações, vedações e sanções administrativas do Edital em 2018 (fls. 50/51, SEI nº 1580374) onde poderia estar presente a vedação, novamente não se encontra a vedação do parecerista ser contratado caso tenha um projeto cultural junto ao Ministério da Cultura:
16. INFRAÇÕES, VEDAÇÕES E SANÇÕES ADMINISTRATIVAS
16.1. Em caso de descumprimento das regras e obrigações estipuladas no termo de compromisso e termo de referência, o parecerista estará sujeito ao descredenciamento e às sanções administrativas a seguir:
I - na primeira ocorrência: advertência escrita;
II - na segunda ocorrência: suspensão de sessenta dias corridos; e
III - na terceira ocorrência: descredenciamento, ficando impedido de concorrer na próxima edição de seleção pública para credenciamento no Banco de Pareceristas do MinC.
16.2. O descredenciamento de parecerista poderá ser determinado sumariamente, nas seguintes hipóteses:
I - extravio ou dano parcial ou total aos projetos;
II - utilização de conteúdo dos projetos ou sua divulgação indevida;
III - reprodução não autorizada dos projetos;
IV - emissão de parecer técnico nas seguintes hipóteses:
a) houver interesse, direto ou indireto, mediato ou imediato, por si ou qualquer de seus parentes, consanguíneos ou afins, em linha reta ou colateral até o terceiro grau, no resultado do projeto a ser examinado;
b) tenha participado na elaboração do projeto, proposta ou plano de ação ou tenha participado da instituição proponente nos últimos dois anos, ou se tais situações ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau;
c) esteja litigando, judicial ou administrativamente, com o proponente, respectivo cônjuge ou companheiro;
d) esteja vigente a contratação anterior que tenha como objeto a análise e emissão de parecer técnico sobre projetos, propostas ou planos de ação para o Ministério da Cultura ou suas Entidades Vinculadas; e
e) enquanto houver pendência na entrega de parecer com prazo de análise vencido.
V – exercício de atividade profissional ou enquadramento em situação que constitua impedimento ao credenciamento;
VI – emissão de parecer técnico considerado insatisfatório, que assim permaneça após devolutiva para correção pela área técnica demandante;
VII – não retornar as solicitações da unidade gestora do banco de pareceristas ou das áreas técnicas demandantes em até cinco dias corridos, a contar do envio da solicitação, por mais de 2 vezes em um mesmo ano.
VIII – fraude ou má-fé na execução das atividades; e
IX - apropriação de conteúdos, produtos, obras ou criações artísticas constante dos projetos, propostas ou planos de ação de terceiros.
Da forma que o Edital foi publicado, aparentemente não há vedação genérica para que o parecerista participe de Editais de fomento do MinC e sua participação também não o excluirá do credenciamento.
Nesse cenário, deve a Secretaria de Economia Criativa e Fomento Cultural - SEFIC avaliar se a ausência da vedação expressa prevista no Edital de 2018, e não reproduzida no Edital de 2023, se trata de uma opção ou de uma omissão.
Caso se trate de uma opção, não há vedação genérica nas normas aplicáveis, como mencionado acima. Caso se trate de uma omissão, deve a SEFIC sanar essa omissão (item 21.6 do Edital), decidindo de forma fundamentada se os pareceristas podem participar de outros Editais do Ministério da Cultura e se esta participação poderá gerar o seu descredenciamento enquanto perito credenciado pelo EDITAL DE CHAMAMENTO PÚBLICO SEFIC/MINC Nº 2/2023, DE 22 DE NOVEMBRO DE 2023
Não se verificando vedação genérica nas normas jurídicas e no Edital, a participação ou não do parecerista deverá ser analisada levando-se em consideração cada Edital de fomento cultural, em obediência ao princípio da vinculação ao Edital.
O princípio da vinculação ao Edital preceitua que a Administração Pública deve consolidar as regras de regência do processo competitivo e, ao editar esta regra, estará imediatamente submetida a ela, devendo assegurar o seu integral cumprimento pelos participantes, que a ela também devem respeito.
Nos exemplos citados no Ofício nº 718/2024/SECFC/GAB/SECFC/GM/MinC (SEI nº 1708255), os pareceristas não poderiam participar, por expressa previsão do certame:
EDITAL DE INTERCÂMBIO CULTURAL MINC Nº 1, DE 5 DE OUTUBRO DE 2023
Não poderão ser beneficiários do apoio :
Pessoas jurídicas;
Servidores(as), colaboradores(as), terceirizados(as), estagiários(as) e prestadores(as) de serviço relacionados(as) ao Ministério da Cultura, suas Secretarias ou Instituições Vinculadas;
Cônjuge, companheiro(a) ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, de servidores(as), colaboradores(as), terceirizados(as), estagiários(as) e prestadores(as) de serviço relacionados(as) ao Ministério da Cultura, inclusive, como integrantes da Comissão de Avaliação e Seleção do Edital de Intercâmbio;
EDITAL Nº 01 DE 16 DE ABRIL DE 2024
PROCESSO SELETIVO PARA PREMIAÇÃO ORLANDO SENNA AO CURTA-METRAGEM BRASILEIRO
É vedada a inscrição de projetos por proponentes que sejam: - Integrantes da Comissão de Seleção e seus parentes ou afins, nem servidores, professores, estagiários, prestadores de serviços terceirizados e pesquisadores vinculados ao Ministério da Cultura ou à Universidade Federal de Pelotas, bem como seus respectivos cônjuges, companheiros ou parentes em linha reta, colateral ou por afinidade até o 2º grau.
Observa-se que nos exemplos acima os Editais claramente definiram os sujeitos da vedação (incluindo-se os prestadores de serviços) e a abrangência da vedação (relacionados não somente ao órgão propositor do Edital, mas a todo o Ministério da Cultura). Dessa forma, a participação dos pareceristas foi expressamente vedada pelo certame.
Em outros casos, todavia, pode não ocorrer a vedação, ou ocorrer com abrangência reduzida. Por isso, cada Edital deve ser elaborado com cautela e planejamento pela Secretaria responsável, já que, uma vez publicado, deverá ser observado pela Administração Pública e participantes que pretendem concorrer.
Da mesma forma, os documentos que possibilitam a participação (como declaração de não ocorrência de impedimento) devem estar presentes em cada Edital, devendo ser observada a documentação exigida naquele certame, em obediência ao mesmo princípio da vinculação ao Edital.
Vale notar, no entanto, que a simples assinatura de declaração não afasta o conflito de interesse propriamente dito, mas é uma forma de alertar o profissional quanto aos impedimentos aplicáveis a cada hipótese, no intuito de evitar a participação em processos para os quais esteja impedido. Nesse sentido, caso o conflito de interesse seja suscitado por qualquer interessado, o órgão competente deverá investigá-lo e adotar as providências cabíveis, mesmo que a o parecerista tenha se declarado desimpedido.
Por fim, como já mencionado, em um nível mais aprofundado, mas que escapa à análise jurídica em tese, é possível verificar se há contra determinado candidato específico algum elemento concreto que configure a quebra da isonomia no edital ou mesmo se o indivíduo, sendo agente público, viola, com sua participação, a Lei nº 12.813, de 16 de maio de 2013, que trata de conflitos de interesse.
III - CONCLUSÃO
Diante do exposto, ressalvados os aspectos técnicos de conveniência e de oportunidade não sujeitos ao crivo desta Consultoria Jurídica, em resposta à consulta efetuada pela Secretaria de Economia Criativa e Fomento Cultural, entende a CONJUR:
Sim (itens 33 a 36).
Primeiramente, deve a Secretaria de Economia Criativa e Fomento Cultural manifestar-se sobre o disposto no item 32.
Caso não haja vedação à participação dos pareceristas por força do Edital de Credenciamento e nem consequências ao credenciamento por esta participação, o Decreto nº 11.453, de 2023 e a Portaria MinC nº 29, de 2009, vedam genericamente apenas que o parecerista (ou qualquer outro concorrente não servidor público) concorra ao Edital caso tenha participado de alguma forma na etapa de proposição técnica da minuta de edital, na etapa de análise de propostas ou irá envolver-se na etapa de julgamento de recursos do certame.
Não havendo esta ocorrência no caso concreto, a análise de qualquer participante deve ser verificada em relação às previsões específicas de cada Edital, em respeito ao princípio da vinculação ao Edital. Assim, cada Edital pode trazer uma resposta diferente à pergunta efetuada.
As formas de comprovação estarão previstas em cada Edital, devendo ser observados os requisitos ali previstos. Desta forma, cada Edital trará uma previsão do que se entende como suficiente para comprovação das regras de vedação a determinada participação.
Por isso cada Edital deve ser elaborado com cautela e planejamento pela Secretaria responsável, já que, uma vez publicado, deverá ser observado pela Administração Pública e participantes que pretendem concorrer.
Vale notar, no entanto, que a simples assinatura de declaração não afasta o conflito de interesse propriamente dito, mas é uma forma de alertar o profissional quanto aos impedimentos aplicáveis a cada hipótese, no intuito de evitar a participação em processos para os quais esteja impedido. Nesse sentido, caso o conflito de interesse seja suscitado por qualquer interessado, o órgão competente deverá investigá-lo e adotar as providências cabíveis, mesmo que a o parecerista tenha se declarado desimpedido.
Isso posto, submeto o presente processo à consideração superior, sugerindo que, após aprovação, os autos sejam encaminhados à Secretaria de Economia Criativa e Fomento Cultural, para as providências cabíveis.
Brasília, 9 de maio de 2024.
(assinatura eletrônica)
GUSTAVO ALMEIDA DIAS
Advogado da União
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400010209202336 e da chave de acesso 768a12a0