ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE POLÍTICAS CULTURAIS

PARECER n. 00124/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.005356/2013-12

INTERESSADOS: COORDENAÇÃO-GERAL DE EXECUÇÃO E FISCALIZAÇÃO (CGEFI/MINC)

ASSUNTOS: ATIVIDADE FIM. PRONAC 132154.

EMENTA: PRONAC 132154. Dúvida jurídica. Aplicação do princípio da proporcionalidade. Esclarecimentos.

1. A Nota Técnica nº 4/2024/CAOB/CGAPC/SGPTC/GSE/MinC (1710250) encaminhou os autos a essa Consultoria Jurídica, para questionamentos relativos à readequação do objeto (de realização física para realização em ambiente virtual) em decorrência da não construção do edifício do Museu do Trabalho e dos Trabalhadores, que seria resultado do Convênio nº 744791/2010, entre Ministério da Cultura e o Município de São Bernardo do Campo.

2. Os autos foram instruídos com os seguintes documentos: (i) Pareceres Técnicos do Ibram nºs 29/2017 (1709147), 1/2018 (0524179), SEI 0738339; (ii) Despacho nº 239/2019-DIF/CFF/DDFEM/IBRAM (080777); (ii) manifestações da Conjur/MinC: Parecer nº 235/2018/CONJUR-MinC/CGU/AGU (0575829), Cota nº 00475/2018/CONJUR-MINC/CGU/AGU (0752244), Parecer nº 00475/2018/CONJUR-MINC/CGU/AGU (0781374), e Parecer nº 00729/2018/CONJUR-MINC/CGU/AGU (0781374); (iii) Parecer nº 1/2019/COAB/CGARE/DFIND/SEF (0867034), que concluiu pelo descumprimento do objeto; (iv) Laudo Final de Reprovação de Contas (0867441); (v) Portaria MinC nº 361, de 21 de junho de 2018, que tornou pública a reprovação de contas do projeto (0869228); (vi) Relatório de Avaliação CGU (1241703); e (vii) a Nota Técnica nº 4/2024/CAOB/CGAPC/SGPTC/GSE/MinC (1675751).

3. É o Relatório. Passo à análise.

II. ANÁLISE JURÍDICA

4. O art. 131 da CF/88 dispõe sobre a Advocacia-Geral da União - AGU, responsável pelas atividades de consultoria e assessoramento jurídico ao Poder Executivo. Além disso, o art. 11, incisos I e V, da Lei Complementar n.º 73, de 1993 (Lei Orgânica da AGU), estabeleceu a competência das Consultorias Jurídicas para assistir a autoridade assessorada no controle interno da constitucionalidade e legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados[1].

5. Elaboradas essas considerações preliminares, passa-se à análise da dúvida jurídica suscitada nos autos, que consiste em questionamentos relativos à readequação do objeto (de realização física para realização em ambiente virtual) em decorrência da não construção do edifício do Museu do Trabalho e dos Trabalhadores, que seria resultado do Convênio nº 744791/2010, entre Ministério da Cultura e o Município de São Bernardo do Campo.

6. A Nota Técnica SEI 1710250 fez um minuncioso relatório acerca do caso.

7. Para a presente análise jurídica, importa destacar que o Parecer nº 01/2019/COAOB/CGARE/DFIND/SEFIC (0867034) manifestou-se pelo descumprimento do objeto, o Laudo Final SEI 0867441 reprovou as contas do projeto, a Portaria MinC nº 361, de 21 de junho de 2018 tornou pública a reprovação de contas do projeto (0869228), e o Relatório da CGU 1241703 apresentou as ocorrências detectadas na execução do PRONAC 132154.

8. Por este motivo, o Ofício nº 114/2023/CGAPC/SGPTC/GSE/GM/MinC (1269703) solicitou à Coordenação de Análise Financeira que, ao ser realizada a análise financeira do projeto, sejam verificados os apontamentos feitos pela CGU no Relatório SEI 1241703.

9. Além disso, o proponente foi comunicado por meio do email SEI 1352305 sobre pendências constatadas na análise financeira do PRONAC 132154, tendo prestado os esclarecimentos constantes na Resposta SEI 1589273.

10. No momento, o projeto encontra-se pendente de análise financeira.

11. Esclarecidos estes pontos, apresentamos respostas aos questionamentos efetuados no bojo da NT SEI 1710250, da forma que segue abaixo:

Valendo-se da Instrução Normativa MinC n. 1 de 24 de junho de 2013, levando-se em consideração que o objeto pactuado no âmbito deste PRONAC foi realizado, ainda que de forma readequada ao proposto inicialmente, independentemente do não cumprimento do Termo de Convênio firmado entre União e Prefeitura Municipal de São Bernardo do Campo/SP, é possível aplicar o princípio da razoabilidade no caso concreto e considerar o objeto pactuado como cumprido com ressalvas?

12. No caso, o Parecer nº 01/2019/COAOB/CGARE/DFIND/SEFIC (0867034) manifestou-se pelo descumprimento do objeto, o Laudo Final SEI 0867441 reprovou as contas do projeto, e a Portaria MinC nº 361, de 21 de junho de 2018 tornou pública a reprovação de contas do projeto (0869228).

13.  Tais atos foram praticados de acordo com as normas aplicáveis ao tempo em que ocorridos. Tendo sido disponibilizado ao proponente a oportunidade de manejar os recursos cabíveis, não se revela viável, no presente momento, cogitar acerca da aplicação do princípio da proporcionalidade para considerar o objeto cumprido com ressalvas, dada a preclusão administrativa.

14.  Quanto a este ponto, o Professor Marçal Justen Filho esclarece:

No âmbito do processo administrativo, o instituto da preclusão sujeita-se a dois limites. Em primeiro lugar, incide sobre as faculdades privadas das partes. Em segundo lugar, não significa a impossibilidade de revisão pela Administração de seus próprios atos, o que se fará por meio da revogação ou da anulação, que apresentam regimes jurídicos próprios ou distintos.[2]

15. No caso, não foram apresentadas razões que justifiquem nem a revogação e nem a anulação do Laudo Final SEI 0867441, que reprovou as contas do projeto, e da Portaria MinC nº 361, de 21 de junho de 2018 (0869228), que tornou pública a reprovação de contas do projeto, nos termos em que previsto na Sumula 473 do STF:

Súmula 473 do STF: A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque dêles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.

Valendo-se do art. 79 da Instrução Normativa MinC n. 11 de 2024, levando-se em consideração que o objeto pactuado no âmbito deste PRONAC foi realizado proporcionalmente ao valor captado, é possível aplicar o princípio da razoabilidade no caso concreto e considerar o objeto pactuado como cumprido com fundamento no art. 60, c), I, da IN MinC n. 11 de 2024?

16. Segundo constatado no SALIC, o período de execução do PRONAC 132154 compreende o período de 17/06/2013 a 30/11/2018.

17.  Dessa forma, a análise da prestação de contas deste projeto cultural deve ser realizada de acordo com as normas vigentes durante o período de sua execução.

18.  Isso ocorre porque a sucessão de leis processuais no tempo é subordinada ao princípio geral do tempus regit actum (o tempo rege o ato), no qual se fundamenta a teoria do isolamento dos atos processuais.

19. De acordo com essa teoria, a lei processual nova tem aplicação imediata aos processos em desenvolvimento, resguardando-se, contudo, a eficácia dos atos processuais já realizados na forma da legislação anterior, bem como as situações jurídicas consolidadas sob a vigência da norma revogada.

20. Tal princípio encontra-se previsto no art. 14 do CPC:

Art. 14. A norma processual não retroagirá e será aplicável imediatamente aos processos em curso, respeitados os atos processuais praticados e as situações jurídicas consolidadas sob a vigência da norma revogada. (grifamos)

21. Dessa forma, revela-se inviável a aplicação de uma lei processual posterior a situações ocorridas antes de sua vigência, e portanto regidas por outro normativo.

22. Quanto ao princípio da proporcionalidade, destaco, de início, que ele possui três elementos ou subprincípios:

a) adequação: o ato administrativo deve ser efetivamente capaz de atingir os objetivos pretendidos;

b) necessidade: o ato administrativo utilizado deve ser, de todos os meios existentes, o menos restritivo aos direitos individuais;

c) proporcionalidade em sentido estrito: deve haver uma proporção adequada entre os meios utilizados e os fins desejados, proibindo tanto o excesso (a exagerada utilização dos meios em relação ao objetivo pretendido) quanto a insuficiência de proteção (os meios utilizados ficam aquém do necessário para alcançar a finalidade do ato).

 23. A proporcionalidade em sentido estrito tem especial importância na aplicação das sanções, na medida em que a gravidade da sanção a ser aplicada deve ser o mais equivalente possível à gravidade da conduta praticada.

24. Dessa forma, e tendo-se em vista o caso concreto, o princípio da proporcionalidade pode e deve ser utilizado como parâmetro na análise tanto da prestação de contas como da avaliação financeira, mas não para rever a decisão proferida pelo Parecer nº 01/2019/COAOB/CGARE/DFIND/SEFIC (0867034), que manifestou-se pelo descumprimento do objeto, para considerar o objeto cumprido com base em mudança legislativa posterior ao período de execução do PRONAC 132154, tendo-se em vista o princípio do tempus regit actum.

25. É o Parecer.

Brasília, 22 de maio de 2024.

LARISSA FERNANDES NOGUEIRA DA GAMA

ADVOGADO DA UNIÃO

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400005356201312 e da chave de acesso bb480601