ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE PARCERIAS E COOPERAÇÃO FEDERATIVA

PARECER n. 00112/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.011165/2024-42

INTERESSADOS: SECRETARIA DE ECONOMIA CRIATIVA E FOMENTO CULTURAL SECFC/MINC

ASSUNTOS: PROTOCOLO DE INTENÇÕES.

EMENTA:

I. Direito Administrativo. Colaboração sem transferência de recursos e sem Plano de Trabalho. Protocolo de Intenções.

II. Lei nº 14.133 de 2021, art. 184.

III. Minuta-modelo da Advocacia-Geral da União.

IV.  Possibilidade jurídica.

RELATÓRIO

Por meio da Nota Técnica nº 10/2024 (SEI 1737566), a Secretaria de Economia Criativa e Fomento Cultural - SEFIC solicita análise e manifestação sobre proposta de Protocolo de Intenções a ser celebrado entre o Ministério da Cultura (MinC) e o Banco da Amazônia S/A (BASA) para o desenvolvimento de ações integradas a serem implementadas pelos partícipes a fim de estabelecer cooperação técnico-científica e cultural (SEI 1737560). 

Segundo informa a NOTA TÉCNICA Nº 10/2024 (SEI 1737566), o Ministério da Cultura (MinC) está realizando, em parceria com a Secretaria de Comunicação Social (SECOM) da Presidência da República (PR), o Banco da Amazônia (BASA), o Banco do Brasil (BB), a Caixa Econômica Federal (Caixa) e a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (Correios), o Programa Rouanet Norte. Trata-se de ação pioneira que destinará R$ 24 milhões para o apoio a 125 (cento e vinte e cinco) projetos de agentes culturais residentes ou sediados na Região Norte, para a realização de ações culturais naquele território, por meio do mecanismo do Incentivo a Projetos Culturais do Programa Nacional de Apoio à Cultura (Pronac), criado pela Lei n.º 8.313/1991 - Lei Rouanet.

A ação surgiu a partir de uma articulação inicial entre o MinC e o BASA e já está gerando resultados positivos para o desenvolvimento socioeconômico da região. Nesse sentido, novas tratativas estão em andamento entre o MinC e o BASA com vistas a estabelecer cooperação para o desenvolvimento de ações que contribuam para potencializar a atuação daquele Banco na indução de um ambiente econômico favorável ao desenvolvimento do setor cultural da Região Norte.

A primeira ação concreta que as duas instituições pretendem executar em conjunto é a elaboração de um plano de implantação de um equipamento cultural na cidade de Belém-PA nos moldes dos centros culturais multifuncionais que existem espalhados pelo Brasil, com capacidade para acolher múltiplas modalidades de atividades culturais e educativas. Em face disso, está sendo proposta a celebração do Protocolo de Intenções que ora se apresenta.

A parceria não prevê transferência de recursos, geração de custos para o MinC ou ainda qualquer comprometimento em termos orçamentários e financeiros, sendo focada na troca de informações e de conhecimento, bem como no apoio técnico para que a atuação do BASA na área cultural esteja em consonância com as políticas culturais do Governo Federal.

Para tanto, foi elaborada a minuta anexa (1737560), adaptada a partir do modelo fornecido pela Advocacia-Geral da União (AGU), na qual constam o objeto do acordo, as atribuições comuns e individuais dos partícipes, os recursos orçamentários, patrimoniais e humanos envolvidos, além das condições, prazos e limites de atuação de cada parte.

Por fim, a SEFIC indica que "a cooperação entre o MinC e o BASA vem ocorrendo há mais de uma década, porém de maneira pontual, como no caso do Programa Rouanet Norte, e muitas das vezes informal, como quando este Ministério presta orientação e assistência técnica em reuniões bilaterais de trabalho. Desse modo, a proposta em tela visa formalizar esse entendimento entre as duas instituições e estabelecer interlocução permanente e contínua, com o objetivo de fortalecer a parceria e torná-la ainda mais profícua. Além disso, está alinhada às diretrizes de nacionalização da política cultural do Governo Federal e de direcionamento de esforços para a promoção do desenvolvimento econômico e social regional".

É o relatório.

ANÁLISE JURÍDICA

A presente análise se dá com fundamento no art. 11 da Lei Complementar nº 73, de 1993, subtraindo-se do âmbito da competência institucional deste Órgão Jurídico, delimitada em lei, análises que importem em considerações de ordem técnica, financeira ou orçamentária, nos termos do Enunciado n. 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da AGU:

“A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento” (Manual de Boas Práticas Consultivas. 4.ed. Brasília: AGU, 2016, página 32).

Assim, a análise restringe-se a apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências, para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.

​Com relação aos critérios de conveniência e oportunidade, observo que o mérito do instrumento deve ser atestado pela área técnica competente, não cabendo a esta Consultoria imiscuir-se em tais questões. Nesse sentido, a Nota Técnica nº 10/2024 (SEI 1737566), da Secretaria de Economia Criativa e Fomento Cultural, apresentou o diagnóstico da demanda e manifestou-se favoravelmente à celebração do instrumento em apreço, pelos argumentos indicados no relatório deste Parecer.

Como visto, o instrumento em análise é um "Protocolo de Intenções", que se pretende celebrar entre o Ministério da Cultura e o Banco da Amazônia S.A. (BASA), cujo objeto encontra-se descrito em sua cláusula primeira nos seguintes termos (SEI 1737560):​

CLÁUSULA PRIMEIRA – DO OBJETO

O presente Protocolo de Intenções tem como objeto desenvolver ações integradas a serem implementadas pelos partícipes a fim de estabelecer cooperação técnico-científica e cultural e o intercâmbio de conhecimentos para fortalecer as cadeias produtivas da economia da cultura e também auxiliar na implantação do primeiro equipamento cultural do Banco da Amazônia na Região Norte do País, em Belém (PA).

De acordo com o art. 1º do seu Estatuto ^[1], o Banco da Amazônia S.A. é uma instituição financeira pública federal, constituída sob a forma de sociedade anônima aberta, de economia mista, e regido pela Lei nº 5.122, de 28 de setembro de 1966, pelas Leis nº 13.303, de 30 de junho de 2016 e Lei nº 6.404, de 15 de dezembro de 1976, pelo Decreto nº 8.945, de 27 de dezembro de 2016 e demais legislações aplicáveis.

Passando à análise jurídica, observo que a Constituição Federal de 1988, em seu art. 215, imbuiu o Estado (Poder Público de todas as esferas) dos deveres de garantir o pleno exercício dos direitos culturais e o acesso às fontes da cultura nacional e de apoiar e incentivar a valorização e a difusão das manifestações culturais.

Em nível infraconstitucional, a Lei nº 8.313/1991, que  institui o Programa Nacional de Apoio à Cultura (Pronac), que tem como um de seus objetivos "contribuir para facilitar, a todos, os meios para o livre acesso às fontes da cultura e o pleno exercício dos direitos culturais" (art. 1º, inciso I), e um de seus mecanismos o "incentivo a projetos culturais" (art. 2º, inciso III).

Observo, ainda, que o Ministério da Cultura é competente para tratar da matéria, nos termos do art. 21 da Lei n. 14.600, de 19 de junho de 2023, e do art. 1^o Decreto n. 11.336, de 1^ode janeiro de 2023, que dispõem em igual sentido:

Art. 21. Constituem áreas de competência do Ministério da Cultura:

I - política nacional de cultura e política nacional das artes;

II - proteção do patrimônio histórico, artístico e cultural;

III - regulação dos direitos autorais;

IV - assistência ao Ministério do Desenvolvimento Agrário e Agricultura Familiar e ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) nas ações de regularização fundiária, para garantir a preservação da identidade cultural dos remanescentes das comunidades dos quilombos, observadas as competências do Ministério da Igualdade Racial;

V - proteção e promoção da diversidade cultural;

VI - desenvolvimento econômico da cultura e da política de economia criativa;

VII - desenvolvimento e implementação de políticas e de ações de acessibilidade cultural; e

VIII - formulação e implementação de políticas, de programas e de ações para o desenvolvimento do setor museal.

Verifica-se que o instrumento pretendido não prevê a transferência de recursos entre as partes (Cláusula Quinta). Nesses termos, fica afastada a aplicação do Decreto nº 11.531 de 2023 e da Portaria Conjunta MGI/MF/CGU nº 33 de 2023, que dispõem sobre os instrumentos de repasse (convênios e contratos de repasse) a serem celebrados pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal com órgãos ou entidades públicas para a execução de programas, projetos e atividades de interesse recíproco, que envolvam a transferência de recursos financeiros oriundos do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União.

Observo, ainda, que o instrumento em análise não menciona um plano de trabalho e não estabelece obrigações imediatas. Assim, não se trata de Acordo de Cooperação Técnica.

Sobre a diferença entre o Acordo de Cooperação Técnica e o Protocolo de Intenções, trago à baila o esclarecimento constante da Nota Explicativa 1 da Minuta de Protocolo de Intenções aprovada pela  Advocacia-Geral da União - AGU ^[2]:

O Protocolo de Intenções se diferencia de convênios, contratos de repasse e termos de execução descentralizada pelo simples fato de não existir a possibilidade de transferência de recursos entre os partícipes.

O Protocolo de Intenções se diferencia de Acordos de Cooperação Técnica pelo fato de ser um ajuste genérico, sem obrigações imediatas. Dessa forma, trata-se de um documento sucinto, que não necessariamente exige um plano de trabalho ou um projeto específico para lhe dar causa, sendo visto como um mero consenso entre seus partícipes, a fim de, no futuro, estabelecerem instrumentos específicos acerca de projetos que pretendem firmar, se for o caso.

Deste modo, não se deve confundir o Protocolo de Intenções com o Acordo de Cooperação Técnica, visto que neste último há obrigações e atribuições assumidas pelos partícipes, caracterizando-se como um instrumento jurídico obrigacional, e não um mero ajuste, consenso entre os partícipes em relação à determinadas matérias.

Nesse sentido, a cláusula segunda da minuta (SEI 1737560) traz expressões como "na medida de suas possibilidades" e "no limite de suas possibilidades", demonstrando não haver obrigações imediatas a serem exigidas.

Quanto ao fundamento jurídico do Protocolo de Intenções, observo que o art. 184 da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021 permite a celebração de convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres por órgãos e entidades da Administração Pública:

Art. 184. Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber e na ausência de norma específica, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração Pública, na forma estabelecida em regulamento do Poder Executivo federal.

Deste modo, os acordos, ajustes e instrumentos congêneres são espécies do gênero convênio, embora mais simplificados, em que os partícipes colaboram para alcançar os objetivos propugnados, sem transferência de recursos.

Os ajustes desta natureza são, em regra, formalizados por meio de instrumentos que conterão o objeto e as condições em que se pretende uma cooperação entre as partes. Observarão, no mais, e no que couber, o disposto na Lei de Licitações.

Como o Protocolo de Intenções não tem regulamentação específica, pode-se recorrer, por analogia, ao Decreto nº 11.531 de 2023, art. 11, §3º, que estabelece as cláusulas necessárias aos convênios e contratos de repasse, descartando-se, desde já, as cláusulas que disponham sobre transferência de recursos financeiros e questões referentes ao plano de trabalho:

Art. 11. (...)

§ 3º  São cláusulas necessárias no convênio ou no contrato de repasse, no mínimo:

I - o objeto e os seus elementos característicos, em conformidade com o plano de trabalho, que integrará o termo celebrado independentemente de transcrição;

II - a vigência, fixada de acordo com o prazo previsto para a consecução do objeto e em função das metas estabelecidas;

III - a forma e a metodologia de comprovação da consecução do objeto;

IV - a descrição dos parâmetros objetivos que servirão de referência para a avaliação do cumprimento do objeto;

V - as obrigações dos partícipes; e

VI - a titularidade dos bens remanescentes.

Conforme mencionado, a Advocacia Geral da União – AGU aprovou minuta padrão de Protocolo de Intenções a ser utilizada por entes públicos e disponibilizou-a aos órgãos assessorados no sítio eletrônico da instituição ^[2].

Vale lembrar que, em decorrência da necessidade de parametrização e uniformização da Administração Pública e visando a agilização dos procedimentos, é que as minutas padronizadas publicadas pela AGU devem ser utilizadas por toda Administração Pública, nos termos do Enunciado de Boas Práticas Consultivas AGU nº 6:

A atuação consultiva na análise de processos de contratação pública deve fomentar a utilização das listas de verificação documental (check lists), do Guia Nacional de Licitações Sustentáveis e das minutas de editais, contratos, convênios e congêneres, disponibilizadas nos sítios eletrônicos da Advocacia-Geral da União e da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.

No intuito de padronização nacional, incumbe aos Órgãos Consultivos recomendar a utilização das minutas disponibilizadas pelos Órgãos de Direção Superior da AGU, cujas atualizações devem ser informadas aos assessorados.

Convém ainda que os Órgãos Consultivos articulem-se com os assessorados, de modo a que edições de texto por estes produzidas em concreto a partir das minutas-padrão sejam destacadas, visando a agilizar o exame jurídico posterior pela instância consultiva da AGU.

Dito isso, observo que a minuta em análise segue a minuta da AGU aprovada em agosto de 2023 (conforme indicado no item 4.5 da Nota Técnica), e não a última versão aprovada pelo órgão ^[2].

A principal diferença entre as duas minutas está na redação das seguintes cláusulas e subcláusulas da versão mais atual:

CLÁUSULA SEGUNDA - DAS ATRIBUIÇÕES COMUNS

......................................................................................................................................

Subcláusula segunda. Os partícipes observarão os deveres previstos na Lei nº 13.709, de 14 de agosto de 2018 (Lei Geral de Proteção de Dados - LGPD), adotando medidas eficazes para proteção de dados pessoais a que tenha acesso por força da execução desta parceria.

Subcláusula terceira. Os partícipes deverão manter sigilo das informações sensíveis (conforme classificação da Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011 - Lei de Acesso à Informação - LAI) obtidas em razão da execução do acordo, somente divulgando-as se houver expressa autorização dos partícipes.

CLÁUSULA QUINTA – DOS RECURSOS FINANCEIROS E PATRIMONIAIS

......................................................................................................................................

Subcláusula primeira. As ações que implicarem repasse de recursos serão viabilizadas por intermédio de instrumento específico.

CLÁUSULA DÉCIMA PRIMEIRA – DA PUBLICIDADE E DIVULGAÇÃO

A publicidade decorrente dos atos, programas, obras, serviços e campanhas, procedentes deste Protocolo de Intenções deverá possuir caráter educativo, informativo, ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos, nos termos do art. 37, §1º, da Constituição Federal.

Assim, recomendo a inclusão das subcláusulas acima transcritas nas cláusulas segunda e quinta da minuta, e a revisão da cláusula décima primeira da minuta.

Observo, ainda, que, em atendimento à aplicação da Lei Geral de Proteção de Dados, os dados pessoais (CPF e RG) dos representantes não devem constar do preâmbulo da minuta, conforme indica a Nota Explicativa 5 à minuta mais recente da AGU (com fundamento no Parecer n. 00001/2024/CNCIC/CGU/AGU – NUP 25000.0107296/2023-14).

Assim, recomenda-se a adoção da seguinte redação para o preâmbulo:

A UNIÃO, por intermédio do Ministério da Cultura, com sede em xxxxxx, no endereço xxxxxx - xxxxxx, inscrito no CNPJ/MF nº xxxxxxxx, neste ato representado pela Ministra de Estado da Cultura, Sra. MARGARETH MENEZES DA PURIFICAÇÃO, nomeada por meio do Decreto nº ....., publicado no Diário Oficial da União em xx de xxxxx de 20xx, portador da matrícula funcional nº xxxxx; e

O BANCO DA AMAZÔNIA S/A (BASA), instituição financeira pública federal, vinculada ao Ministério da Fazenda, com sede em xxxxxx, no endereço xxxxxx -xxxxxx, inscrito no CNPJ/MF nº xxxxxxxx, neste ato representado pelo seu Presidente, Sr. LUIZ CLAUDIO MOREIRA LESSA, conforme atos constitutivos da entidade; (...)

Quanto à autoridade signatária por parte deste Ministério, deve ser observado o disposto no art. 5º da Portaria/MinC n. 18, de 10 de abril de 2023:

​Art. 5º Fica delegado aos titulares da Secretaria-Executiva e das Secretarias do Ministério da Cultura e seus respectivos ordenadores de despesa o exercício da competência para celebração de convênios, contratos administrativos, termos de colaboração, termos de fomento, acordos de cooperação, termos de execução descentralizada, e instrumentos congêneres, no âmbito da competência de sua unidade.

A minuta indica como signatária a Ministra da Cultura. Ressalto que a avocação de competência é possível, nos termos do art. 15 da Lei n. 9.784/1999.

Por fim, frise-se que, na presente hipótese, não há que se exigir a regularidade fiscal, já que tal exigência da Lei Complementar nº 101/2000 é destinada para os instrumentos em que há transferência de recursos.

CONCLUSÃO

Ante o exposto, e ressalvados os aspectos técnicos e de conveniência e oportunidade na efetivação do ajuste, não sujeitos ao crivo desta Consultoria Jurídica, cumpre opinar pela possibilidade de prosseguimento dos trâmites, desde que observadas as recomendações constantes do presente Parecer, em especial nos itens 28 a 31.

Vale lembrar que, de acordo com o Enunciado nº 05 do Manual de boas Práticas Consultivas da AGU,  não é necessário o retorno dos autos a esta Consultoria, salvo se subsistir dúvida de cunho jurídico.

Isso posto, submeto os autos à consideração superior, sugerindo que sejam, na sequência, encaminhados à SECRETARIA DE ECONOMIA CRIATIVA E FOMENTO CULTURAL, para as providências cabíveis.

Brasília, 13 de maio de 2024.

DANIELA GUIMARÃES GOULART

Advogada da União

Notas

[1] https://www.rad.cvm.gov.br/ENET/frmDownloadDocumento.aspx?Tela=ext&descTipo=IPE&CodigoInstituicao=1&numProtocolo=945706&numSequencia=470440&numVersao=1#:~:text=O%20Banco%20da%20Amaz%C3%B4nia%20S.A.,n%C2%BA%206.404%2C%20de%2015%20de

[2] https://www.gov.br/agu/pt-br/composicao/cgu/cgu/modelos/conveniosecongeneres/protocolo-de-intencoes-marco-2024.pdf

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400011165202442 e da chave de acesso 4d02262e