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CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA NO MINISTÉRIO DA CULTURA
 

PARECER nº 125/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU

PROCESSO nº 01400.012288/2024-09

INTERESSADA: Secretaria de Economia Criativa e Fomento Cultural

ASSUNTO: Ato administrativo normativo a ser editado por Ministra de Estado da Cultura.

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. FOMENTO À CULTURA. INCENTIVOS FISCAIS. REGULAMENTAÇÃO.

I - Fomento à cultura. Incentivos fiscais. Programa Nacional de Incentivo à Cultura – Pronac. Minuta de instrução normativa ministerial que estabelece procedimentos apresentação, captação, aprovação, execução, fiscalização e prestação de contas de projetos culturais beneficiários do mecanismo de Incentivo a Projetos Culturais da Lei nº 8.313/1991, destinados ao apoio ao desenvolvimento sustentável de territórios criativos.

II - Competência da Ministra de Estado da Cultura. Minuta em consonância com as disposições da Lei nº 8.313/1991 e do Decreto nº 11.453/2023.  Necessidade de ajustes para harmonização com a Instrução Normativa nº 11/2024/MinC.

III - Cumprimento dos requisitos formais do Decreto nº 9.191/2017, do Decreto nº 10.139/2019, e do Decreto 10.411/2020. Parecer favorável, com recomendações.

Sra. Consultora Jurídica,

Cuidam os presentes autos de minuta de instrução normativa que "estabelece procedimentos para celebração, captação, execução, prestação de contas e avaliação de resultados de projetos culturais financiados por meio do mecanismo incentivo a projetos culturais do Programa Nacional de Apoio à Cultura (Pronac) para o apoio ao desenvolvimento sustentável de territórios criativos". A proposta refere-se uma tipologia específica de projetos culturais beneficiários do mecanismo de Incentivo a Projetos Culturais do Programa Nacional de Apoio à Cultura (Pronac), instituído pela Lei nº 8.313/1991 (Lei Rouanet), e atualmente regulamentado pelo Decreto nº 11.453/2023 e pela Instrução Normativa nº MinC 11/2024, que hoje não possui classificação nos protocolos de análise de projetos do Pronac.

A proposta foi apresentada pela Secretaria de Economia Criativa e Fomento Cultural (SEFC) do Ministério da Cultura, acompanhada da Nota Técnica nº 35/2024 (doc. SEI/MinC 1752819), elaborada sob a forma de relatório de análise de impacto regulatório, com as justificativas para a edição do ato e os resultados dele esperados.

Conforme destacado na Nota Técnica nº 35/2024, o problema regulatório posto em questão diz respeito a maneiras "promover o desenvolvimento sustentável dos territórios criativos por intermédio do Pronac, oferecendo uma oportunidade inovadora de entrega de resultados das políticas públicas". Assim discorre a nota técnica:

4.1. O Ministério da Cultura (MinC) está desenvolvendo a Política Nacional de Economia Criativa, que estará fundamentada na implementação e monitoramento de ações estruturantes em territórios criativos, reconhecendo o lugar estratégico das expressões e dos produtos culturais das diversas regiões brasileiras e construindo com parceiros estratégicos uma nova agenda de desenvolvimento local e nacional.

4.2. Essa nova política será apresentada à sociedade brasileira por oportunidade da reunião do Grupo de Trabalho da Cultura do G20, a realizar-se no Brasil em agosto de 2024, e estará integrada à estratégia de nacionalização dos recursos disponíveis no Governo Federal para financiamento da Cultura Brasileira, incluindo os incentivos fiscais que são oferecidos pela Lei 8.313, de 1991 (Lei Rouanet).

(...)

4.4. Ao longo das décadas, o Programa Nacional de Apoio à Cultura (Pronac), por meio da Lei Rouanet, tem desempenhado um papel significativo no estímulo à produção artística e cultural no Brasil. Desde sua criação, em 1991, o mecanismo tem sido um dos principais instrumentos de fomento à cultura, tendo injetado, aproximadamente, R$ 28 bilhões de reais no setor e possibilitado a realização de milhares de projetos em diversas áreas, como artes cênicas, audiovisual, música, patrimônio cultural, entre outras.

4.5. Esse instrumento de financiamento, baseado na renúncia fiscal dos contribuintes brasileiros está sendo redesenhado de forma a possibilitar também o fomento ao desenvolvimento sustentável dos territórios criativos, estratégia proposta pela Ministra de Estado da Cultura, Margareth Menezes.

Minuta do ato normativo em questão encontra-se juntada aos autos nos documentos seguintes à Nota Técnica nº 35/2024, e encaminhada por meio de despacho do Secretário de Economia Criativa e Fomento Cultural ao final da referida nota.

É o breve relato do necessário. Passo à análise.

No que tange ao processo de elaboração normativa, observo que a minuta atende aos requisitos do Decreto nº 10.139/2019, que dispõe sobre a revisão e consolidação de atos normativos inferiores a decreto, estando o texto adequado à espécie normativa de instrução normativa, tendo em vista que, embora não se destine apenas ao público interno do Ministério da Cultura, trata-se de nomenclatura utilizada pelo regulamento da Lei Rouanet para os atos normativos de competência da Ministra de Estado da Cultura, conforme art. 80 do Decreto nº 11.453/2023.

No que tange especificamente à data de publicação, não se vislumbra na nota técnica apontamento de urgência na aprovação que exija sua entrada em vigor imediata, o que conduz à aplicação dos parâmetros do art. 4º do Decreto nº 10.139/2019. No entanto, é relevante considerar também que tal decreto perderá sua vigência em 01/06/2024, por força dos arts. 77 e 78 do Decreto nº 12.002/2024, de tal sorte que, a partir de 1º de junho a minuta estará apta a entrar em vigor na data de sua publicação.

No que tange aos requisitos formais e redacionais do Decreto nº 9.191/2017 a que se sujeita a presente minuta na forma do art. 3º-A do Decreto nº 10.139/2019, a minuta encontra-se apta à publicação, inclusive no que tange aos requisitos do Decreto nº 12.002/2024.

No que se refere ao conteúdo da minuta, a proposta reafirma os princípios e diretrizes do Decreto nº 11.453/2023, com ênfase em ações afirmativas, de reconhecimento da diversidade cultural no território brasileiro e fortalecimento da economia criativa em territórios com recortes socioculturais específicos, visando melhor atender às finalidades e objetivos do Pronac, previstos na Lei nº 8.313/1991.

Os problemas regulatórios endereçados na nota técnica encontram soluções na proposta apresentada, na medida em que esta oferece uma perspectiva de atendimento de projetos de fortalecimento de arranjos produtivos locais centrados na economia da cultura por meio do fomento indireto dos incentivos fiscais da Lei Rouanet.

De um modo geral, tal exame de mérito escapa ao escopo do presente parecer, focado no exame de legalidade e constitucionalidade do ato normativo em si. Porém, é necessário ressaltar que o estabelecimento de uma linha de incentivo para projetos que não estejam inicialmente previstos nas tipologias de segmentos culturais adotadas pela Lei Rouanet e seus regulamentos não é vedado pela legislação, uma vez que em seu art. 3º, inciso V, alínea "c", a Lei nº 8.313/1991 admite a possibilidade de que outras atividades culturais não previstas expressamente sejam incorporadas aos objetivos do Pronac, desde que consideradas relevantes pela Ministra de Estado da Cultura, consultada a Comissão Nacional de Apoio à Cultura, e, obviamente, não contrarie os demais objetivos e finalidades dos arts. 1º e 3º da lei.

Por fim, destaco que a proposta de ato normativo em exame se sujeita a prévia análise de impacto regulatório nos termos do Decreto nº 10.411/2020, especialmente em virtude do amplo alcance se sua regulamentação a todo o setor cultural beneficiário das políticas de fomento indireto do governo federal. Tal requisito, salvo melhor juízo, encontra-se atendido por meio da Nota Técnica nº 35/2024, que contém os requisito mínimos exigidos no referido decreto para tal tipo de estudo técnico.

De resto, observo a necessidade de alguns ajustes pontuais na minuta, com vistas ao seu aperfeiçoamento redacional, sem impacto relevante para o mérito da política pública em apreço, visando maior harmonização com as disposições dos atuais regulamentos do mecanismo de incentivos fiscais do Pronac - o Decreto nº 11.453/2023 e a Instrução Normativa nº 1/2024/MinC, que não será revogada nem alterada. Tais apontamentos encontram-se na minuta revisada em anexo ao presente parecer.

Para o presente parecer jurídico, parece-me apenas relevante mencionar expressamente a recomendação de não inclusão na norma da segmentação adotada pela Comissão Nacional de Incentivo à Cultura (CNIC) para distribuição e analise de projetos. Afinal, a Instrução Normativa nº 1/2024/MinC não mais estabelece associação entre o segmentos culturais da CNIC (previstos no Decreto nº 11.453/2024 apenas para efeitos de composição do colegiado) e o enquadramento tributário dos projetos no art. 18  ou 26 da Lei Rouanet. Portanto, parece-me suficiente que a norma preveja qual será tal enquadramento legal no benefício fiscal, de modo que os projetos desta nova tipologia a ser criada possam ser distribuídos e analisados pela CNIC conforme seus próprios regramentos internos e de acordo com os produtos culturais predominantes de acordo com cada caso concreto, podendo ou não ser classificados como projetos de patrimônio cultural ou de humanidades, ou mesmo sujeitos a análise por outras cadeiras do colegiado, considerando suas características transversais de desenvolvimento da economia criativa.

E sendo estas as considerações, concluo pela legalidade e técnica legislativa da proposta em apreço, observadas as sugestões e recomendações apontadas no §§ 13 e 14 do presente parecer, nada obstando o prosseguimento do feito e encaminhamento da proposta à Ministra de Estado da Cultura, autoridade competente para o ato. Por oportuno, encaminha-se em anexo a minuta revisada por esta Consultoria Jurídica com as recomendações ora apresentadas.

À consideração superior.

Brasília, 24 de maio de 2024.

OSIRIS VARGAS PELLANDA

Advogado da União

Coordenador-Geral Jurídico de Políticas Culturais

^{Processo eletrônico disponível em https://supersapiens.agu.gov.br por meio do Número Único de Protocolo (NUP) 01400012288202409 e da chave de acesso bc0af05f}