ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO
COORDENAÇÃO-GERAL PARA ASSUNTOS CONTENCIOSOS
ESPLANADA DOS MINISTÉRIOS BLOCO 'L' SALA 720 7º ANDAR PLANO PILOTO 70047-900 BRASÍLIA - DF (61) 2022-7476/2022-7471

INFORMAÇÃO JURÍDICA REFERENCIAL n. 00006/2024/CONJUR-MEC/CGU/AGU

NUP: 00732.003060/2022-33

INTERESSADOS: PROCURADORIA-GERAL DA UNIÃO - PGU E OUTROS

ASSUNTOS: ATOS ADMINISTRATIVOS E OUTROS

I) Manifestação jurídica referencial. ON AGU Nº 55/2014;

II) Encaminhamento de subsídios para defesa da União Federal;

III) Ações judiciais que tem por objeto a emissão e registro de diplomas de  cursos de graduação ou pós-graduação latu sensu;

IV) Programa normativo relacionado ao tema: arts. 206; 209 da Constituição Federal; Lei nº 9.394/2006; Lei nº 9.131/1995; Lei nº 10.861/2004; Decreto nº 9.235/2017; Decreto nº 10.195/2019; Portaria nº  1.095 de de 25 de outubro de 2018;
 

Senhora Coordenadora Geral Para Assuntos Contenciosos Substituta, 

RELATÓRIO

Por meio do DESPACHO n. 00042/2024/CONJUR-MEC/CGU/AGU foi solicitada análise da necessidade de renovação da informação referencial veiculada no PARECER REFERENCIAL n. 00007/2022/CONJUR-MEC/CGU/AGU, cujo objeto cuida de ações judiciais que buscam a emissão e registro de diplomas de cursos de graduação ou pós-graduação latu sensu.

Em razão da edição da Portaria Normativa CGU/AGU n. 05, de 31 de março de 2022, entende-se pela necessidade de adequação dos termos do referido parecer para "Informações Jurídicas Referenciais", considerando que o mesmo tem por objetivo prestar subsídios para o auxílio da defesa da União Federal por partes dos órgãos de execução contenciosa investidos de atribuição para tanto, nas demandas judiciais que versam sobre os temas propostos.

Tendo em vista o tempo transcorrido desde a produção do PARECER REFERENCIAL n. 00007/2022/CONJUR-MEC/CGU/AGU, mostrou-se pertinente buscar informações atualizadas sobre os temas respectivos junto às áreas técnicas desta pasta de estado, com o escopo de apurar se as orientações produzidas na NOTA TÉCNICA Nº 809/2020/CGLNRS/GAB/SERES/SERES, adotadas como subsídios para a elaboração da manifestação referencial respectiva, restariam ainda atualmente preservadas.  

Como consequência esta Consultoria Jurídica produziu a COTA n. 00137/2024/CONJUR-MEC/CGU/AGU, de 15 de janeiro de 2024, reiterada pela COTA n. 00262/2024/CONJUR-MEC/CGU/AGU, de 29 de janeiro de 2024 e COTA n. 01384/2024/CONJUR-MEC/CGU/AGU, de 22 de abril de 2024, encaminhando os autos à Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior - SERES, para a produção de manifestação técnica pertinente atualizada e juntada dos documentos que julgasse oportunos.

Em retorno veio o Ofício n. 1316/2024/CGLNRS/GAB/SERES/SERES-MEC, de 28 de abril de 2024, bem como as informações veiculadas na Nota Informativa n° 38/2024/CGMES/DISUP/SERES/SERES-ME, tidas por bastantes e suficientes à adequada compreensão e enfrentamento dos temas propostos.

É bastante o relatório.

ANÁLISE

DOS REQUISITOS PARA ELABORAÇÃO DE MANIFESTAÇÃO JURÍDICA REFERENCIAL

A Orientação Normativa AGU nº 55, de 23 de maio de 2014, prevê a possibilidade de elaboração de manifestação jurídica referencial para questões jurídicas envolvendo matérias idênticas e recorrentes, de forma que, nos pedidos subsequentes de subsídios, ateste-se que o caso se amolda ao parecer referencial, não havendo necessidade de manifestação individualizada.

A disciplina jurídica extraída da Orientação Normativa AGU nº 55, de 23 de maio de 2014, restara enunciada nos termos a seguir delineados:

ORIENTAÇÃO NORMATIVA Nº 55, DE 23 DE MAIO DE 2014. 

O ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO, no uso das atribuições que lhe conferem os incisos I, X, XI e XIII, do art. 4º da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, considerando o que consta do Processo nº 56377.000011/2009-12, resolve expedir a presente orientação normativa a todos os órgãos jurídicos enumerados nos arts. 2º e 17 da Lei Complementar nº 73, de 1993:

I - Os processos que sejam objeto de manifestação jurídica referencial, isto é, aquela que analisa todas as questões jurídicas que envolvam matérias idênticas e recorrentes, estão dispensados de análise individualizada pelos órgãos consultivos, desde que a área técnica ateste, de forma expressa, que o caso concreto se amolda aos termos da citada manifestação.

II - Para a elaboração de manifestação jurídica referencial devem ser observados os seguintes requisitos:

a) o volume de processos em matérias idênticas e recorrentes impactar, justificadamente, a atuação do órgão consultivo ou a celeridade dos serviços administrativos; e

b) a atividade jurídica exercida se restringir à verificação do atendimento das exigências legais a partir da simples conferência de documentos.

Referência: Parecer nº 004/ASMG/CGU/AGU/2014

LUÍS INÁCIO LUCENA ADAMS 

Em síntese, a manifestação jurídica referencial consiste em parecer jurídico genérico, vocacionado a balizar todos os casos concretos, cujos contornos se amoldem ao formato do caso abstratamente analisado.

 Trata-se, portanto, de ato enunciativo perfeitamente afinado com o princípio da eficiência, expressamente insculpido no artigo 37, caput, da Constituição Federal, produzido com o escopo de viabilizar o adequado enfrentamento de questões que, pela intensa repetição de casos, culminavam por tumultuar o fluxo de trabalho desta Consultoria Jurídica, dificultando a dedicação de tempo às questões jurídicas diversas de maior complexidade.

Tal medida já havia sido expressamente recomendada pelo Manual de Boas Práticas Consultivas da AGU, consoante se infere da leitura do Enunciado nº 33, abaixo transcrito:

Como o Órgão Consultivo desempenha importante função de estímulo à padronização e à orientação geral em assuntos que suscitam dúvidas jurídicas, recomenda-se que a respeito elabore minutas-padrão de documentos administrativos e pareceres com orientações in abstrato, realizando capacitação com gestores, a fim de evitar proliferação de manifestações repetitivas ou lançadas em situações de baixa complexidade jurídica. (Enunciado nº 33, do Manual de Boas Práticas da Advocacia-Geral da União). 

Ressalte-se que a iniciativa foi analisada e aprovada pelo Egrégio Tribunal de Contas da União - TCU, conforme notícia divulgada no Informativo TCU nº 218, de 2014, senão vejamos:

Informativo TCU nº 218/2014.

É possível a utilização, pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal, de um mesmo parecer jurídico em procedimentos licitatórios diversos, desde que envolva matéria comprovadamente idêntica e seja completo, amplo e abranja todas as questões jurídicas pertinentes.

Embargos de Declaração opostos pela Advocacia-Geral da União (AGU), em face de determinação expedida pelo TCU à Comissão Municipal de Licitação de Manaus e à Secretaria Municipal de Educação de Manaus, alegara obscuridade na parte dispositiva da decisão e dúvida razoável quanto à interpretação a ser dada à determinação expedida.

Em preliminar, após reconhecer a legitimidade da AGU para atuar nos autos, anotou o relator que o dispositivo questionado “envolve a necessidade de observância do entendimento jurisprudencial do TCU acerca da emissão de pareceres jurídicos para aprovação de editais licitatórios, aspecto que teria gerado dúvidas no âmbito da advocacia pública federal”.

Segundo o relator, o cerne da questão “diz respeito à adequabilidade e à legalidade do conteúdo veiculado na Orientação Normativa AGU nº 55, de 2014, que autoriza a emissão de ‘manifestação jurídica referencial’, a qual, diante do comando (...) poderia não ser admitida”.

Nesse campo, relembrou o relator que a orientação do TCU “tem sido no sentido da impossibilidade de os referidos pareceres serem incompletos, com conteúdos genéricos, sem evidenciação da análise integral dos aspectos legais pertinentes”, posição evidenciada na Proposta de Deliberação que fundamentou a decisão recorrida.

Nada obstante, e “a despeito de não pairar obscuridade sobre o acórdão ora embargado”, sugeriu o relator fosse a AGU esclarecida de que esse entendimento do Tribunal não impede que o mesmo parecer jurídico seja utilizado em procedimentos licitatórios diversos, desde que trate da mesma matéria e aborde todas as questões jurídicas pertinentes.

Nesses termos, acolheu o Plenário a proposta do relator, negando provimento aos embargos e informando à AGU que “o entendimento do TCU quanto à emissão de pareceres jurídicos sobre as minutas de editais licitatórios e de outros documentos, nos termos do art. 38, parágrafo único, da Lei nº 8.666, de 1993, referenciado nos Acórdãos 748, de 2011, e 1.944, de 2014, ambos prolatados pelo Plenário, não impede a utilização, pelos órgãos e entidades da administração pública federal, de um mesmo parecer jurídico em procedimentos licitatórios diversos, desde que envolva matéria comprovadamente idêntica e que seja completo, amplo e abranja todas as questões jurídicas pertinentes, cumprindo as exigências indicadas na Orientação Normativa AGU nº 55,de 2014, esclarecendo, ainda, de que a presente informação é prestada diante da estrita análise do caso concreto apreciado nestes autos, não se constituindo na efetiva apreciação da regularidade da aludida orientação normativa, em si mesma”.

Acórdão 2674, de 2014, Plenário, TC 004.757/2014-9, relator Ministro Substituto André Luís de Carvalho, 8 de outubro de 2014. 

Do acima exposto, pode-se concluir que a manifestação jurídica referencial uniformiza a atuação do órgão jurídico relativamente às consultas repetitivas, assim como sua adoção torna desnecessária a análise individualizada de processos que versem sobre matéria que já tenha sido objeto de análise em abstrato, sendo certo que as orientações jurídicas veiculadas através do parecer referencial aplicar-se-ão a todo e qualquer processo com idêntica matéria.

Nos termos da Orientação Normativa AGU nº 55, de 2014, a elaboração de manifestação jurídica referencial depende da confluência de 2 (dois) requisitos objetivos, a saber:

i) a ocorrência de embaraço à atividade consultiva em razão da tramitação de elevado número de processos administrativos versando sobre matéria repetitiva e

ii) a singeleza da atividade desempenhada pelo órgão jurídico, que se restringe a verificar o atendimento das exigências legais a partir da simples conferência de documentos; e a dispensa do envio de processos ao órgão jurídico para exame individualizado fica condicionada ao pronunciamento expresso, pela área técnica interessada, no sentido de que o caso concreto se amolda aos termos da manifestação jurídica referencial já elaborada sobre a questão.

Como se pode observar, a Orientação Normativa trouxe 2 (dois) importantes requisitos, quais sejam, o volume elevado de processos com impacto sobre a atuação da Consultoria Jurídica e sobre a celeridade dos serviços administrativos, e que a atividade jurídica exercida possa se restringir à verificação do atendimento às exigências legais a partir da conferência de documentos.

No âmbito desta Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Educação foi editada a Portaria CONJUR/MEC nº 01, de 2021, que, alinhada com os requisitos antes mencionados, estipulou as orientações a seguir assinaladas:

Art. 3º Para a elaboração de parecer jurídico referencial, devem ser observados os seguintes requisitos:

I - o volume de processos em matérias idênticas e recorrentes acarretar sobrecarga de trabalho devidamente comprovada e que venha a impactar, justificadamente, a atuação do órgão consultivo ou a celeridade dos serviços administrativos; e

II - a atividade jurídica exercida se restringir à verificação do atendimento das exigências legais a partir da simples conferência de documentos. 

Mais recentemente, coube à Consultoria-Geral da União, por intermédio da Portaria Normativa CGU/AGU nº 05, de 31 de março de 2022, regulamentar a matéria no âmbito das Consultorias e Assessorias Jurídicas junto aos órgãos da Administração Direta no Distrito Federal estabelecendo, para o caso específico de subsídios para a defesa da União Federal, o instituto da Informação Jurídica Referencial, trazendo a seguinte definição:

Art. 8º Informação Jurídica Referencial é a manifestação jurídica produzida para padronizar a prestação de subsídios para a defesa da União ou de autoridade pública. 

§ 1º A IJR objetiva otimizar a tramitação dos pedidos de subsídios no âmbito das Consultorias e Assessorias Jurídicas da Administração Direta no Distrito Federal, a partir da fixação de tese jurídica que possa ser utilizada uniformemente pelos órgãos de execução da Procuradoria-Geral da União. 

§ 2º É requisito para a elaboração da IJR a efetiva ou potencial existência de pedido de subsídios de matéria idêntica e recorrente, que possa justificadamente impactar a atuação do órgão consultivo ou celeridade dos serviços administrativos. 

Extrai-se do acima exposto que a manifestação jurídica referencial uniformiza a atuação do órgão jurídico relativamente às consultas repetitivas, tornando desnecessária a análise individualizada de processos que versem sobre temas que já tenha sido objeto de análise em abstrato, aplicando as orientações jurídicas nela veiculadas em todos os feitos que cuidem de matéria idêntica.

Como se pode observar, a Orientação Normativa trouxe 2 (dois) importantes requisitos, quais sejam, o volume elevado de processos com impacto sobre a atuação da Consultoria Jurídica e sobre a celeridade dos serviços administrativos, e que a atividade jurídica exercida possa se restringir à verificação do atendimento às exigências legais a partir da conferência de documentos.

Quanto ao primeiro requisito, verifica-se que, anualmente, tramita nesta Consultoria Jurídica alto índice de pedidos de subsídios para o auxílio da defesa da União Federal em processos judiciais cujo objeto veiculam pedidos de emissão/registro de diplomas de cursos de graduação ou pós-graduação latu sensu, realizados em instituições de educação superior.

Esta Coordenação-Geral para Assuntos Contenciosos (CGAC) continua recebendo elevada quantidade de demandas veiculando idêntico pedido e causa de pedir, decorrentes da inércia das instituições de ensino superior em emitir o diploma da parte demandante, traduzindo tema recorrente dentre os processos recebidos.

Tal fato exige significativa dedicação de trabalho desta Consultoria Jurídica, tanto no aspecto jurídico quando a identidade dos temas tratados poderia em verdade ensejar tratamento uniforme, mormente considerando o fato de que essa CGAC encontra-se, atualmente, com apenas 3 (três) advogados da união em exercício.

Desta forma, o volume de processos sobre o tema respectivo produz significativo impacto sobre a atuação deste órgão consultivo, comprometendo a celeridade dos serviços administrativos prestados, e reduzindo o tempo de que dispõe o Advogado da União para examinar processos mais complexos, que porventura exijam  análise jurídica mais detida e profunda.

Por fim, o segundo requisito se mostra devidamente atendido, visto que a atividade jurídica exercida se confina à prestar os mesmos subsídios repetidamente em todas as ações judiciais, já que estas apresentam praticamente os mesmos pedidos e questionamentos, pois derivados dos mesmos fatos e fundamentos jurídicos.

Preenchidos os requisitos para a produção da manifestação jurídica referencial, passa-se ao exame do mérito dos temas respectivos.

​CONSIDERAÇÕES PRELIMINARES

Inicialmente, convém destacar que compete a esta Consultoria Jurídica, nos termos do art. 11 da Lei Complementar n° 73/93, prestar consultoria sob o prisma estritamente jurídico, não lhe cabendo adentrar em aspectos relativos à conveniência e oportunidade da prática dos atos administrativos, reservados à esfera discricionária, devidamente fundamentada, do administrador público legalmente investido de atribuição para tanto.

Tampouco recai sobre a esfera atributiva deste órgão jurídico consultivo examinar questões de natureza eminentemente técnica, administrativa e/ou financeira, conforme didaticamente dispõe o Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia-Geral da União.

Feitas essas considerações iniciais, observa-se que o PARECER REFERENCIAL n. 00007/2022/CONJUR-MEC/CGU/AGU restara produzido para cuidar de demandas judiciais cujo objeto pretendam a emissão e registro de diplomas de cursos de graduação ou pós-graduação latu sensu.

Ante a existência de decisões judiciais que impõem o cumprimento desse tipo de obrigação pela União Federal (expedir e registrar diploma), faz-se necessária uma abordagem aprofundada acerca das razões pelas quais não é possível a emissão e o registro de diplomas pelo Ministério da Educação.

Nesse contexto, a Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior do Ministério da Educação -SERES, detentora de atribuição para formular as políticas de regulação da educação superior, fora instada a se manifestar em outra oportunidade sobre o tema, tendo produzido em resposta as informações veiculadas na Nota técnica nº 809/2020/CGLNRS/GAB/SERES/SERES, partindo do ponto de vista legal e de suas atribuições.

Instada recentemente a produzir manifestação técnica acerca dos temas propostos a SERES encaminhou o Ofício n. 1316/2024/CGLNRS/GAB/SERES/SERES-MEC, de 28 de abril de 2024, bem como as informações veiculadas na Nota Informativa n° 38/2024/CGMES/DISUP/SERES/SERES-ME, tidas por bastantes e suficientes à adequada compreensão e enfrentamento dos temas propostos.

Tendo em vista a relevância dos temas tratados, tentaremos nos aprofundar na questão, apresentando a legislação educacional aplicável à espécie, o aparato legal que embasa a estrutura e o funcionamento dos órgãos da Administração Pública Federal, bem como das políticas públicas educacionais relacionadas à educação superior no sistema federal de ensino, sobretudo as políticas atuais de regulação e supervisão da Educação Superior no país que são relativamente recentes, tendo em vista decorrerem da publicação da Lei do SINAES, a saber,  lei nº 10.861/2004.

Cabe destacar que tais políticas estão aos poucos se estruturando diante do rápido crescimento da quantidade de instituições e cursos sob a tutela da regulação e supervisão do Ministério da Educação nas últimas décadas, ressaltando-se que, de acordo com o Censo da Educação Superior de 2019,  atualmente existem cerca de 2608 instituições de educação superior no país, sendo que 2306 são instituições privadas.

Saliente-se que a maior parte dos problemas relacionados às demandas judiciais que tem por objeto emissão e registro de diplomas referem-se a cursos realizados em instituições privadas de educação superior. Nessa seara, há que se examinar, ainda, os aspectos técnicos necessários para o cumprimento de tais decisões, bem como os obstáculos legais que o assunto suscita. 

Desta sorte, será abordada inicialmente a celeuma envolvendo a atribuição para emissão e registro de diplomas, as peculiaridades em relação às instituições regulares e descredenciadas, bem como referentes às entidades sequer vinculadas ao sistema federal de ensino, para que possam ser utilizadas como subsídios nas ações judiciais de acordo com a situação cadastral de cada instituição.

Por fim, serão abordadas as questões específicas relativas as ações judiciais que tem como pedido a  emissão de diplomas de cursos de pós-graduação latu sensu.

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                                      - CAPÍTULO I - 

                FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA GERAL 

O MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO E A REGULAÇÃO E SUPERVISÃO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR

Inicialmente, cumpre tecermos breves considerações sobre a prestação de serviços educacionais pela iniciativa privada no contexto da regulação da educação superior, e sobre no sistema federal de ensino.

Com efeito, a Constituição Federal estabelece no art. 209, incisos I e II, que o ensino é livre à iniciativa privada, desde que atendidas as condições de cumprimento das normas gerais da educação nacional, bem como, a autorização e avaliação de qualidade pelo Poder Público. Vejamos o texto literal da norma constitucional:

Art. 209. O ensino é livre à iniciativa privada, atendidas as seguintes condições:

I - cumprimento das normas gerais da educação nacional;

II - autorização e avaliação de qualidade pelo Poder Público.

Por sua vez, na esfera infraconstitucional, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 2019, reproduziu o mandamento constitucional supramencionado, e acrescentou, como requisito para a oferta do ensino pela iniciativa privada, a capacidade de autofinanciamento.

De outro giro, a LDB, em seu art. 9º, IX, conferiu à União Federal a atribuição para “autorizar, reconhecer e credenciar, supervisionar e avaliar, respectivamente, os cursos das instituições de educação superior e os estabelecimentos de seu sistema de ensino”.

Nesse aspecto, frisa-se que o sistema de ensino de responsabilidade da União Federal é o sistema federal de ensino, o qual, nos termos do art. 16 do referenciado diploma legal, compreende: 

I- as instituições de ensino mantidas pela União;

II- As instituições de educação superior criadas e mantidas pela iniciativa privada;

III- Os órgãos federais de educação.

Assim, pode-se extrair a seguinte ilação: nos termos da legislação em vigor, a oferta de cursos superiores pelas instituições integrantes do sistema federal de ensino depende de prévio ato autorizativo do Ministério da Educação (MEC), a quem também caberá a sua avaliação quanto à prestação desse relevante serviço.

Nessa esteira, foi instituído por meio da Lei nº 10.861, de 14 de abril 2004, o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior – SINAES, o qual buscou a concretização de uma política nacional de avaliação da educação Superior.

A Lei 10.861/2004 institui a necessidade de se avaliar a educação e, em caso de resultados negativos ou insuficientes nas avaliações, há previsão de que as instituições sejam supervisionadas.

Nesse caminho, foi publicado o Decreto nº 5.773/2006 (já revogado pelo Decreto nº 9.235/2017 atualmente vigente), que incluiu, além da realização de avaliações, a previsão para averiguação de denúncias e representações acerca de irregularidades eventualmente praticadas por instituições de educação superior.

O Decreto nº 9.235/2017 também regulamenta o exercício das funções de regulação, supervisão e avaliação de instituições de educação superior e cursos superiores de graduação e sequenciais no sistema federal de ensino.

Nesse contexto,  em sua essência, o referido Decreto estabelece o percurso e a forma como são operacionalizadas no Ministério da Educação, notadamente na Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior, as atividades de regulação e supervisão, bem como as de avaliação a serem operacionalizadas pelo INEP, e que fazem parte dos processos regulatórios que tramitam na SERES.

Cabe ressaltar que os aspectos estabelecidos no Decreto nº 9235/2017 ocorrem visando a concretização do disposto no art. 209 da Constituição Federal no sentido de resguardar aos estudantes da educação superior privada o direito a uma educação de qualidade, bom como o cumprimento das regras do sistema federal pelas instituições a ele pertencentes.

Isto porque, é cristalino que o Estado Brasileiro tem como função primordial a efetivação dos direitos fundamentais expostos em linhas gerais pela Constituição Federal.

É nesse sentido que as atividades de regulação, fiscalização supervisão e avaliação, exercidas pelo Estado sobre as entidades, públicas ou privadas, de ensino superior, possuem o escopo maior de proporcionar a efetivação do direito fundamental à educação de qualidade, “visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho” (art. 205 da CF).

Destarte, as limitações e os balizamentos existentes na atuação da iniciativa privada nessa seara decorre da necessidade precípua de preservar a qualidade do ensino ofertado, e, consequentemente, tutelar os interesses de toda a coletividade, porquanto educação é direito de todos, e tem como o objetivo o pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho, consoante o disposto no art. 205 da Constituição Federal.

Conforme anteriormente explicitado, em matéria de educação superior, cabe à União Federal, por intermédio do Ministério da Educação, a regulação, supervisão e avaliação dos estabelecimentos de ensino e dos cursos ofertados, nos termos da legislação específica em vigor, notadamente da LDB, do Decreto nº 9.235, de 2017, e demais normas esparsas, com vistas a assegurar os padrões de qualidade estabelecidos pelo Poder Público.

Assim, o MEC, no exercício da regulação do ensino superior, atua perante as instituições de ensino integrantes do sistema de ensino federal, salvaguardadas as devidas proporções, como verdadeiro Poder Concedente do serviço público educacional do qual é titular, isto é, o MEC, observadas as condições e requisitos estabelecidos em norma específica pelo Poder Público, autoriza à instituição interessada a execução direta de tal serviço, atendidos os requisitos estabelecidos na legislação educacional aplicada..

O ciclo regulatório para instituições que desejem se inserir no Sistema Federal de Ensino encontra-se descrito no já citado Decreto n.º 9.235, de 2017, e ainda, nas Portarias Normativas MEC nº 11/2017, 20/2017, 21/2017, 22/2017, 23/2017, 24/2017,3 15/2018, 741/2018 e 742/2018.

Para dar início às suas atividades, uma instituição que pretenda ofertar cursos superiores necessita inicialmente  protocolar requerimento prévio de credenciamento junto ao Ministério da Educação, por meio do sistema e-MEC. Juntamente com este pedido de credenciamento é necessário pedido de autorização para funcionamento de pelo menos um curso.

Nesta fase do ciclo regulatório serão analisados os requisitos estabelecidos no art. 20 do Decreto 9.235/2017, á analisada entre eles a regularidade imobiliária e fiscal da mantenedora, demonstração de patrimônio suficiente para assegurar a sustentabilidade financeira da instituição mantida,  e o Plano de Desenvolvimento Institucional da mantida, que deverá conter, entre outras, informações acerca do projeto pedagógico, do corpo docente e da estrutura física da Instituição de Ensino Superior - IES.

Para que uma Instituição de Ensino Superior funcione de forma regular, são necessários os seguintes atos autorizativos:

i. Credenciamento: é o primeiro ato autorizativo da Instituição de Ensino Superior, que se dará de acordo com as normas e prazos estabelecidos pela legislação da educação superior.

ii. Recredenciamento: é a renovação periódica do credenciamento da IES, que se dará de acordo com as normas e prazos estabelecidos pela legislação da educação superior.

No que tange aos cursos de graduação, registre-se que para seu funcionamento regular são necessários os seguintes atos autorizativos:

iii. Autorização: é autorização para o início da oferta de curso que deve ser obrigatoriamente obtida:

a) pelas Faculdades, para oferta de qualquer curso de graduação;

b) pelas Universidades e Centros Universitários, para a oferta de curso de graduação em medicina, odontologia, psicologia, enfermagem e direito, e para a oferta de cursos em endereços fora do município-sede.

Esclarece-se que as IES cujos cursos não se encaixem nas categorias “a” e “b” acima têm a obrigação, em qualquer hipótese, de informar ao MEC os cursos abertos, para fins de supervisão, avaliação e posterior reconhecimento por parte deste Ministério.

iv. Reconhecimento: é o ato autorizativo que deve ser solicitado pela IES quando o curso de graduação tiver completado 50% (cinquenta por cento) do período de sua integralização e antes de completar 75% (setenta e cinco por cento) desse período, a contar da data de início das aulas.

v. Renovação de Reconhecimento: é a renovação do reconhecimento que deve ser solicitada pela instituição de ensino a cada ciclo avaliativo do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior – SINAES. 

Via de regra, os atos de autorização, reconhecimento e renovação de reconhecimento são concretizados por meio de portarias emitidas pela Secretaria de Regulação e Supervisão, nos termos de sua atribuição legal, estabelecida no art. 24 do Decreto 10.195/2019.

Nesse cenário, tem-se que o funcionamento regular de IES e dos respectivos cursos dependem de ato autorizativo do MEC, nos ditames do art. 10, do Decreto n° 9.235, de 2017, de modo que o funcionamento de uma IES ou oferta de curso superior sem o devido ato autorizativo do Ministério da Educação configura irregularidade administrativa, sem prejuízo dos efeitos da legislação civil e penal.

Nesse sentido, deve se esclarecer que é necessária a abertura de processo regulatório de autorização para o início da oferta de curso de graduação junto ao MEC pelas IES classificadas como faculdades.

No entanto, as Universidades e Centros Universitários, que detém prerrogativas de autonomia, não precisam protocolar processos regulatórios para fins de autorização de cursos, podendo criar no exercício de sua autonomia os cursos superiores por meio de atos próprios, exceto os cursos de Medicina, Direito, Medicina, Odontologia, Psicologia e Enfermagem, conforme o art, 41 do Decreto nº 9.235/2017.

Porém, todas as IES autônomas devem informar ao MEC os cursos abertos, para fins de supervisão, avaliação e posterior reconhecimento por parte do Ministério. É necessário esclarecer que durante os processos de autorização de cursos, o MEC avalia três dimensões: a organização didático-pedagógica, o corpo docente e técnico-administrativo e as instalações físicas oferecidas pela instituição.

Para ter seu curso superior reconhecido, a IES deverá, após o início do seu funcionamento, protocolar pedido de reconhecimento no período compreendido entre a metade do prazo previsto para a integralização de sua carga horária e setenta e cinco por cento desse prazo, de acordo com o art. 46, do Decreto nº 9.235, de 2017.

Desse modo, tem-se que a graduação em um curso superior consiste em processo avaliado pelo MEC em diversas fases, demandando a obtenção de avaliação satisfatória em todas elas para que o curso seja devidamente reconhecido.

Como consequência, é realizada inicialmente uma verificação das condições iniciais de oferta, quando do pedido de autorização e há uma avaliação dos alunos ingressantes através do Exame Nacional de Desempenho de Estudantes. Após essa verificação inicial há uma verificação das condições reais de oferta do curso, no processo de reconhecimento, e uma avaliação dos alunos egressos, também através do ENADE.

Finda esta parte inicial do ciclo, a IES está habilitada a emitir diplomas válidos em todo o território nacional. Seguem-se, então, as fases de renovações dos atos autorizativos de credenciamento da IES e reconhecimento de curso.

Cabe esclarecer que, assim como o reconhecimento de um curso, a renovação do reconhecimento do curso nos prazos estabelecidos na legislação educacional é essencial para a expedição e registro do diploma, pois atesta que o curso passou pelas fases de avaliação previstas na legislação aplicada.

O MEC, enquanto Poder Regulador do serviço educacional, atua investido de verdadeiro poder de polícia administrativo, cujos contornos se encontram delineados nos exatos termos definidos na lei que rege a matéria, pelo que, logicamente, sua atuação não pode ser concretizada sem previsão normativa para tanto, sob pena de ocorrer manifesta violação do princípio da legalidade, que é de observância cogente pela Administração Pública.

Nesta toada, o Decreto nº 9.665, de 2 de janeiro de 2019, que aprovou a nova Estrutura Regimental do MEC, enumerou as atribuições a seguir elencadas, senão vejamos: 

Art. 25.  À Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior compete:

(...)II - autorizar, reconhecer e renovar o reconhecimento de cursos de graduação e sequenciais, presenciais e a distância;

(...)IV - supervisionar instituições de educação superior e cursos de graduação e sequenciais, presenciais e a distância, com vistas ao cumprimento da legislação educacional e à indução de melhorias dos padrões de qualidade da educação superior, aplicando as penalidades previstas na legislação;

(...)Art. 30.  À Diretoria de Supervisão da Educação Superior compete:

I - subsidiar o processo de formulação e implementação de políticas para a regulação e supervisão da educação superior, em consonância com as metas do PNE;

II - propor critérios, planejar, promover, executar e acompanhar as ações relacionadas ao cadastro de instituições e cursos de educação superior;

III - propor critérios, planejar, promover e executar, em articulação com a Diretoria de Tecnologia da Informação e Comunicação, sistema eletrônico de acompanhamento de processos relacionados à regulação e supervisão de instituições e cursos de educação superior;

IV - articular-se com o Conselho Nacional de Educação, o INEP, a Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior - Conaes e as Diretorias de Regulação da Educação Superior e de Supervisão da Educação Superior, com vistas ao aprimoramento da legislação e normas relativas à regulação, supervisão e avaliação da educação superior;

V - subsidiar as ações de concepção e atualização dos referenciais e diretrizes curriculares dos cursos superiores de graduação;

VI - subsidiar a elaboração de referenciais de qualidade para a educação a distância, observadas as diretrizes curriculares da educação superior e as diversas linguagens de tecnologia da informação e comunicação;

VII - promover parcerias com os órgãos normativos dos sistemas de ensino dos Estados e do Distrito Federal, visando ao regime de colaboração e de cooperação no desenvolvimento da educação superior; e

VIII - gerenciar, planejar e executar as ações referentes à concessão dos certificados das entidades beneficentes de assistência social da área de educação.(...)

Constata-se, assim, que o poder-dever de supervisionar o ensino de superior nacional é atribuição deste Ministério da Educação que não admite em nenhuma hipótese renúncia ou possibilidade de não atuação de seus agentes, ante a norma cogente prevista no art. 2º, inciso II do parágrafo único da Lei nº 9.784/99.

Corroborando tal afirmação, ressalta-se que, de acordo com o contido no  Decreto nº 10.195/2019,  inexiste, na estrutura de cargos e funções do Ministério da Educação, algum cargo com atribuição de “fiscal” ou “ supervisor” de instituições de educação superior, situação que afasta qualquer ideia equivocada de que o MEC por meio da SERES exerça controle rígido e absoluto  ou  promova ações rotineiras de fiscalização da oferta de educação superior no âmbito do sistema federal de ensino.

Igualmente inexiste respaldo legal para que o MEC controle o acervo acadêmico das intuições privadas de ensino, as quais se encontram sob sua tutela regulatória por meio da atuação dos seus servidores.

Por tratar-se de um órgão pertencente à Administração Pública, não é possível que as atividades dos servidores públicos extrapolem suas funções estabelecidas nos dispositivos legais e “invadam” as instituições controlando os documentos dos estudantes matriculados.

​Posto isso, não obstante os argumentos acima declinados, verifica-se que embora a União venha sendo incluída como legitimada passiva nas demandas envolvendo a emissão de diplomas, a causa de pedir e mesmo os pedidos fazem apenas alusão a problemas que não podem ser solucionados pela União - Ministério da Educação, o que só corrobora a desnecessidade de sua participação em tais ações, a qual, como poderá ser visto nesta manifestação, encontra-se equivocada.

DOS IMPEDIMENTOS LEGAIS, TÉCNICOS E BUROCRÁTICOS PARA O MEC EXPEDIR E REGISTRAR DIPLOMAS

Fundamentado no que foi apresentado, tem-se que o funcionamento regular de Instituições de Educação Superior - IES e respectivos cursos, depende de ato autorizativo do MEC, nos ditames do artigo 10, do decreto nº 9.235/2017.

Dessa maneira, o funcionamento de uma IES ou oferta de curso superior sem o devido ato autorizativo do Ministério da Educação configura irregularidade administrativa, sem prejuízo dos efeitos da legislação civil e penal.

Esclarece-se que uma Instituição de Educação Superior - IES, só poderá emitir diploma se o seu respectivo curso estiver reconhecido.

Conforme dispõe o artigo 48, da lei nº 9.394/1996 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional - LDB) c/c o artigo 45, caput, do decreto nº 9.235/2017, o reconhecimento de curso superior é condição necessária, juntamente com o registro, para a sua validade nacional.

Reitere-se que as Instituições de Educação Superior (IES) que ofertam o curso superior são as responsáveis pela expedição e registro dos respectivos diplomas dos alunos, de acordo com a LDB e o Decreto nº 9.235/2017.

Ao proceder à expedição de um certificado ou diploma, cabe à IES assegurar-se das condições de sua plena regularidade, de forma que, uma vez expedido, presume-se a sua validade, conforme disposto na legislação.

Em caso de eventual desconformidade, a IES responsável pela emissão do diploma se sujeitará às sanções legais aplicáveis.

Ainda sobre a emissão e o registro do diploma, tem-se que a mesma constitui a afirmação de que o aluno efetivamente cumpriu com a carga horária e o currículo determinados, quando existentes, pelas Diretrizes Curriculares Nacionais – DCNs para o respectivo curso.

Na prática, isso só pode ser feito mediante a análise dos documentos pessoais e acadêmicos dos estudantes matriculados e de sua situação acadêmica, o que só pode ser constatado pelas secretarias acadêmicas das instituições, por meio de seus sistemas próprios, nos quais ficam armazenadas as informações de tais estudantes. 

Ademais, em se tratando de instituições privadas, conforme já esclarecido, resta de todo inequívoco que apenas as próprias têm acesso aos  documentos acadêmicos de seus estudantes e só elas podem assegurar se cumpriram as obrigações discentes relativas ao curso, tais como realização de avaliações e trabalhos no âmbito do curso. 

Já no que tange ao registro do diploma, tem-se que este representa a validação de que o aluno cumpriu com as exigências legais para receber a graduação em um curso superior, avalizado pelo Ministério da Educação, órgão do poder público competente para verificar a qualidade e a regularidade do ensino ofertado no País.

Nestes termos, a Portaria nº  1.095 de de 25 de outubro de 2018 disciplinou diretrizes para expedição e o registro de diplomas de cursos superiores de graduação no âmbito do sistema federal de ensino. Em referência aos questionamentos ventilados, o Capítulo II da referida norma dispõe sobre o processo de registro de diploma, conforme segue:

DO PROCESSO DE REGISTRO DE DIPLOMA

(...) Art. 11. O processo de registro de diploma deverá ser instruído com documentos indispensáveis que garantam autenticidade, segurança, validade e eficácia dos atos jurídicos a serem produzidos.

Art. 12. O processo de registro de diploma deverá estar instruído, no mínimo, com os seguintes documentos:

I - ofício ou documento equivalente de encaminhamento do diploma expedido à IES registradora, assinado pela autoridade responsável da IES expedidora;

II - termo de responsabilidade da autoridade competente para a expedição do diploma atestando a regularidade do diploma conferido ao aluno e dos atos de expedição;

III - cópia dos documentos de identidade civil do aluno diplomado;

IV - prova de conclusão do ensino médio ou equivalente;

V - histórico escolar do curso superior concluído;

VI - diploma a ser registrado; e

VII - termo de responsabilidade da autoridade competente para o registro do diploma atestando a regularidade dos procedimentos realizados para o registro.

§ 1º A critério de cada IES registradora, a fim de garantir a autenticidade, segurança, validade e eficácia dos atos jurídicos de registro, poderão ser exigidos, entre outros, os seguintes documentos:

I - prova da colação de grau;

II - comprovação de conclusão de estágio curricular;

III - guia de transferência ou documento que prove a transferência de ofício, quando for o caso;

IV - certidão de nascimento ou casamento;

V - número de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas - CPF;

VI - título de eleitor; e

VII - ato de naturalização publicado no Diário Oficial da União - DOU.

§ 2º Os termos de responsabilidade referidos nos incisos II e VII do caput deverão ser assinados pela autoridade máxima da instituição de ensino superior ou por meio de seu representante legal mediante procuração específica ou por ato de delegação de poderes.

§ 3º Para fins de instrução processual, os códigos constantes da base de dados oficial de informações relativas aos cursos e às IES do Ministério da Educação deverão constar da identificação das instituições expedidoras e registradoras e dos respectivos cursos que constarão no diploma.

Por sua vez, o Capítulo III do ato normativo em referência disciplinou o controle da expedição e registro de diplomas, estabelecendo que as instituições de ensino superiores devem manter os livros e anotações de expedição e registro de diplomas, sendo sua guarda de responsabilidade do representante legal da mantenedora, senão vejamos:

Art. 13. As IES manterão livros de anotações de expedição e registro de diplomas.

§ 1º O registro do diploma deverá ser feito em livro próprio no meio físico ou eletrônico, a critério de cada instituição.

§ 2º O livro de registro eletrônico deverá atender os requisitos da Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP, aplicando-se, no que couber, as disposições contidas nos arts. 37 e 38 da Lei nº 11.977, de 7 de julho de 2009.

§ 3º Os livros referidos no caput integram o acervo acadêmico da instituição, sendo a sua guarda de responsabilidade do representante legal da mantenedora.

§ 4º Os livros de registro deverão conter termos de abertura e encerramento, assinados pela autoridade competente.

Art. 14. Deverão constar do registro as seguintes informações:

I - número do registro;

II - número do diploma;

III - número do processo;

IV - nome completo do diplomado;

V - data e local de nascimento;

VI - nacionalidade;

VII - cédula de identidade, indicando o órgão expedidor e a Unidade da Federação;

VIII - nome do curso;

IX - atos de autorização, de reconhecimento ou de renovação de reconhecimento do curso com a data de publicação no DOU;

X - data da conclusão do curso;

XI - data da colação de grau;

XII - data da expedição do diploma;

XIII - data do registro do diploma;

XIV - título ou grau conferido;

XV - nome da instituição de educação superior;

XVI - razão social da mantenedora da instituição de educação superior e respectivo número do Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas - CNPJ;

XVII - nome e número do CPF do responsável pelo registro ou, no caso de servidor público, o número da matrícula; e

XVIII - assinatura do dirigente máximo ou do responsável formalmente designado, com a indicação do ato de delegação respectivo.

§ 1º No livro de registro, deverá ser reservado campo da observação, para o registro dos apostilamentos que ocorrerem.

§ 2º Poderão constar do livro de registro outras informações para identificação do diplomado, das IES e dos cursos, quando indispensáveis para a garantia da autenticidade, segurança, validade e eficácia dos atos jurídicos de registro, na forma do art. 12, § 1º.

Art. 15. O Ministério da Educação e os respectivos órgãos de fiscalização dos sistemas de ensino estaduais poderão solicitar o acesso total ou parcial de cópia ou de informações dos processos de registro de diploma, as quais deverão ser disponibilizadas imediatamente pelas IES expedidoras e registradoras.

Com efeito, a Portaria nº  1.095 de de 25 de outubro de 2018 estabelece algumas regras quanto ao prazo para a expedição e o registro de diplomas, tais como um prazo máximo de 60 (sessenta) dias, contados da data de colação de grau de cada um dos egressos quando a IES for devidamente credenciada pelo respectivo sistema de ensino.

E quando não possuir prerrogativa de autonomia deverá encaminhar para as IES registradoras no prazo máximo de 15 (quinze) dias, contados da data de sua expedição, devendo registrar o diploma no prazo máximo de 60 (sessenta) dias contados do seu recebimento, senão vejamos:

(...)Art. 18. As IES devidamente credenciadas pelos respectivos sistemas de ensino deverão expedir os seus diplomas no prazo máximo de sessenta dias, contados da data de colação de grau de cada um dos seus egressos.

Art. 19. O diploma expedido deverá ser registrado no prazo máximo de sessenta dias, contados da data de sua expedição.

§ 1º As IES que não possuem prerrogativa de autonomia para o registro de diploma por elas expedido deverão encaminhar o diploma para as IES registradoras no prazo máximo de quinze dias, contados da data de sua expedição.

§ 2º No caso do § 1º, a IES registradora deverá registrar o diploma no prazo máximo de sessenta dias, contados do recebimento do diploma procedente de IES expedidora.

Art. 20. Os prazos constantes dos arts. 18 e 19 poderão ser prorrogados pela IES uma única vez, por igual período, desde que devidamente justificado pela instituição de educação superior.

As IES não universitárias, sem prerrogativas para o registro de diplomas por ela expedidos, terão os seus diplomas registrados por universidades, por Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia ou por Centros Federais de Educação Tecnológica e deverão publicar o extrato de informações enumerados no § 1º do artigo 21 da referida Portaria no prazo de 30 (trinta) dias.

Tal mandamento busca seu fundamento na Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996 que estabelece as diretrizes e bases da educação, disciplinando que as IES não universitárias, sem prerrogativas para o registro de diplomas por ela expedidos, terão os seus diplomas registrados por universidades:

(...) Art. 48. Os diplomas de cursos superiores reconhecidos, quando registrados, terão validade nacional como prova da formação recebida por seu titular.

§ 1º Os diplomas expedidos pelas universidades serão por elas próprias registrados, e aqueles conferidos por instituições não-universitárias serão registrados em universidades indicadas pelo Conselho Nacional de Educação.

§ 2º Os diplomas de graduação expedidos por universidades estrangeiras serão revalidados por universidades públicas que tenham curso do mesmo nível e área ou equivalente, respeitando-se os acordos internacionais de reciprocidade ou equiparação.

§ 3º Os diplomas de Mestrado e de Doutorado expedidos por universidades estrangeiras só poderão ser reconhecidos por universidades que possuam cursos de pós-graduação reconhecidos e avaliados, na mesma área de conhecimento e em nível equivalente ou superior.

Por fim, a inobservância de qualquer desses prazos será considerada irregularidade administrativa a ser apurada por meio de processo administrativo de supervisão, sendo responsabilizada a IES que lhe der causa, seja ela expedidora ou registradora.

A lei de diretrizes e bases da educação, estabelece que é da autonomia da IES, conferir o diploma e outros títulos: 

(...) Art. 53. No exercício de sua autonomia, são asseguradas às universidades, sem prejuízo de outras, as seguintes atribuições:

(...) VI - conferir graus, diplomas e outros títulos;

Dessa forma, vale ressaltar que não pode o Ministério da Educação emitir nem registrar diplomas, tampouco há que se falar de qualquer hipótese de “chancelamento” de documentos de nível superior pelo Ministério da Educação.

Nesta toada, eventual  compreensão que obrigue o MEC a expedir ou registrar diploma, violaria a norma constitucional, contida no artigo 37, caput, que prevê o princípio da legalidade, que assim dispõe: 

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Dessa forma, não pode a União Federal ser indevidamente obrigada a expedir ou registrar diplomas, tampouco ser instada a promover o “chancelamento” de documentos acadêmicos de nível superior por intermédio do Ministério da Educação, visto que tal responsabilidade não restara legalmente inserida no âmbito atributivo que lhe fora cometido, encerrando sua atuação no que diz respeito aos temas respectivos, com a concessão do ato regulatório de reconhecimento do curso.

QUESTÕES TÉCNICAS QUE INVIABILIZAM A EXPEDIÇÃO E REGISTRO DE DIPLOMA PELO MEC

Por fim, tendo em vista o exposto em relação às atividades de  supervisão da educação superior, caso não existissem os obstáculos legais já enumerados, sabe-se que existem outras dificuldades/obstáculos que praticamente inviabilizam que o MEC cumpra decisões judiciais nas quais se determine a expedição e registro de diplomas:

• Enorme quantidade de IES e cursos no sistema federal;

Como já referido, não é possível que o MEC controle os documentos acadêmicos de cerca de oito milhões de estudantes matriculados em instituições de  educação superior, nem em termos técnicos, muito menos existe espaço físico para tanto.

A quantidade expressiva de instituições de educação superior em funcionamento no país tem se mostrado um grande desafio, não só para o Ministério da Educação que detém a competência de regulação e supervisão, como para o INEP, responsável pelas avaliações de instituições e de cursos.

Com isso, o Ministério da Educação encontra dificuldades de pessoal (professores especialistas e técnicos)  até mesmo para a constituição  de Comissões para  realização de visitas in loco de supervisão. 

• Inexistência de acesso por parte do MEC aos documentos acadêmicos de estudantes matriculados;

Como explicado acima, ainda que exista uma "impressão equivocada" de que existe um controle rígido por parte do MEC dos documentos acadêmicos, isso não procede. Tais documentos ficam sob a responsabilidade das instituições que ofertam os cursos autorizados pelo MEC.

A atuação do MEC na regulação e supervisão da educação superior se dá, praticamente, via análise documental, seja no sistema e-MEC ou por processos que tramitam no sistema SEI.

Não existe, na regulação do Ministério da Educação, nenhum tipo de controle físico. Existem visitas in loco que são realizadas nas ocasiões de avaliação para credenciamento, autorização  e reconhecimento de cursos e, em casos determinados, de visitas de supervisão.

Desse modo, se o MEC não tem acesso livre aos documentos acadêmicos  de todos os estudantes matriculados, não é possível sequer saber se de fato estudaram e concluíram seus cursos, informações imprescindíveis para expedição e registro de diplomas.

• Inexistência de previsão legal para a aquisição de insumos para a produção e confecção de diplomas por parte do MEC;

Além dos obstáculos acimas citados, sabe-se que, na administração pública, há necessidade de compra de materiais não inerentes às atribuições e competências dos órgãos.

Insumos como papel especial para a fabricação de diplomas não podem ser adquiridos de acordo com a legislação vigente. Também não existe nenhum sistema apto a armazenar dados de todos os acervos acadêmicos das instituições reguladas pelo MEC, muito menos  previsão legal para a contratação de sistema dessa espécie e tampouco para a contratação de pessoal para tais atividades. 

Nessa lógica, tem se que os obstáculos acima mencionados são interdependentes entre si e carecem de previsão legal para eventual viabilização. 

Assim sendo, é imperativo que os órgãos do judiciário responsabilizem os proprietários de instituições de educação superior e a determinar que eles providenciem os diplomas, uma vez que essa atividade faz parte de suas obrigações contratuais com os estudantes matriculados e que as sanções aplicadas pelo MEC não os alcançam.

DA IMPOSSIBILIDADE DA UNIÃO FEDERAL SER RESPONSABILIDADE EM DECORRÊNCIA DE RELAÇÃO DE CONSUMO

Cabe salientar que nessas demandas que envolvem o pedido de emissão/registro de diplomas  as partes demandantes embasam sua pretensão em relação de consumo estabelecida com a instituição de ensino, razão pela qual, não se pode imputar à União Federal responsabilidade decorrente de relação consumerista.

Com efeito, é cediço que o erário público, embora administrado pelo estado, pertence a toda sociedade, de modo que, eventual entendimento que imponha à União Federal o dever de arcar com o prejuízo ou reparação de dano supostamente sofrido em razão de relação de consumo, equivale a dizer que toda coletividade terá que arcar com dano ou prejuízo decorrente de relação privada, eximindo indevidamente os efetivos responsáveis pelo dano causado, decorrente do risco da atividade econômica por eles desenvolvida.

Ademais, caso a União Federal pudesse ser responsabilizada por toda e qualquer relação de consumo que eventualmente lese o consumidor, por supostamente não ter exercido seu poder fiscalizatório, deveria estar presente em praticamente todas as ações protocoladas perante o poder judiciário, visto que, em praticamente todas as atividades econômicas existe alguma espécie de regulação baseada no poder fiscalizatório exercido por esta pessoa política federal, bem como pelos demais entes federados.

Dessa forma, entende-se que o Poder Judiciário não pode compactuar com tal entendimento teratológico, sendo  imperioso registrar, por outro lado, que a União Federal atua no estrito cumprimento de seu poder regulatório, não sendo o caso de qualquer responsabilização.

DO DESCABIMENTO DA CONDENAÇÃO DA UNIÃO FEDERAL EM INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS OU MATERIAIS ANTE A AUSÊNCIA DE NEXO CAUSAL E A INEXISTÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE DOLO OU CULPA NA ATUAÇÃO ESTATAL, EM HIPÓTESE DE RESPONSABILIDADE SUBJETIVA  DECORRENTE DE OMISSÃO/MORA/FALTA DE SERVIÇO NA ENTREGA DE DIPLOMA

Com efeito, a Constituição Federal em seu artigo 37, § 6º, estabelece que as pessoas jurídicas de direito público e de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

Em regra, a responsabilidade civil do estado é objetiva, porém, é necessária a comprovação da ocorrência do dano, ação ou omissão administrativa, existência de nexo causal entre o dano e a ação ou omissão administrativa e ausência de causa excludente da responsabilidade estatal. 

Sobre a matéria, sublinhe-se teor de julgado do Egrégio Tribunal Regional Federal da 1ª Região: 

PREVIDENCIÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. AUXÍLIO-DOENÇA. REQUISITOS: QUALIDADE DE SEGURADO, CARÊNCIA E INCAPACIDADE PARA O TRABALHO. ATENDIDOS. TERMO INICIAL. CORREÇÃO. JUROS. HONORÁRIOS. SENTENÇA REFORMADA. PEDIDO INICIAL PROCEDENTE. DANO MORAL. DESCABIMENTO.

(...). 4. É pressuposto da responsabilização por danos morais da pessoa jurídica de direito público interno, a configuração de um ilícito, sob o ponto de vista da contrariedade ao ordenamento jurídico, que impõe à Administração estrita obediência à legalidade. O indeferimento do requerimento não configura ato ilícito. Descabimento.

5. Averiguada a incapacidade permanente, devida a concessão do benefício a contar da data do requerimento administrativo, conforme requerido pela parte autora na exordial.

6. Facultada à Autarquia Previdenciária a comprovação de eventuais parcelas quitadas pela via administrativa quando do retorno dos autos à primeira instância com vistas a se evitar o pagamento em duplicidade e o enriquecimento sem causa, ambos repudiados pelo ordenamento jurídico.

7. Atrasados: correção monetária e juros moratórios conforme Manual de Orientação de Procedimentos para os Cálculos na Justiça Federal

.8. Honorários de advogado: 10% sobre o valor da condenação, correspondente às parcelas vencidas até o momento da prolação da sentença.

9. A implantação do benefício deve se dar em 30 dias (obrigação de fazer), por aplicação do art. 461 do CPC.10. Apelação a que se dá parcial provimento para julgar procedente o pedido de auxílio-doença (itens de 5, 7 e 8).

(AC 0009070-73.2006.4.01.3813 / MG, Rel. DESEMBARGADOR FEDERAL FRANCISCO DE ASSIS BETTI, Rel.Conv. JUIZ FEDERAL CLEBERSON JOSÉ ROCHA (CONV.), SEGUNDA TURMA, e-DJF1 p.377 de 03/12/2014)¿(g.n) 

Neste sentido, esta pasta de estado da educação atua diligentemente nos processos de credenciamento de IES, bem como nos processos de autorização, reconhecimento e renovação de reconhecimento de cursos, destinando-se o trâmite legal para concessão de atos autorizativos de Instituições de Ensino Superior a evitar prejuízos a uma quantidade maior de alunos e também à sociedade, que absorverá os profissionais oriundos desses cursos, além de conferir à IES condições para melhor planejamento de ações de melhoria. 

Registre-se que o ato administrativo aqui tratado é de extrema relevância, tendo em vista que dele depende o exercício de um direito fundamental, previsto pela Constituição Federal, a saber, o direito à educação.

Tem-se que quaisquer erros hipoteticamente cometidos pela Administração no curso do processo de credenciamento de uma IES, a exemplo da inexistência de profissionais habilitados para lecionar as aulas, podem acarretar danos irreparáveis aos estudantes e, em face da importância do procedimento, mister se faz que todas as etapas sejam minuciosamente tratadas. 

Nesses termos, considerando que a educação é um direito social fundamental, com dimensão coletiva e caráter público, os princípios que garantem a qualidade desse serviço público essencial devem se sobrepor a outros princípios, em destaque os interesses patrimoniais e econômicos particulares. 

Em casos análogos ao tratado nos autos a SERES apresenta julgado que enfatiza a necessidade de preservar os interesses de todos os alunos e da sociedade, bem como acerca da preponderância do interesse público em relação à educação superior:

É que o litígio que foi trazido para apreciação e que ora me foi devolvido para reapreciação, com pedido de liminar, não se refere – absolutamente – a direitos fundamentais antagônicos. O conflito diz respeito aos interesses de uma entidade particular (...), exercente de uma atividade própria da função pública e o Estado que controla a função, a quem incumbe o dever de fiscalizar esse exercício. Trata-se, portanto, de um litígio entre o particular e o poder público, mais precisamente o interesse particular e o interesse público, em que é por demais sabido que este prepondera sobre aquele. (...) O poder público estava preocupado em tutelar o direito fundamental dos alunos a fazer um curso superior de qualidade, com preocupação menor acerca do funcionamento do estabelecimento porque isso diz respeito ao interesse particular, privado. (TRF- 5ª Região, AG 130371/SE, de 25/01/2013) ”. (g.n.)

Nos termos da Súmula nº 595, aprovada pelo Colendo Superior Tribunal de Justiça, "As instituições de ensino superior respondem objetivamente pelos danos suportados pelo aluno/consumidor pela realização de curso não reconhecido pelo Ministério da Educação, sobre o qual não lhe tenha sido dada prévia e adequada informação".

                                        - CAPÍTULO II - 

​                                      ESPECIFICIDADES

DAS INSTITUIÇÕES DE ENSINO SUPERIORIES REGULARES

Em ocasiões recorrentes, essa Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Educação, no âmbito desta Coordenação-Geral para Assuntos Contenciosos, recebe demandas cujo objeto é a morosidade ou ausência de entrega de diplomas aos estudantes que concluíram seus cursos em Instituições de Educação Superior (IES) pertencentes ao sistema federal de ensino e que estão regulares/ativas no sistema e-MEC.

Em síntese, pode-se afirmar que as demandas judiciais relativas à expedição e registro de diplomas em cursos concluídos em Instituições de Educação Superior regulares e em pleno funcionamento, cujos cursos dispõem de atos autorizativos e se encontram regulares perante o MEC, devem ter tratamento diferenciado em relação às demandas concernentes a cursos realizados em instituições descredenciadas ou relativas a cursos objetos de supervisão na Seres/MEC, visto inexistir qualquer óbice legal para que uma instituição de ensino em situação  regular perante o MEC providencie a expedição e registro de diplomas dos alunos matriculados em cursos regulares.

Na espécie, faz-se oportuno relembrar alguns esclarecimentos já trazidos na fundamentação geral, acerca das obrigações da instituições de ensino superior quanto à expedição e registro de diplomas em cursos regulares.

Para início de discussão, no contexto da expedição e registro de diplomas, é possível atestar a regularidade da oferta de um curso a partir de seu registro no sistema e-MEC e na validade dos seus atos autorizativos, tendo em vista que para que o diploma seja válido em todo país é necessário que o curso tenha sido reconhecido, e o reconhecimento do curso renovado, quando for o caso.

Nesse sentido, temos como ponto de partida o disposto no art. 48 da Lei nº 9.394/1996, que condiciona a validade do diploma ao reconhecimento de um curso.

De acordo com o art.  art. 46 da Lei nº 9.394/1996, os atos autorizativos devem ser renovados periodicamente, o que inclui o ato de reconhecimento de um curso, devendo este ser renovado para que o diploma registrado seja válido.

Nesse aspecto, a Portaria 1.095 de 25 de outubro de 2018 em seu art. 26, determina a vedação da expedição e registro de diplomas cujos processos de reconhecimento ou renovação de reconhecimento tenham sido protocolados após o vencimento do prazo do ato autorizativo anterior. Vejamos:

§ 2º É vedada a expedição e o registro de diplomas de cursos cujos processos de reconhecimento ou de renovação de reconhecimento tenham sido protocolados fora do prazo ou após o vencimento do prazo do ato autorizativo anterior.

Considerando que as instituições de educação superior tem a obrigação de atender os requisitos estabelecidos no arcabouço legal da educação superior, estas devem atentar-se quanto à regularidade dos atos autorizativos de seus cursos, uma vez que a maior parte das IES que pertencem ao sistema federal de ensino cobram de seus estudantes pelos serviços educacionais prestados  mediante contratos celebrados.

 De outra perspectiva, tem-se a regularidade do curso por meio da oferta efetiva de aulas respeitando-se a modalidade do curso (presencial ou a distância), cumprimento da carga horária, estágio, frequência, entre outros requisitos. Outra vez cabe esclarecer que a observância a tais elementos também é atividade obrigatória  da instituição que oferta o curso, uma vez que em suas atividades acadêmicas rotineiras, as instituições devem cumprir a legislação e seguir as regras do sistema ao qual pertence, conforme o disposto no art. 207 da Constituição Federal.

Assim, se uma instituição de educação superior apresenta demora excessiva na entrega de diplomas de cursos que estão regulares (em seus atos autorizativos e na oferta efetiva de aulas) perante o MEC, não existe óbice para que o diploma seja expedido e encaminhado para registro nos prazos estabelecidos, devendo ser a referida  instituição por meio de seus representantes legais, responsabilizada por tal morosidade.

Com relação aos prazos para a expedição e registro de diplomas, a Portaria nº 1.095, de 25 de outubro de 2018, estabelece o que se segue:

Dos prazos para expedição e registro

Art. 18. As IES devidamente credenciadas pelos respectivos sistemas de ensino deverão expedir os seus diplomas no prazo máximo de sessenta dias, contados da data de colação de grau de cada um dos seus egressos.

Art. 19. O diploma expedido deverá ser registrado no prazo máximo de sessenta dias, contados da data de sua expedição.

§ 1º As IES que não possuem prerrogativa de autonomia para o registro de diploma por elas expedido deverão encaminhar o diploma para as IES registradoras no prazo máximo de quinze dias, contados da data de sua expedição.

§ 2º No caso do § 1º, a IES registradora deverá registrar o diploma no prazo máximo de sessenta dias, contados do recebimento do diploma procedente de IES expedidora.

Art. 20. Os prazos constantes dos arts. 18 e 19 poderão ser prorrogados pela IES uma única vez, por igual período, desde que devidamente justificado pela instituição de educação superior.

Assim, em caso de cursos regulares, tendo em vista que existe ato normativo delimitando prazos para expedição e registro de diplomas e a instituição está ativa no sistema, esta deve ser interpelada judicialmente para cumprir suas obrigações, e seus representantes legais e/ou gestores devem responder por seus atos, visto que tal atividade não está no rol de atribuições de supervisão estabelecidas na legislação educacional vigente, tampouco consiste em atividade listada no Decreto que delimita a esfera atributiva cometida ao órgão regulador.

Ressalte-se que as instituições de ensino superior tem sua mantenedora, que é a pessoa jurídica que provê os recursos necessários ao financiamento da instituição de ensino e a representa legalmente, conforme extraído do anexo da Portaria n. 21, de 21 de dezembro de 2017.  

De acordo com a referida Portaria, toda mantenedora deve ter seu representante legal devidamente cadastrado no MEC, o qual é responsável pelas informações cadastradas no sistema e-MEC e pela veracidade de tais informações , bem como responderá pela instituição perante o MEC:

Art. 11. O representante legal é a pessoa física indicada pelo responsável legal e investida de poderes jurídicos, por meio de instrumento de mandato, para praticar atos em nome da mantenedora no sistema e-MEC.

Parágrafo único. O responsável legal poderá ser registrado no sistema eMEC como o representante legal da mantenedora

Nesse sentido, tendo em vista que respondem pela instituição perante o MEC, estes devem ser instados no âmbito de demandas judicias que visam a obtenção de diplomas, nos casos em que foi constatado que a morosidade na entrega do diploma não decorre de irregularidades no curso.

Posto isso, tendo em vista que não incumbe à União Federal, por intermédio do Ministério da Educação, promover a expedição e o registro de diplomas, tampouco manter-se na posse ou deter o controle do acervo acadêmico de instituições de ensino, depreende-se recair sobre a esfera atributiva privativamente cometida à própria instituição de ensino superior a responsabilidade pela expedição dos diplomas de seus estudantes, bem como  providenciar seu envio para o respectivo registro, nos termos da legislação educacional vigente.

DAS INSTITUIÇÕES DE ENSINO DESCREDENCIADAS

Em relação às demandas quem envolvem pedido de emissão/registro de diplomas de cursos de instituições de ensino que porventura já se encontrem descredenciadas perante este Ministério da Educação, maiores esclarecimentos se fazem necessários.

Inicialmente, ressalte-se, com a veemência que a hipótese demanda, que a aplicação da penalidade de descredenciamento da IES não a exime de cumprir com as obrigações decorrentes de seu contrato de prestação de serviços educacionais, de modo que, ainda que descredenciada possui a obrigação legal de organizar e manter o acervo acadêmico e emitir e registrar os diplomas dos alunos que concluíram os cursos por ela oferecidos, desde que tais cursos tenham sido reconhecidos, além dos demais documentos.

Ademais, mesmo nos casos em que a Instituição de Ensino Superior (IES) tenha sido descredenciada, o Decreto nº 9.235, de 2017, resguardara o direito dos alunos matriculados à conclusão do curso, fazendo-o nos moldes a seguir expostos:

(...) Art. 73. Decorrido o prazo para manifestação da instituição, a Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior do Ministério da Educação apreciará o conjunto de elementos do processo e decidirá:

(...) d) descredenciamento;

(...) § 1º As decisões de desativação de cursos e de descredenciamento da instituição implicarão, além da cessação imediata da admissão de novos estudantes, a adoção de providências com vistas à interrupção do funcionamento do curso ou da instituição, nos termos da Seção XI do Capítulo II.

§ 2º Na hipótese de constatação da impossibilidade de transferência dos estudantes para outra instituição, ficam ressalvados os direitos dos estudantes matriculados à conclusão do curso, que será reconhecido para fins de expedição e registro dos diplomas.(...)

Saliente-se nestes casos que, para a colação de grau em nível superior, é necessário que sejam devidamente completados todos os componentes curriculares obrigatórios previstos no Projeto Pedagógico do Curso respectivo.

Nesse sentido, desde que devidamente respeitadas as diretrizes mínimas estabelecidas nas DCNs, cabe à própria IES fixar suas regras quanto às exigências para que o estudante complete curso de nível superior por ela ofertado, não competindo ao Ministério da Educação funcionar como instância recursal para decisões inseridas no âmbito de autonomia conferida à IES.

Nos últimos anos, seja por questões de insolvência de instituições ou seja pela prática de atos irregulares por seus gestores, foram protocoladas inúmeras denúncias em face de instituições de ensino superior, grande parte delas culminando na aplicação de penalidades e, invariavelmente, apresentando problemas na emissão e registro de diplomas.

Como consequência, são ajuizadas diversas ações por estudantes, que objetivam receber ou validar seus diplomas, sendo recorrentes os casos em que alegam não conseguir obter o diploma pretendido em razão do desaparecimento dos responsáveis legais por instituições descredenciadas, que se recusam a providenciar os diplomas de alunos cujos cursos foram concluídos antes do descredenciamento.

Também se apresentam muitos casos de estudantes que cursaram a graduação de forma irregular ou fraudulenta, muitas vezes perante entidades sequer credenciadas pelo Ministério da Educação, e que tiveram o registro de seus diplomas cancelados.

Diante desses desafios e da complexidade da questão, necessário apresentar alguns esclarecimentos de como ocorre a supervisão no âmbito da SERES/MEC.

DOS PROCEDIMENTOS DE SUPERVISÃO:

Com efeito, o decreto nº 9.235/2017 dispõe sobre as funções de regulação, supervisão e avaliação das instituições de educação superior - IES e dos cursos superiores de graduação e de pós-graduação lato sensu, nas modalidades presencial e a distância, no sistema federal de ensino, conforme estabelecido em seu art. 1º

Art. 1º Este Decreto dispõe sobre o exercício das funções de regulação, supervisão e avaliação das instituições de educação superior - IES e dos cursos superiores de graduação e de pós-graduação lato sensu , nas modalidades presencial e a distância, no sistema federal de ensino.

§ 1º A regulação será realizada por meio de atos autorizativos de funcionamento de IES e de oferta de cursos superiores de graduação e de pós-graduação lato sensu no sistema federal de ensino, a fim de promover a igualdade de condições de acesso, de garantir o padrão de qualidade das instituições e dos cursos e de estimular o pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas e a coexistência de instituições públicas e privadas de ensino.

§ 2º A supervisão será realizada por meio de ações preventivas ou corretivas, com vistas ao cumprimento das normas gerais da educação superior, a fim de zelar pela regularidade e pela qualidade da oferta dos cursos de graduação e de pós-graduação lato sensu e das IES que os ofertam.

De acordo com o decreto nº 9.235/2017, artigo 65, a supervisão é instaurada mediamente representação e de ofício, sendo os documentos (representação/denúncia) analisados pelos técnicos da Seres, e as instituições são cientificadas da situação para viabilizar a oportunidade de defesa e contraditório.

Conforme a gravidade da situação, a instituição pode passar por um procedimento saneador (quando o objeto da representação for de natureza simples e de rápida resolução) não acarretando grandes prejuízos imediatos aos estudantes .

Em casos mais graves, após a análise da documentação da instituição em sua manifestação inicial, a SERES pode optar pelo procedimento sancionador, em que serão aplicadas as penalidades cabíveis.

As fases do processo administrativo de supervisão estão previstas no artigo 62 do referido decreto e a análise dos documentos via de regra é documental, e apenas em casos muito graves, é determinada a realização de visitas in loco para verificação das irregularidades denunciadas.

Nos termos do artigo 62, § 1º, em qualquer fase do processo administrativo de supervisão, poderá ser determinada a apresentação de documentos complementares e a realização de verificação ou auditoria, inclusive in loco e sem prévia notificação da instituição.

Para tanto, são formadas Comissões de Verificação in loco compostas por professores especialistas pertencentes ao quadro de avaliadores do INEP e por servidores e técnicos da própria SERES, sendo que as comissões têm a incumbência de verificar aspectos definidos nos documentos que recomendam a visita.

Levando em conta a especificidade da atividade de supervisão e a quantidade de IES submetidas a processos de supervisão, as visitas in loco de supervisão são recursos utilizados em casos realmente gravíssimos.

Do contrário, a própria análise dos documentos relativos aos processos de supervisão ficaria comprometida, pois os técnicos, servidores do Ministério da Educação, estariam constantemente deslocados de suas unidades de trabalho para as visitas in loco.

Como já dito antes, os técnico da Seres são, quase sempre, servidores do quadro do Ministério da Educação, que não atuam como “fiscais” de instituições de educação superior no exato sentido da palavra.

 Compreendidas as fases dos processos de supervisão no MEC, tem-se que a penalidade máxima aplicada num processo de supervisão prevista no artigo 46, § 1º da lei 9.235/2017 é o descredenciamento de uma instituição de educação superior.

Posteriormente ao descredenciamento, a Seres realiza um acompanhamento do destino do acervo acadêmico das IES descredenciadas, o qual, em geral, é realizado por meio de contatos telefônicos, e por correio eletrônico. 

DAS CONSEQUÊNCIAS E ALCANCE DAS IRREGULARIDADES PRATICADAS POR IES E AS DIFICULDADES LEGAIS EM PUNIR OS VERDADEIROS RESPONSÁVEIS

Com efeito, o artigo 72 do Decreto 9.235 enumera os diferentes tipos de irregularidades praticadas, as quais são passíveis de penalidade, senão vejamos:

Art. 72. Serão consideradas irregularidades administrativas, passíveis de aplicação de penalidades, nos termos deste Decreto, as seguintes condutas:

I - oferta de educação superior sem o devido ato autorizativo;

II - oferta de educação superior em desconformidade com os atos autorizativos da IES;

III - a ausência ou a interrupção da oferta efetiva de aulas por período superior a vinte e quatro meses;

IV - terceirização de atividade finalística educacional, sob quaisquer designações, na oferta de educação superior;

V - convalidação ou aproveitamento irregular de estudos ofertados por instituições credenciadas ou não para a oferta de educação superior, sob quaisquer denominações, para acesso à educação superior;

VI - diplomação de estudantes cuja formação tenha ocorrido em desconformidade com a legislação educacional;

VII - registro de diplomas, próprios ou expedidos por outras IES, sem observância às exigências legais que conferem regularidade aos cursos;

VIII - prestação de informações falsas ao Ministério da Educação e omissão ou distorção de dados fornecidos aos cadastros e sistemas oficiais da educação superior, especialmente o Cadastro Nacional de Cursos e Instituições de Educação Superior - Cadastro e-MEC;

IX - ausência de protocolo de pedido de recredenciamento e de protocolo de reconhecimento ou renovação de reconhecimento de curso no prazo e na forma deste Decreto;

X - oferta de educação superior em desconformidade com a legislação educacional; e

XI - o descumprimento de penalidades aplicadas em processo administrativo de supervisão.

Não obstante a existência de uma vasta quantidade de dispositivos legais relativos ao funcionamento das instituições de educação superior reguladas pelo MEC, isso não tem sido suficiente para evitar que as instituições pratiquem irregularidades. 

Há alguns anos, o Ministério da Educação, instaurou, por meio da Portaria MEC nº 460, publicada no Diário Oficial da União, em 6 de setembro de 2016, procedimento de supervisão em diversas instituições de educação superior, com a finalidade de apurar, acompanhar e adotar as medidas necessárias com relação às irregularidades a seguir elencadas:

i) interpretação equivocada e enviesada da legislação educacional que levou ao aproveitamento irregular de estudos no âmbito de cursos de graduação;

ii) convalidação automática e em bloco de conhecimentos adquiridos em cursos livres que não passaram pelo crivo do poder público;

iii) extensão da atuação da IES envolvida para além do estabelecido em seus atos autorizativos;

iv) publicidade enganosa acerca das condições de oferta dos cursos irregulares como objetivo de confundir os ingressantes nos cursos ofertados; e

v) concepção equivocada dos objetivos dos cursos de extensão permitidos na LDB, mas utilizados para conferir pretensa legalidade aos cursos ofertados de forma irregular no contexto do esquema

O  procedimento de supervisão foi instaurado a partir de Relatório encaminhado pela CPI da Assembleia Legislativa de Pernambuco e culminou com o descredenciamento de diversas instituições envolvidas. 

Infelizmente, é inegável que  a aplicação da penalidade de descredenciamento - por práticas irregulares - acaba por gerar prejuízos aos estudantes eventualmente matriculados nessas instituições.

E isso não ocorre apenas em casos isolados, pois decorrem muitas vezes de situações nas quais os estudantes são abandonados pelos gestores das instituições que deixam os estudantes sem nenhum atendimento. 

Uma IES não existe sem a atuação de seus gestores e representantes legais, que, por sua vez, nem sempre cumprem com a obrigação legal de manter o acervo acadêmico das instituições e emitir os documentos solicitados por estudantes que estavam matriculados por ocasião do descredenciamento.

Conforme se pode constatar da leitura dos dispositivos legais que disciplinam as ações de supervisão do MEC, não é possível ao MEC assegurar ou garantir que os representantes legais e gestores das IES que praticam irregularidades, sejam punidos na esfera administrativa, tendo em vista a ausência de respaldo legal para tanto.

Ou seja, no caso de descredenciamento e consequente responsabilização dos responsável legais pelas IES, o MEC atua apenas penalizando as pessoas jurídicas envolvidas no processo (as IES e suas mantenedoras). 

Diante desta realidade, o que se vê ultimamente é que os que praticam irregularidades em nome das instituições vêm se aproveitando da situação para não assumirem suas responsabilidades com os estudantes e até mesmo com seus funcionários e corpo docente.

No caso dos estudantes, a situação é difícil de resolver, uma vez que estes, em muitos casos, precisam recorrer ao judiciário para reaver seus documentos acadêmicos e obter os diplomas em casos de cursos já concluídos.

O MEC não alcança e nem consegue obrigar os responsáveis pelos entes regulados a cumprir suas responsabilidades, sendo o seu poder de polícia limitado a emitir os atos  administrativos que aplicam as sanções. 

Nos últimos anos, o MEC vem esclarecendo a situação para os órgãos que a ele recorrem em busca de assegurar o direito dos estudantes matriculados em IES que praticaram irregularidades, mas tem sido em vão, pois há um entendimento equivocado de que o MEC controla e tem acesso aos documentos acadêmicos dos estudantes matriculados em IES que praticaram atos irregulares. 

De fato, como já foi demonstrado, num universo de 2608 instituições e  de  40427  cursos ofertados em instituições de todo o país, é impossível que uma Secretaria, com um número limitado de servidores, mantenha sob seu poder o "controle" dos acervos acadêmicos de todas as instituições de educação superior reguladas pelo MEC e dos documentos acadêmicos de cerca de oito milhões de alunos matriculados nessas instituições.

Diante do exposto, tem-se que o MEC não consegue providenciar ou confeccionar nenhum documento acadêmico de estudantes de instituições cujos proprietários tenham se evadido da sede da instituição ou se recusam a atender aos estudantes, tanto  por falta de previsão legal, como por impossibilidades técnicas, tais como a  falta de acesso ao acervo acadêmico, falta de pessoal, etc), como já demonstrado nas considerações gerais.

DOS CURSOS DE PÓS GRADUAÇÃO E ESPECIALIZAÇÃO LATO SENSU

Advirta-se que muitas demandas apresentadas perante esta pasta de estado veiculam ainda pedido de expedição de diplomas de cursos de especialização, pós-graduação lato sensu.

Sobre o tema respectivo a SERES já se manifestou anteriormente (tendo como exemplo a NOTA TÉCNICA Nº 52/2021/CGLNRS/GAB/SERES/SERES), oportunidade em que esclareceu que os cursos de Pós-Graduação Lato Sensu compreendem os cursos de especialização, incluindo-se os cursos designados como Master Business Administration - MBA, que se seguem à graduação, destinando-se ao treinamento nas partes de que se compõe um ramo profissional ou científico.

Essencialmente, os cursos de Pós-Graduação Lato Sensu operam no setor técnico-profissional e visam a promover o concluinte de graduação com conhecimentos especializados em um limitado e peculiar campo de saber, sem abranger o campo total do saber em que se insere a especialidade.

Sobre a legislação de regência, tem-se que a Resolução do Conselho Nacional de Educação - CNE nº 07/2011 estabelecia que somente estavam habilitadas a ofertar os cursos de Pós-Graduação Lato Sensu:

(i) as Instituições de Ensino Superior - IES, credenciadas junto ao MEC para oferta de curso superior, conforme o disposto no art. 46 da LDB, e no Decreto nº 5.773/2006 e na Portaria Normativa MEC nº 40/2007, republicada em 29/12/2010; e

(ii) as Escolas de Governo, criadas e mantidas pelo Poder Público, precipuamente para a formação e o desenvolvimento de servidores públicos, na forma do art. 39, § 2º, da Constituição Federal e do Decreto nº 5.707/2006, desde que se submetam a processo de credenciamento educacional pelo Ministério da Educação.

No que dizia respeito à oferta de cursos de Pós-Graduação Lato Sensu, em nível de especialização por IES o posicionamento deste Ministério da Educação encontrava-se consolidado na Resolução CNE/CES nº 01/2007, a qual determinava:

Art. 1º Os cursos de pós-graduação lato sensu oferecidos por instituições de educação superior devidamente credenciadas independem de autorização, reconhecimento e renovação de reconhecimento, e devem atender ao disposto nesta Resolução.

Assim, compreendia-se que para a oferta de cursos de Pós-Graduação Lato Sensu ficavam dispensados os atos de autorização/reconhecimento/renovação de reconhecimento, mas jamais os atos de credenciamento da IES ofertante.

Em 12 de fevereiro de 2014, foi editada a Resolução CNE nº 02/2014, por meio da qual o Conselho Nacional de Educação instituiu o Cadastro Nacional de Cursos de Pós-Graduação Lato Sensu (especialização) oferecidos, nas modalidades presencial e a distância, por instituições credenciadas no Sistema Federal de Ensino.

Nesse sentido, tal resolução delegou à Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior a competência de organizar tal cadastro, estabelecer prazos para cumprimento e baixar orientações complementares à referida Resolução, conforme abaixo:

Art. 2º Caberá à Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior do Ministério da Educação (SERES/MEC):

I - tomar as providências necessárias para adaptação do sistema e-MEC para recepcionar informações relativas ao cadastro nacional nos termos do Art. 1º;

II - estabelecer prazo para cumprimento, pelas instituições de educação superior, das exigências impostas pela presente Resolução, bem como a sistemática de atualização e coleta futura de dados;

II - baixar orientações complementares à presente Resolução para orientar operacionalmente as instituições de educação superior quanto à inscrição de seus cursos no cadastro nacional referido no Art. 1º.

A Resolução CNE nº 02/2014 previa, ainda, que findo o prazo estabelecido pela SERES para o cadastramento dos cursos de Pós-Graduação Lato Sensu, seriam consideradas irregulares todas as ofertas não inscritas no Cadastro Nacional.

Desse modo, a SERES editou as Instruções Normativas nº 1/2014 e 1/2015, por meio da qual instituiu prazos e estabeleceu diretrizes para o Cadastro Nacional de Cursos de Pós-Graduação Lato Sensu.

Desta forma, todas as IES devidamente credenciadas no Sistema Federal de Ensino deverão inscrever os novos cursos de Pós-Graduação no Cadastro Nacional em até 60 (sessenta) dias a contar do início da oferta, definido esse pelo início efetivo das aulas, e dentro do ano corrente, conforme previsto abaixo:

Art. 2º. As IES do Sistema Federal de Ensino deverão, a partir da publicação desta Instrução Normativa, inscrever, no Cadastro Nacional de Cursos de Especialização, os cursos de pós-graduação lato sensu (especialização) ofertados a partir de 02 de março de 2015

Parágrafo Primeiro. As IES deverão inscrever os novos cursos de pósgraduação lato sensu (especialização) no Cadastro Nacional de Cursos de Especialização em até 60 (sessenta) dias a contar do início da oferta, definido esse pelo início efetivo das aulas, e dentro do ano corrente.

Parágrafo Segundo. As IES deverão informar o encerramento dos cursos de pósgraduação lato sensu (especialização) no Cadastro Nacional de Cursos de Especialização em até 60 (sessenta) dias a contar do encerramento da oferta. Parágrafo Terceiro. As IES poderão, a qualquer momento, realizar atualizações nos dados dos cursos já inscritos no Cadastro Nacional de Cursos de Especialização.

Portanto, são considerados irregulares os cursos de Pós-Graduação Lato Sensu não inscritos, de forma tempestiva, no Cadastro Nacional de Cursos de Especialização que apresentarem, cumulativamente, as seguintes características:

(i) Ofertados, na modalidade presencial ou à distância, por IES credenciadas no Sistema Federal de Ensino, e:

(ii) Ofertados a partir de janeiro de 2012 e vigentes até 02 de março de 2015.

Nesse sentido, de acordo com a legislação estabelecida naquele período, a IES deveria inscrever o curso no referido cadastro no prazo de 60 (sessenta) dias a contar do início da oferta, bem como informar a extinção do curso no prazo de 60 (sessenta) dias a contar do término da oferta.

Foi esclarecido ainda que as informações prestadas no referido Cadastro são de cunho declaratório das respectivas IES. Assim, quaisquer irregularidades em relação às informações prestadas pela IES são de responsabilidade destas, sejam em âmbito cível, administrativo e penal.

 Ademais, conforme o ponto (ii), os cursos de Pós-Graduação Lato Sensu ofertados anteriormente a janeiro de 2012 ou extintos antes de 02 de março de 2015 dispensam a inclusão no Cadastro Nacional de Cursos, sendo considerados regulares desde que presentes os requisitos previstos na Resolução CNE nº 07/2011 e alterações.

Com relação à legislação vigente atual, a SERES informou que em 15 de dezembro de 2017 passou a vigorar o Decreto nº 9.235/2017 que dispõe sobre o exercício das funções de regulação, supervisão e avaliação das instituições de educação superior e dos cursos superiores de graduação e de pós-graduação do sistema federal de ensino.

 O referido Decreto estabelece na seção V, artigos 29 e 30, as regras para a oferta de pós-graduação, tendo o caput desse artigo enunciado que as IES credenciadas para a oferta de cursos de graduação poderão ofertar cursos de pós-graduação lato sensu na modalidade de seu credenciamento.

Por sua vez, o parágrafo 3º desse mesmo artigo esclarece que os cursos de pós-graduação lato sensu independem de pedido de autorização a este Ministério, estabelecendo claramente que a instituição deverá, no prazo de 60 (sessenta) dias, contados do ato de criação própria, informar à SERES - MEC sobre a sua criação, in verbis:

§ 3º Os cursos de pós-graduação lato sensu, nos termos deste Decreto, independem de autorização do Ministério da Educação para funcionamento e a instituição deverá informar à Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior do Ministério da Educação os cursos criados por atos próprios, no prazo de sessenta dias, contado da data do ato de criação do curso.

Em 06 de abril de 2018, o Conselho Nacional de Educação - CNE publicou a Resolução nº 01/2018, estabelecendo as novas diretrizes e normas para a oferta de cursos de pós-graduação lato sensu denominados cursos de especialização, no âmbito de Sistema Federal de Educação Superior, conforme prevê o artigo 39, parágrafo 3º da Lei nº 9.394/1996.

Essa legislação estabelece que os cursos de pós-graduação lato sensu denominados cursos de especialização são programas de nível superior, de educação continuada, complementando a formação acadêmica, desenvolvendo um novo perfil de profissional para atuar no mundo do trabalho.

​Ressalta-se que, segundo o parágrafo 3º dessa mesma Resolução, podem ser enquadrados nesta mesma categoria os cursos que se ajustem aos termos estabelecidos, mediante declaração de equivalência do Conselho Nacional de Educação - CNE.

A nova legislação em seu artigo 2º estabelece em seus incisos que os cursos de pós-graduação lato sensu podem ser ofertados, na modalidade presencial e a distância, por:

I - Instituições de Educação Superior (IES) devidamente credenciadas para a oferta de curso(s) de graduação nas modalidades presencial ou a distância reconhecido(s);

II - Instituição de qualquer natureza que ofereça curso de pósgraduação stricto sensu, avaliado pela Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes), autorizado pelo Conselho Nacional de Educação (CNE), na grande área de conhecimento do curso stricto sensu recomendado e reconhecido, durante o período de validade dos respectivos atos autorizativos;

III - Escola de Governo (EG) criada e mantida por instituição pública, na forma do art. 39, § 2º da Constituição Federal de 1988, do art. 4º do Decreto nº 5.707, de 23 de fevereiro de 2006, credenciada pelo CNE, por meio de instrução processual do MEC e avaliação do Instituto Nacional de Pesquisa Anísio Teixeira (Inep), observado o disposto na Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, no art. 30 do Decreto nº 9.235, de 15 de dezembro de 2017, e no Decreto nº 9.057, de 25 de maio de 2017, no que se refere à oferta de educação a distância, com atuação voltada precipuamente para a formação continuada de servidores públicos; O credenciamento de Escolas de Governo para a oferta de cursos de pós-graduação lato sensu encontram-se regulamentada pelo artigo 11 do Decreto nº 9057/2017 c/c a Portaria nº 23 de 21 de dezembro de 2017.

IV - Instituições que desenvolvam pesquisa científica ou tecnológica, de reconhecida qualidade, mediante credenciamento exclusivo pelo CNE por meio de instrução processual do MEC para oferta de cursos de especialização na(s) grande(s) área(s) de conhecimento das pesquisas que desenvolve;

V - Instituições relacionadas ao mundo do trabalho de reconhecida qualidade, mediante credenciamento exclusivo concedido pelo CNE por meio de instrução processual do MEC para oferta de cursos de especialização na(s) área(s) de sua atuação profissional e nos termos desta Resolução.

Frisa-se que os cursos de pós-graduação lato sensu somente poderão ser ofertados na modalidade EaD por instituições credenciadas para esse fim, conforme estabelece o parágrafo 1º do artigo 2º da Resolução nº 01/2018, senão vejamos:

Art. 2º: [...] § 1º Os cursos de especialização somente poderão ser oferecidos na modalidade a distância por instituições credenciadas para esse fim, conforme o disposto no § 1º do art. 80 da Lei nº 9.394, de 1996, e o Decreto nº 9.057, de 2017.

De acordo com a Resolução referida, poderão ter suas atividades presenciais realizadas em locais distintos da sede ou dos polos de educação a distância, termos esses estabelecidos no artigo 15 do Decreto nº 9.057/2017.

 O artigo 3º caput estabelece que será concedido no credenciamento das instituições relacionadas no artigo 2º, o prazo máximo de 05 (cinco) anos, mediante deliberação do CNE e homologação ministerial, para a oferta de cursos de pós-graduação lato sensu. O parágrafo 4º desse mesmo artigo estabelece que a inexistência de pedido de recredenciamento válido determina a imediata suspensão de oferta dos cursos pela instituição.

Art. 3º O credenciamento de que tratam os incisos III, IV e V do artigo anterior para a oferta de curso(s) de especialização lato sensu no âmbito do Sistema Federal de Educação Superior será concedido pelo prazo máximo de 5 (cinco) anos, mediante deliberação do CNE homologada pelo Ministro de Estado da Educação. [...] § 4º Vencido o prazo do ato de credenciamento sem que a Instituição tenha solicitado o recredenciamento, a oferta de novos cursos e a abertura de novas turmas devem ser imediatamente suspensos.

Toda a oferta institucional dos cursos de pós-graduação lato sensu fica sujeitas à regulação, avaliação e supervisão dos órgãos competentes e deverão ser registrados no Censo da Educação Superior e no Cadastro de Instituições e Cursos do Sistema e-MEC, conforme preconizam os artigos 5º e 6º da Resolução nº01/2018.

As instituições devidamente credenciadas para a oferta de cursos de pós-graduação lato sensu deverão emitir, na conclusão do curso, um certificado de conclusão de especialização acompanhado de histórico escolar, nos termos estabelecidos no artigo 8º.

Por oportuno, ressalta-se que esses certificados deverão ser registrados pelas instituições credenciadas que efetivamente ministraram os cursos, in verbis:

Art. 8º Os certificados de conclusão de cursos de especialização devem ser acompanhados dos respectivos históricos escolares, nos quais devem constar, obrigatória e explicitamente:

I - ato legal de credenciamento da instituição, nos termos do artigo 2º desta Resolução;

II - identificação do curso, período de realização, duração total, especificação da carga horária de cada atividade acadêmica;

III - elenco do corpo docente que efetivamente ministrou o curso, com sua respectiva titulação.

§ 1º Os certificados de conclusão de curso de especialização devem ser obrigatoriamente registrados pelas instituições devidamente credenciadas e que efetivamente ministraram o curso. [...]

Conforme preconiza o parágrafo 3º, os certificados emitidos nos termos do artigo 8º e obedecidas as diretrizes estabelecidas nesta Resolução, terão validade nacional.

Por oportuno, este Ministério esclarece que os parágrafos 1º e 2º do artigo 29 do Decreto nº 9.235/2017 também consolidaram a oferta de cursos de Pós-Graduação Lato Sensu por instituições que ofertam exclusivamente cursos ou programas de Pós-Graduação Stricto Sensu, condicionado ao funcionamento regular de pelo menos um curso de graduação ou de Pós-Graduação Stricto Sensu, in verbis:

Art. 29. [...] § 1º As instituições que ofertam exclusivamente cursos ou programas de pósgraduação stricto sensu reconhecidos pelo Ministério da Educação podem oferecer cursos de pós-graduação lato sensu nas modalidades presencial e a distância, nos termos da legislação específica. § 2º A oferta de pós-graduação lato sensu está condicionada ao funcionamento regular de, pelo menos, um curso de graduação ou de pós-graduação stricto sensu, nos termos da Seção XII deste Capítulo.

Sendo inclusive possível que as instituições, neste caso, convertam em certificados de especialização os créditos de disciplinas cursadas aos estudantes que não concluírem dissertação de mestrado ou tese de doutorado, nos termos do artigo 10 da Resolução nº 01/2018, in verbis:

Art. 10. As instituições que mantêm cursos regulares em programas de stricto sensu poderão converter em certificado de especialização os créditos de disciplinas cursadas aos estudantes que não concluírem dissertação de mestrado ou tese de doutorado, desde que tal previsão conste do regulamento dos respectivos programas institucionais e que sejam observadas as exigências desta Resolução para a certificação.

No que tange à transição do marco regulatório, enfatiza-se que ao artigo 12 da Resolução nº 01/2018 estabelece que os cursos iniciados e cujos editais tenham sido publicados antes da vigência desta Resolução poderão funcionar regularmente até a sua conclusão, nos termos definidos de seu PPC, conforme abaixo transcrito:

Art. 12. Os cursos de especialização oferecidos com fundamento na Resolução CNE/CES nº 1, de 2007, ou na Resolução CNE/CES nº 7, de 2011, iniciados ou cujos editais já tenham sido publicados antes da vigência desta Resolução, poderão funcionar regularmente até a conclusão das respectivas turmas, nos termos de seu PPC.

A  SERES alertou que devem ser observadas nos certificados de pós-graduação lato sensu a legislação educacional em vigor no período da conclusão do curso.

Não existe ainda no Ministério da Educação um cadastro nacional de cursos superiores, onde os estudantes possam consultar seu nome e registro do curso. Portanto, não é possível ao estudante consultar o certificado ou diploma e registro no sítio eletrônico do MEC.

Todavia, os cursos de pós-graduação devem estar inscritos no Cadastro Nacional de Cursos de Especialização do sistema e-MEC, sendo irregulares os cursos não cadastrados que apresentem as seguintes características:

- Ofertados, na modalidade presencial ou à distância, por IES credenciadas no Sistema Federal de Ensino;

- Ofertados a partir de janeiro de 2012 e vigentes até 02 de março de 2015.

Ressalte-se que  conforme a legislação aplicada, tendo em vista tratar-se de curso de pós-graduação lato sensu, tais cursos conferem apenas certificados e não diplomas, devendo tal certificado ser emitido pela própria instituição que o ministrou. ​

DA RECENTE MANIFESTAÇÃO TÉCNICA PRODUZIDA PELA SERES ACERCA DOS TEMAS RESPECTIVOS

Instada recentemente a produzir manifestação técnica atualizada acerca dos temas respectivos a SERES encaminhou o Ofício n. 1316/2024/CGLNRS/GAB/SERES/SERES-MEC, de 28 de abril de 2024, bem como as informações veiculadas na Nota Informativa n° 38/2024/CGMES/DISUP/SERES/SERES-ME, tidas por bastantes e suficientes à adequada compreensão e enfrentamento dos temas propostos, assentadas nos moldes a seguir expostos:

Nota Informativa n° 38/2024/CGMES/DISUP/SERES/SERES-ME

1. Em atenção ao Ofício nº 292/2024/CGLNRS/GAB/SERES/SERES-MEC (SEI nº 4593165), em que a Coordenação-Geral de Legislação e Normas de Regulação e Supervisão da Educação Superior (CGLNRS/SERES) dá conhecimento a esta Diretoria de Supervisão da Educação Superior (DISUP/SERES) sobre a Cota nº 00137/2024/CONJUR-MEC/CGU/AGU (SEI nº 4589334) da Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Educação (Conjur/MEC), em que, visando esclarecer questões relativas ao cumprimento (ou impossibilidade de) das decisões judiciais que determinam a expedição de diplomas por essa secretaria ou mesmo de indicação de instituição de ensino que lhe faça, nesse sentido, a PGU exarou a NOTA JURÍDICA n. 01283/2022/PGU/AGU, nos seguintes termos:

Registro que ao parecer referencial se encontra bem fundamentado e é objetivo e claro quanto à questão da impossibilidade de expedição de diplomas pelo Ministério da Educação.

No entanto, faz-se necessário um maior aprofundamento quanto à questão do cumprimento de decisões judiciais que eventualmente determinem a expedição de diploma pelo Ministério da Educação.

Faz-se necessário enfrentar a questão, preocupante no âmbito da pasta, bem como no âmbito da atuação do contencioso, se existem rotinas visando ao cumprimento excepcional de decisões com esse teor, haja vista a impossibilidade de descumprimento de comandos judiciais.

Assim, sugiro o encaminhamento dos autos para a CONJUR/MEC a fim de que se pronuncie acerca de tal situação, que pode se apresentar mesmo após a devida defesa realizada pela União nos autos judiciais.

2. Ante as solicitações exaradas e visando apresentar subsídios aos questionamentos da respectiva Procuradoria, segue as seguintes informações:

2.1 Importante destacar, que a administração pública é impedida em adotar qualquer medida que não esteja disposta em lei, como bem preceitua Princípio da Legalidade, previsto no art. 37 da CF/88, assim obedecendo a legislação pertinente, essa Secretaria adota-se as seguintes rotinas:

2.1.1 Quanto a impossibilidade de cumprir com decisões judiciais cujas determinações são pela expedição de diploma em nome de egresso de curso superior ofertado por instituição de ensino superior (IES) descredenciada, justamente porque não compete legalmente a este Ministério da Educação (MEC) a emissão de documentos acadêmicos, consequentemente, registro de diplomas de graduação. além de não possuir estrutura institucional parra tal. Nesse contexto, deve-se ressaltar a aplicação do art. 58, §1º, do Decreto nº 9.235, de 2017, in verbis:

Art. 58. Após o descredenciamento da instituição ou o encerramento da oferta de cursos, permanece com a mantenedora a responsabilidade pela guarda e gestão do acervo acadêmico.

§ 1º O representante legal da mantenedora responderá, nos termos da legislação civil e penal, pela guarda do acervo acadêmico da instituição, inclusive nas hipóteses de negligência ou de sua utilização fraudulenta. (Grifo nosso)

2.1.2 Quanto a atuação no contencioso, o Ministério adota diversas providências, desde a regulação das IES e seus respectivos cursos até o encerramento e/ou descredenciamentos das Instituições que encontram-se com irregularidade ou até mesmo, com a solicitação de encerramento.

2.1.3 Importante destacar que todas as medidas são adotadas por esta pasta, desde a notificação e solicitação de providências de tratamento dos acervos pelas mantenedoras das IES descredenciadas, até a punição civil e penal por parte de seus respectivos representantes, caso haja inércia ou ausência em atender as determinações solicitadas.

2.2 Assim resta esclarecido, em que pese não ser competência legal deste MEC a emissão e registro de diplomas ou qualquer emissão de documentos acadêmicos aos discentes egressos de IES descredenciada, é certa a atuação da SERES/MEC no sentido de salvaguardar os discentes egressos dos cursos regulares dessas instituições, o sistema federal de ensino e a própria sociedade como um todo que se beneficiará da atuação profissional desses.

2.3 Tendo em vista, as possíveis providências adotadas no âmbito desta Pasta, visando solucionar o problema, deve-se considerar a fragilidade do sistema federal de ensino de basear a vida do discente em documentação física, passível de extravio, tem-se a edição da Portaria nº 360, de 18/05/2022, publicada no Diário Oficial da União (DOU) em 19/05/2022, que dispõe sobre a conversão do acervo acadêmico para o meio digital.

2.4 Noutro giro, esta Pasta tem buscado soluções de caráter estruturante, a exemplo do desenvolvimento do "Modulo Acervo", no sistema e-MEC, o qual, uma vez implementado, permitirá que tanto o MEC quanto a própria sociedade tenha acesso a dados relacionados a localização, e guarda dos acervos acadêmicos.

2.5 Esta Pasta, por meio da Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior (SERES), com apoio da Secretaria de Educação Superior (SESu), tem realizado gestões junto a algumas Universidades Federais, de maneira pontual, para que estas possam receber os acervos acadêmicos e as respectivas atribuições de guarda e manutenção dos documentos acadêmicos, nos termos da legislação vigente, tendo resultado, no final de 2023, na publicação de 4 (quatro) Portarias Conjuntas.

2.6 No momento, a SERES está buscando semelhante interlocução com a Secretaria de Educação Profissional e Tecnológica (SETEC), para alcançar resultados semelhantes com Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia. Importa ressaltar, nesses casos, que a recepção de acervos acadêmicos de instituições descredenciadas ocorrem, via de regra, com a existência de contrapartidas financeiras, e, por vezes, de código de vagas de cargos efetivos, além de, em muitos casos, as Instituições Federais de Educação Superior, com base na autonomia universitária, declinarem do recebimento de acervos de instituições descredenciadas do sistema federal de ensino.

2.7 Ademais, tem-se a excepcionalidade da convalidação de estudos realizado pelo Conselho Nacional de Educação (CNE/MEC), quando se tem a convicção de que os estudos realizados pelos interessados foram realizados de modo regular no âmbito da IES e na modalidade para a qual foi credenciada. Além disso, resta-se refém das informações e tratativas realizadas com os mantenedores que se apresentam inertes frente às determinações complementares desta Pasta quando da aplicação de penalidade de descredenciamento. 

2.8 Ressalta-se que em decorrência do número recorrente de documentos advindos de fraude, é necessário salientar que a apresentação apenas do diploma e histórico torna frágil as circunstâncias do vínculo entre o aluno e a IES, pois são justamente os documentos forjados nas circunstâncias em que há irregularidade na sua expedição, desta forma, faz necessário a comprovação de haver realizado o Enade, além de outros documentos como: cópia dos contratos de prestação de serviços educacionais da própria IES, comprovantes de matrícula e de frequência na localidade da oferta do curso, conforme o ato autorizativo da IES, comprovante de pagamento de mensalidades, de realização de avaliações e de estágio curricular supervisionado, entre outros que possam comprovar o vínculo com a IES. 

2.9 Nessa seara, verifica-se ser inegociável dotar de confiabilidade qualquer documentação relacionada à IES descredenciada, assegurando o bem e a segurança dos serviços a serem prestados para a sociedade, a qual receberão tais prestações de serviços dos respectivos profissionais, com formação nessas instituições.

3. Sendo o que havia a informar, esta DISUP/SERES/MEC permanece à disposição para prestar esclarecimentos que se fizerem necessários.

Com efeito, extrai-se da manifestação técnica em referência que "quanto a impossibilidade de cumprir com decisões judiciais cujas determinações são pela expedição de diploma em nome de egresso de curso superior ofertado por instituição de ensino superior (IES) descredenciada, justamente porque não compete legalmente a este Ministério da Educação (MEC) a emissão de documentos acadêmicos, consequentemente, registro de diplomas de graduação. além de não possuir estrutura institucional parra tal. Nesse contexto, deve-se ressaltar a aplicação do art. 58, §1º, do Decreto nº 9.235, de 2017, in verbis."

Prossegue noticiando que "adota diversas providências, desde a regulação das IES e seus respectivos cursos até o encerramento e/ou descredenciamentos das Instituições que encontram-se com irregularidade ou até mesmo, com a solicitação de encerramento", salientando que "todas as medidas são adotadas por esta pasta, desde a notificação e solicitação de providências de tratamento dos acervos pelas mantenedoras das IES descredenciadas, até a punição civil e penal por parte de seus respectivos representantes, caso haja inércia ou ausência em atender as determinações solicitadas."

Afirma que "em que pese não ser competência legal deste MEC a emissão e registro de diplomas ou qualquer emissão de documentos acadêmicos aos discentes egressos de IES descredenciada, é certa a atuação da SERES/MEC no sentido de salvaguardar os discentes egressos dos cursos regulares dessas instituições, o sistema federal de ensino e a própria sociedade como um todo que se beneficiará da atuação profissional desses."

Pondera que "tendo em vista, as possíveis providências adotadas no âmbito desta Pasta, visando solucionar o problema, deve-se considerar a fragilidade do sistema federal de ensino de basear a vida do discente em documentação física, passível de extravio, tem-se a edição da Portaria nº 360, de 18/05/2022, publicada no Diário Oficial da União (DOU) em 19/05/2022, que dispõe sobre a conversão do acervo acadêmico para o meio digital."

Assevera a área técnica que tem buscado soluções de caráter estruturante, a exemplo do desenvolvimento do "Modulo Acervo", no sistema e-MEC, o qual, uma vez implementado, permitirá que tanto o MEC quanto a própria sociedade tenha acesso a dados relacionados a localização, e guarda dos acervos acadêmicos.

No que concerne ao cumprimento de decisões judiciais impondo obrigação de expedir e registrar diplomas de instituições de ensino descredenciadas,  informa que a Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior (SERES), com apoio da Secretaria de Educação Superior (SESu), tem realizado gestões junto a algumas Universidades Federais, de maneira pontual, para que estas possam receber os acervos acadêmicos e respectivas atribuições de guarda e manutenção dos documentos acadêmicos, para análise e decisão acerca da viabilidade da expedição do diploma pretendido, nos termos da legislação vigente, tendo resultado, no final de 2023, na publicação de 4 (quatro) Portarias Conjuntas.

A SERES informa ainda estar buscando semelhante interlocução com a Secretaria de Educação Profissional e Tecnológica (SETEC), para alcançar resultados semelhantes com Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia.

Adverte que a recepção de acervos acadêmicos de instituições descredenciadas ocorrem, via de regra, mediante contrapartidas financeiras, e, por vezes, de código de vagas de cargos efetivos, ressaltando que, não raras as vezes, as Instituições Federais de Educação Superior declinam o recebimento de acervos de instituições descredenciadas do sistema federal de ensino, com fundamento na autonomia universitária que lhes fora constitucionalmente conferida.

Pondera a existência da excepcional convalidação de estudos realizado pelo Conselho Nacional de Educação (CNE/MEC), quando se tem a convicção de que os estudos realizados pelos interessados foram realizados de modo regular no âmbito da IES e na modalidade para a qual foi credenciada, ressaltando a dificuldade em obter o efetivo cumprimento das medidas acadêmicas complementares exigidas dos mantenedores após a decisão de descredenciamento.

Em decorrência do número recorrente de documentos advindos de fraude, adverte a área técnica que a mera apresentação do diploma e histórico torna frágil as circunstâncias do vínculo entre o aluno e a IES, pois são justamente os documentos forjados nas circunstâncias em que há irregularidade na sua expedição.

Como consequência, salienta a necessidade da parte demandante comprovar ter realizado o Enade, além de produzir outros documentos indispensáveis à aferição do efetivo vínculo com a IES e a conclusão do programa acadêmico respectivo, tais como "cópia dos contratos de prestação de serviços educacionais da própria IES, comprovantes de matrícula e de frequência na localidade da oferta do curso, conforme o ato autorizativo da IES, comprovante de pagamento de mensalidades, de realização de avaliações e de estágio curricular supervisionado", dentre outros revestidos de aptidão jurídica para tanto.

Em conclusão a SERES assevera "ser inegociável dotar de confiabilidade qualquer documentação relacionada à IES descredenciada, assegurando o bem e a segurança dos serviços a serem prestados para a sociedade, a qual receberão tais prestações de serviços dos respectivos profissionais, com formação nessas instituições."

Em complemento a SERES produziu esclarecimentos suplementares por meio do  Ofício n. 1316/2024/CGLNRS/GAB/SERES/SERES-MEC, manejados nos termos a seguir delineados:

Ofício n. 1316/2024/CGLNRS/GAB/SERES/SERES-MEC

1. Reportamo-nos à Cota nº 00137/2024/CONJUR-MEC/CGU/AGU oriunda da CONJUR/MEC, em que encaminha a Nota Jurídica nº 01283/2022/PGU/AGU, exarada pela Procuradoria-Geral da União (PGU) nos seguintes termos:

(...)Registro que ao parecer referencial se encontra bem fundamentado e é objetivo e claro quanto à questão da impossibilidade de expedição de diplomas pelo Ministério da Educação.

No entanto, faz-se necessário um maior aprofundamento quanto à questão do cumprimento de decisões judiciais que eventualmente determinem a expedição de diploma pelo Ministério da Educação.

Faz-se necessário enfrentar a questão, preocupante no âmbito da pasta, bem como no âmbito da atuação do contencioso, se existem rotinas visando ao cumprimento excepcional de decisões com esse teor, haja vista a impossibilidade de descumprimento de comandos judiciais.

Assim, sugiro o encaminhamento dos autos para a CONJUR/MEC a fim de que se pronuncie acerca de tal situação, que pode se apresentar mesmo após a devida defesa realizada pela União nos autos judiciais

2. Em atendimento, a DISUP prestou subsídios atualizados sobre o tema por meio da Nota Informativa n° 38/2024/CGMES/DISUP/SERES/SERES-MEC (Doc. SEI n° 4654697).

3. Em complementação, reigistramos a importância, na defesa realizada pela União, de que sejam enfrentada eventual desconformidade do relato apresentado pelo autor (suposto aluno) em relação ao curso superior realizado.

4. É frequente, em especial nos casos envolvendo instituições descredenciadas, que estudantes relatem terem realizado cursos na modalidade EaD quando, na verdade, a instituição só tinha credenciamento e autorização para oferta de cursos presenciais.

5. Ainda, há relatos de estudantes que afirmam ter cursado nível superior em instituição que se localiza a uma distância incompatível com o local da oferta autorizado pelo Ministério da Educação ou, em sentido semelhante, tendo aulas somente uma vez por semana, em carga horária incompatível com o ato autorizativo concedido. 

6. Nessas hipóteses, é imprescindível indicar a fragilidade dos argumentos apresentados, a fim de se evitar que, por decisão judicial, seja conferido diplomação àquele que não realizou curso em conformidade com a regulação educacional. 

7. Sendo o que havia para informar, esta Coordenação Geral de Legislação e Normas de Regulação e Supervisão da Educação Superior – CGLNRS/SERES permanece à disposição para esclarecimentos adicionais.

Com efeito, depreende-se da manifestação técnica referida que "em complementação, registramos a importância, na defesa realizada pela União, de que sejam enfrentada eventual desconformidade do relato apresentado pelo autor (suposto aluno) em relação ao curso superior realizado."

A título de exemplo noticia a SERES se mostrar frequente, especialmente em casos envolvendo instituições descredenciadas, que estudantes relatem terem realizado cursos na modalidade EaD, quando em verdade a instituição só tinha credenciamento e autorização para oferta de cursos presenciais.

Não bastasse isso, a área técnica informa ainda não se mostrarem raras alegações de estudantes em demandas judiciais afirmando terem cursado nível superior em instituição localizada em distância incompatível com o local da oferta autorizado pelo Ministério da Educação, ou, em sentido semelhante, tendo aulas somente 1 (uma) vez por semana, em carga horária incompatível com o ato autorizativo concedido.

Como consequência ratifica ser imprescindível que a União Federal demonstre em juízo a fragilidade dos argumentos apresentados, a fim de evitar a produção de decisão judicial que venha a conferir diplomação a quem não realizou curso superior em conformidade com a regulação educacional aplicável à espécie.

                                       ​- CAPÍTULO IV - 

                 CONCLUSÕES E CONSIDERAÇÕES FINAIS

Por todas as razões acima evidenciadas, resta claro que cabe às instituições de ensino superior emitir e registrar certificados, diplomas e demais documentos acadêmicos, visto que tal atribuição não se encontra inserida no rol de atribuições cometidas à União Federal, por intermédio do Ministério de Educação. 

São as respectivas IES as responsáveis pelas informações (dados acadêmicos dos estudantes matriculados) acerca de validade e veracidade dos diplomas, devendo recair sobre tais, conforme o caso, as penalidades cabíveis, nos campos administrativo, civil e penal, em face de eventuais falsidades de documentos expedidos ou registrados.

O alcance do MEC na esfera administrativa só ocorre até a aplicação da penalidade de descredenciamento, atingindo apenas as pessoas jurídicas, de forma que os verdadeiros responsáveis pelas irregularidades praticadas nas instituições são os gestores e representantes legais das instituições, os quais podem seu punidos nas esferas civis e penais. 

Tampouco existem condições de cunho técnico, administrativo e burocrático  para que o MEC exerça tais atividades, ainda que por força de decisão judicial, na medida em, na administração pública, tudo isso decorre de previsão legal. 

No que tange aos cursos ofertados pelas Instituições de Ensino Superior- IES, nas modalidades a distância e presencial, esclarece-se que tais informações, bem como dados referentes a endereços de oferta e atos regulatórios, podem ser obtidos em consulta direta ao sistema e cadastro e-MEC, disponível no endereço: http://emec.mec.gov.br.

Em relação aos pedidos referentes à cursos de pós-graduação, frisa-se que tais cursos conferem apenas certificados e não diplomas. O certificado deve ser emitido pela própria instituição que o ministrou, devendo ser observadas a legislação educacional em vigor no período da conclusão do curso.​

A aplicação da penalidade de descredenciamento da IES não a exime de cumprir com as obrigações decorrentes de seu contrato de prestação de serviços educacionais., de modo que, mesmo descredenciada, possui a obrigação legal de organizar e manter o acervo acadêmico e emitir os diplomas dos alunos que concluíram os cursos por ela oferecidos, desde que tais cursos tenham sido reconhecidos, além dos demais documentos.

Na defesa da União Federal em juízo, mostra de extrema relevância a análise e enfrentamento de eventuais desconformidades extraídas do relato apresentado pela parte autora (suposto aluno) em relação ao curso superior supostamente realizado, visto que, não raras as vezes, a causa de pedir manejada apresenta situação fática incompatível com a efetiva conclusão do curso superior ofertado, a partir dos atos regulatórios conferidos pelo Ministério da Educação à instituição de ensino respectiva, bem como à luz do programa normativo educacional aplicável à espécie.

A merca apresentação de diploma e histórico escolar constituem elementos frágeis à efetiva comprovação de conclusão de curso superior, mormente a partir de entidades descredenciadas, posto que em muitos casos a fraude documental constituíra a própria causa de seu desligamento do sistema federal de ensino, demandando a exigência, por cautela, de que a parte comprove ter realizado o Enade, bem como produza outros documentos indispensáveis à aferição do efetivo vínculo com a IES e a conclusão do programa acadêmico respectivo, tais como "cópia dos contratos de prestação de serviços educacionais da própria IES, comprovantes de matrícula e de frequência na localidade da oferta do curso, conforme o ato autorizativo da IES, comprovante de pagamento de mensalidades, de realização de avaliações e de estágio curricular supervisionado", dentre outros revestidos de aptidão jurídica para tanto.

O Ministério da Educação tem buscado soluções de caráter estruturante, a exemplo do desenvolvimento do "Modulo Acervo", no sistema e-MEC, o qual, uma vez implementado, permitirá que tanto o MEC quanto a própria sociedade tenha acesso a dados relacionados a localização, e guarda dos acervos acadêmicos.

Por meio da Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior (SERES), com apoio da Secretaria de Educação Superior (SESu), o Ministério da Educação tem realizado gestões junto a algumas Universidades Federais, de maneira pontual, para que estas possam receber os acervos acadêmicos e as respectivas atribuições de guarda e manutenção dos documentos acadêmicos, nos termos da legislação vigente, tendo resultado, no final de 2023, na publicação de 4 (quatro) Portarias Conjuntas, salientando que semelhante interlocução é perquirida junto à SETEC, para alcançar resultados semelhantes com Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia.

A recepção de acervos acadêmicos de instituições descredenciadas ocorrem, via de regra, mediante contrapartidas financeiras, e, por vezes, de código de vagas de cargos efetivos, ressaltando que, não raras as vezes, as Instituições Federais de Educação Superior declinam o recebimento de acervos de instituições descredenciadas do sistema federal de ensino, com fundamento na autonomia universitária que lhes fora constitucionalmente conferida.

Além de custosa e dependente da aquiescência da instituição de ensino superior destinatária, a transferência do acervo acadêmico de entidade descredenciada encerra processo administrativo complexo e moroso, exigindo a atuação de órgãos diversos desta pasta de estado, tais como a SERES e a SESU, que deverão analisar e aprovar plano de trabalho elaborado pela IES potencialmente recebedora da massa documental respectiva, bem como buscar recursos financeiros para possibilitar a realização do trabalho correlato, para que a mesma possa acautelar, analisar e ao fim concluir, privativamente, pela viabilidade, ou não, da expedição do diploma pretendido.

ENCAMINHAMENTOS

Diante do exposto, após a aprovação da presente manifestação jurídica referencial, esta deverá ser adotada como parâmetro nos processos em que são solicitados subsídios ao auxílio da defesa da União Federal em ações judiciais que veiculam pedidos de emissão e registro de diplomas de cursos de graduação ou pós-graduação latu sensu.

Ressalta-se, entretanto, que este órgão consultivo poderá se pronunciar, de ofício ou por provocação, visando à retificação, complementação, aperfeiçoamento ou ampliação de posicionamento lançado na presente manifestação jurídica referencial, ou destinado a adaptá-la a inovação normativa, mutação jurisprudencial ou entendimento de órgão de direção superior da AGU.

Diante do teor do Memorando Circular nº 048/2017-CGU/AGU, recomenda-se o encaminhamento da presente manifestação jurídica referencial para ciência da Consultoria Geral da União - CGU, solicitando a abertura de tarefa ao Departamento de Informações Jurídico-Estratégicas (DEINF/CGU/AGU), para ciência.

Além disso, recomenda-se o envio dos autos à Chefe de Divisão de Gestão e de Apoio Administrativo, para alimentação da página da Consultoria Jurídica e também para providenciar a inserção na página do Ministério da Educação.

Por derradeiro recomenda-se a revogação do PARECER REFERENCIAL n. 00007/2022/CONJUR-MEC/CGU/AGU.

À consideração superior.

                                                                                   Brasília, 02 de maio de 2024.

RODRIGO PICANÇO FACCI

ADVOGADO DA UNIÃO

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 00732003060202233 e da chave de acesso e7d8f088