ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE PARCERIAS E COOPERAÇÃO FEDERATIVA

PARECER n. 00126/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.012272/2024-98

INTERESSADOS: DIRETORIA DA POLITICA NACIONAL DE CULTURA VIVA (DPNCV)

ASSUNTOS: MINUTA DE EDITAL.

EMENTA:

I – Direito Administrativo. Seleção pública. Minuta de Edital de Premiação de  Pontos e Pontões de Cultura.

II - Lei nº 14.399, de 08 de julho de 2022 (PNAB), Decreto nº 11.740, de 18 de outubro de 2023, Portaria MinC nº 80, de 27 de outubro de 2023 (Regulamentam a PNAB), Decreto nº 11.453, de 23 de março de 2023 (Decreto de Fomento), Lei nº 13.018, de 22 de julho de 2014 (Política Nacional de Cultura Viva), Instruções Normativas MINC nº 08, de 11 de maio de 2016 e  nº 12, de 28 de maio de 2024.

​III - Recomendações.

I - RELATÓRIO

​

Por meio do DESPACHO Nº 1755076/2024, a Secretária de Cidadania e Diversidade Cultural solicita, a análise e manifestação sobre  modelo de minuta de Edital "Premiação de Pontos e Pontões de Cultura", que será disponibilizada aos demais entes federados, considerando o disposto no art. 16 da Portaria MinC nº 80/2023 e art. 17 da Instrução Normativa MinC nº 12, de 28 de maio de 2024.

​A Nota Técnica n. 16/2024 (SEI 1755075), da Secretaria de Cidadania e Diversidade Cultural - SCDC, apresentou o histórico e diagnóstico da demanda, e emitiu posicionamento técnico favorável quanto à pertinência e conformidade do edital em questão, sob o ponto de vista técnico.

Instruem, ainda, os autos, a minuta cuja análise é solicitada (SEI 1755074) e seus respectivos Anexos (SEI 1752267 a 1752273).

Este é o relato do necessário.

II - ANÁLISE JURÍDICA

A presente análise se dá com fundamento no art. 11 da Lei Complementar nº 73/93, subtraindo-se do âmbito da competência institucional deste Órgão Jurídico, delimitada em lei, análises que importem em considerações de ordem técnica, financeira ou orçamentária.

Nesse mister, a presente análise restringe-se a apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências, para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.

Quanto aos aspectos de natureza técnica, parte-se da premissa de que a autoridade competente municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração e quanto à operacionalidade do instrumento em análise, observando os requisitos legalmente impostos.

Dito isso, passo à análise da matéria submetida à consideração desta Consultoria Jurídica, ou seja, a minuta de Edital "Premiação de Pontos e Pontões de Cultura", que será disponibilizada aos demais entes federados, considerando o disposto no art. 16 da Portaria MinC nº 80/2023 e art. 2º da Instrução Normativa MinC nº 12, de 24 de maio de 2024.

A minuta de Edital em questão visa premiar projetos, iniciativas, atividades ou ações de Pontos e Pontões de Cultura, nos termos da Política Nacional de Cultura Viva, em reconhecimento à contribuição já realizada por Pontos e Pontões de Cultura; além de entidades (com CNPJ) e coletivos informais (sem CNPJ) que ainda não são certificadas como Pontos ou Pontões de Cultura, mas que têm características de Pontos de Cultura e serão certificadas por meio deste edital  (item 1.1 do Edital).

A Constituição Federal de 1988, em seu art. 215, imbuiu o Estado (Poder Público de todas as esferas) dos deveres de garantir o pleno exercício dos direitos culturais e o acesso às fontes da cultura nacional e de apoiar e incentivar a valorização e a difusão das manifestações culturais

Por outro lado, o art. 216-A da Constituição, que trata do Sistema Nacional de Cultura, estabeleceu como princípios deste a diversidade das expressões culturais, a universalização do acesso aos bens e serviços culturais, o fomento à produção, difusão e circulação de conhecimento e bens culturais, e a cooperação entre os entes federados, os agentes públicos e privados atuantes na área cultural, entre outros (CF/88, art. 216-A, § 1º, incisos I a IV).

O Edital em análise tem como normas de regência, ainda, a Lei nº 14.399, de 08 de julho de 2022 (PNAB), o Decreto nº 11.740, de 18 de outubro de 2023, a Portaria MinC nº 80, de 27 de outubro de 2023 (Regulamentam a PNAB), o Decreto nº 11.453, de 23 de março de 2023 (Decreto de Fomento), a Lei nº 13.018, de 22 de julho de 2014 (Política Nacional de Cultura Viva), a Instrução Normativa MINC nº 08, de 11 de maio de 2016, e a Instrução Normativa MinC nº 12, de 28 de maio de 2024.

II.1 - DA POLÍTICA NACIONAL DE CULTURA VIVA - PNCV

A fim de concretizar o dever constitucional de apoio e incentivo à valorização e difusão das manifestações culturais (CF, art. 215) e com inspiração nos princípios constitucionais indicados no art. 216-A, o Programa Cultura Viva foi criado em 2004, pelo então Ministro Gilberto Gil, por meio das Portarias/MinC nº 156, de 06 de julho de 2004  e n° 82, de 18 de maio de 2005.

Reconhecendo a sua importância para a sociedade brasileira, o legislador pátrio converteu o Programa Cultura Viva em Política Nacional de Cultura Viva – PNCV, por meio da Lei n. 13.018, de 22 de julho de 2014, que atribuiu à PNCV, entre outros, os seguintes objetivos:

Art. 2º São objetivos da Política Nacional de Cultura Viva: 

I - garantir o pleno exercício dos direitos culturais aos cidadãos brasileiros, dispondo-lhes os meios e insumos necessários para produzir, registrar, gerir e difundir iniciativas culturais;

II - estimular o protagonismo social na elaboração e na gestão das políticas públicas da cultura;

III - promover uma gestão pública compartilhada e participativa, amparada em mecanismos democráticos de diálogo com a sociedade civil;

IV - consolidar os princípios da participação social nas políticas culturais;

V - garantir o respeito à cultura como direito de cidadania e à diversidade cultural como expressão simbólica e como atividade econômica;

VI - estimular iniciativas culturais já existentes, por meio de apoio e fomento da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

VII - promover o acesso aos meios de fruição, produção e difusão cultural;

VIII - potencializar iniciativas culturais, visando à construção de novos valores de cooperação e solidariedade, e ampliar instrumentos de educação com educação;

IX - estimular a exploração, o uso e a apropriação dos códigos, linguagens artísticas e espaços públicos e privados disponibilizados para a ação cultural.

De acordo com o art. 8º da Lei n. 13.018/2014, a PNCV é de responsabilidade conjunta do Ministério da Cultura, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios integrantes do Sistema Nacional de Cultura, incumbindo ao Ministério da Cultura, especialmente, dispor sobre os critérios gerais de distribuição e destinação dos recursos:

Art. 8º A Política Nacional de Cultura Viva é de responsabilidade do Ministério da Cultura, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios integrantes do Sistema Nacional de Cultura.

§ 1º Nos casos de inexistência dos fundos de cultura estaduais e municipais, o repasse será efetivado por estrutura definida pelo órgão gestor de cultura em cada esfera de governo.

§ 2º O Ministério da Cultura disporá sobre os critérios gerais de distribuição e destinação dos recursos, com atenção especial aos custos diferenciados das regiões do País, e os procedimentos operacionais para elaboração e divulgação das prestações de contas, que serão simplificadas e essencialmente fundamentadas nos resultados previstos nos editais.

§ 3º Poderão ser beneficiadas entidades integrantes do Cadastro Nacional de Pontos e Pontões de Cultura, nos termos dos planos de trabalho por elas apresentados, que se enquadrem nos critérios gerais de distribuição e destinação dos recursos de que trata o § 2º deste artigo.

Com base nessas competências, o Ministério da Cultura editou a Instrução Normativa – IN/MinC n. 1/2015, posteriormente alterada e integralmente substituída pela IN/MinC n. 8/2016 (à qual nos referiremos neste Parecer). Esta Instrução Normativa, em seu art. 4º, estabelece as formas de apoio, fomento e parceria pelas quais se concretizam os objetivos da PNCV, entre elas a premiação:

Art. 4º A PNCV contará com as seguintes formas de apoio, fomento e parceria para cumprimento de seus objetivos:

(...)

II – premiação de projetos, iniciativas, atividades, ou ações de pontos e pontões de cultura;

III – premiação de projetos, iniciativas, atividades, ou ações de pessoas físicas, entidades e coletivos culturais, no âmbito das ações estruturantes da PNCV;

(...)

A IN/MinC n. 8/2016, em seu art. 67, estabelece, ainda, que os instrumentos de apoio e fomento descritos nos incisos II, III e IV do caput do art. 4º poderão ser objeto de regulamentação específica do Ministério da Cultura:

Art. 67. Os instrumentos de apoio e fomento descritos nos incisos II, III e IV do caput do art. 4º poderão ser objeto de regulamentação específica do Ministério da Cultura.

Parágrafo único. Enquanto não editada regulamentação específica de que trata o caput, aplica-se, no que couber, a Portaria nº 29, de 21 de maio de 2009, do Ministério da Cultura.

Conforme previsto no parágrafo único do dispositivo transcrito, o Ministério da Cultura editou recentemente a Instrução Normativa - IN MinC nº 12, de 28 de maio de 2024, que dispõe especificamente sobre a concessão de bolsas e prêmios da Política Nacional de Cultura Viva – PNCV e estabelece, em seu art. 2º, que a SCDC/MINC disponibilizará na internet modelos de editais  sobre o tema, para que os demais entes públicos realizem seus processos seletivos.

A IN/MINC n. 12/2024 estabelece procedimentos relacionados aos processos seletivos que deverão ser observados pela SCDC/MINC (como órgão central) e pelos demais entes públicos que publicarem editais de premiação e bolsas da PNCV.

Dito isso, registro que o processo público de seleção (também denominado chamamento público ou chamada pública) é materializado por meio de um “edital”, que é instrumento jurídico proveniente do direito administrativo, pelo qual a Administração Pública leva ao conhecimento público determinado certame, fixando as condições de sua realização e convocando os interessados para apresentação de suas propostas/projetos.

O Edital deve observar, inicialmente, os princípios atinentes à administração pública descritos no art. 37, da Constituição Federal de 1988, especialmente os princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e ainda os princípios da finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica e interesse público​ (art. 2º da Lei n. 9.784/1999). 

Quanto aos princípios administrativos que regem a seleção no âmbito da PNCV, o art. 12 da Instrução Normativa MINC n. 8/2016 estabelece:

Art. 12.  O regime jurídico de que trata a Lei nº 13.018, de 2014, regulamentado por esta Instrução Normativa, tem como fundamentos a gestão pública democrática, a participação social, o fortalecimento da sociedade civil e a transparência na aplicação dos recursos públicos, devendo obedecer aos princípios da isonomia, da legalidade, da presunção de legitimidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da economicidade e da eficiência, dos objetivos especificados na referida Lei e dos objetivos relacionados a seguir:

I - o reconhecimento da participação social como direito do cidadão;

II - a solidariedade, a cooperação e o respeito à diversidade para a construção de valores de cidadania e de inclusão social e produtiva;

III - a promoção do desenvolvimento local, regional e nacional, inclusivo e sustentável;

IV - o direito à informação, à transparência e ao controle social das ações públicas;

V - a integração e a transversalidade dos procedimentos, mecanismos e instâncias de participação social;

VI - a valorização da diversidade cultural e da educação para a cidadania ativa;

VII - a promoção e a defesa dos direitos humanos;

VIII - a preservação, a conservação e a proteção dos recursos hídricos e do meio ambiente;

IX - a valorização das culturas populares afro-brasileiras, dos povos indígenas e dos demais povos e comunidades tradicionais; e

X - a preservação e a valorização do patrimônio cultural brasileiro, em suas dimensões material e imaterial.

O art. 2º,  § 1º, da IN/MINC n. 12/2024 estabelece que os editais devem seguir procedimentos claros, objetivos e simplificados, com uso de linguagem simples e formatos visuais, garantindo os objetivos, princípios e diretrizes da PNCV. Nesse sentido, ressalto que incumbe ao órgão técnico a avaliação da complexidade dos termos utilizados no edital, considerando as peculiaridades do público beneficiário.

Os art. 3º a 7º da IN/MinC n. 12/2024 tratam das fases da seleção pública destinada a prêmios e bolsas da PNCV, que deverão ser observadas pelos entes públicos que realizem tais procedimentos.

De acordo com o art. 3º da IN/MinC n. 12/2024, o chamamento público para concessão de prêmios e bolsas da PNCV constitui-se pelas seguintes fases:

I – planejamento;

II – processamento; e

III – habilitação/celebração.

A fase de planejamento é interna ao órgão que promoverá o procedimento de seleção e seguirá o disposto no art. 4º da IN/MinC n. 12/2024.

Por sua vez, a fase de processamento (art. 5º) é composta pelas seguintes etapas:

I – inscrição de propostas, preferencialmente por plataforma eletrônica e via postal, com abertura de prazo de, no mínimo, cinco dias úteis; (item 6) 

II – análise do mérito de propostas pela Comissão de Seleção; (item 9.5 e seguintes)

III – divulgação de resultado provisório, com abertura de prazo recursal de, no mínimo, três dias úteis; (item 9.11) 

IV – recebimento e julgamento de recursos; e (item 9.12) 

V – divulgação do resultado final e convocação de candidaturas selecionadas para a habilitação/celebração. (itens 9.14 e 10) 

A minuta de Edital em análise (SEI 1755074) contempla os requisitos da fase de processamento, conforme destacado em cada um dos incisos acima transcritos.

A última fase do chamamento público é denominada de habilitação/celebração, contendo as seguintes etapas:

Art. 6º Na fase de habilitação/celebração do chamamento público, serão realizadas as seguintes etapas:

I – verificação de documentos dos agentes culturais, grupos, coletivos, instituições culturais sem fins lucrativos, Pontos e Pontões de Cultura contemplados no resultado final da fase de processamento; (itens 10 e 12)

II – divulgação de resultado provisório da verificação de documentos, com abertura de prazo recursal de, no mínimo, três dias úteis; (itens 10.6 e 10.7)

III – recebimento e julgamento de recursos; (item 10.7)

IV – divulgação do resultado final das candidaturas habilitadas e inabilitadas; e (item 10.8)

V – convocação de novos agentes culturais, grupos, coletivos, instituições culturais sem fins lucrativos, Pontos e Pontões de Cultura para habilitação/certificação, na hipótese de inabilitação de candidaturas. (item 12.8)

§ 1º Os documentos para habilitação poderão ser solicitados após a divulgação do resultado provisório da fase de processamento, vedada a sua exigência na etapa de inscrição de propostas. (item 10.2)

§ 2º A comprovação de endereço para fins de habilitação poderá ser realizada por meio da apresentação de contas relativas à residência, à sede da instituição cultural, se for o caso, e/ou de declaração assinada pelo agente cultural. (não consta)

§ 3º A comprovação de que trata o § 2º poderá ser dispensada nas hipóteses de agentes culturais, Pontos e Pontões de Cultura: (não consta)

I – pertencentes a povos ou comunidades indígenas, quilombolas, ciganas ou circenses;

II – pertencentes à população nômade ou itinerante; ou

III – que se encontrem em situação de rua. 

§ 4º As candidaturas que não tiverem a certificação de Ponto e/ou Pontão de Cultura no Cadastro Nacional e, ao serem avaliadas em editais da PNCV, preencherem os critérios expressamente definidos, poderão obter a certificação de reconhecimento de Ponto ou Pontão de Cultura. (item 3)

A minuta em análise segue quase os requisitos aplicáveis ao caso, na fase de celebração, conforme destacados acima. Recomendo apenas que seja inserido no Edital o disposto no nos §§ 2º e 3º do art. 6º da IN/MinC n. 12/2024 (ou justificada a ausência).

Dito isso, observo que o art. 8º da IN/MinC n. 12/2024 dispõe sobre os requisitos mínimos do Edital de premiação e bolsa nos seguintes termos:

Art. 8º Os editais de chamamento público da PNCV deverão contemplar os seguintes itens:

I – preâmbulo; (presente na minuta)

II – objeto; (item 1)

III – recursos orçamentários; (preâmbulo e item 2)

IV – prazo de vigência; (item 13.1)

V – condições para participação; (item 4)

VI – vedações; (item 5)

VII – valor do apoio/prêmio; (item 2)

VIII – prazo e condições para inscrição; (item 6)

IX – etapa de análise de mérito, forma e constituição da comissão de seleção; (item 9)

X – análise de propostas pela comissão de seleção; (item 9.5 e seguintes)

XI – etapa de habilitação das candidaturas no resultado final; (item 10)

XII – obrigações/relatório, em caso de concessão de bolsas culturais; (não se aplica)

XIII – seção informativa sobre incidência tributária, conforme legislação aplicável; (itens 2.2 e 2.3)

XIV – disposições gerais. (item 13)

A minuta em análise atende a todos os requisitos mencionados no art. 8º da IN/MinC n. 12/2024, nos itens destacados acima.

Quanto aos recursos orçamentários (art. 8º, inciso III, da IN/MinC n. 12/2024), recomenda-se que seja juntado aos autos dos respectivos processos o comprovante de disponibilidade orçamentária dos recursos que suportarão as despesas previstas no certame, conforme determina o art. 26 da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (Lei Complementar n. 101/2000).

Quanto à incidência tributária (art. 8º, inciso XIII, da IN/MinC n. 12/2024), observo que os itens 2.2 e 2.3 do Edital estão de acordo com o exposto no PARECER nº 244/2023/CONJUR-MINC/CGU/AGU (SEI 1450008) e no PARECER Nº 3702/2023/MF (SEI 1510966).

Quanto aos demais dispositivos da IN/MinC n. 12/2024, observo o que segue:

As regras indicadas acima que não constam da minuta de Edital deverão ser inseridas ou sua ausência justificada pela SCDC/MINC.

Quanto aos critérios de seleção e julgamento, deve ser observado o disposto no art. 30 da IN/MinC n. 12/2024:

Art. 30. Os critérios de seleção e julgamento previstos para concessão de bolsas e prêmios observarão os objetivos da Política Nacional de Cultura Viva previstos no art. 2º da Lei nº 13.018, de 2014, e do art. 12 da Instrução Normativa MinC nº 1, de 2015, alterado pela Instrução Normativa nº 08, de 2016.

§ 1º A análise de propostas poderá utilizar critérios quantitativos ou critérios qualitativos adequados à especificidade da produção artística e cultural, tais como originalidade, inventividade artística, singularidade, promoção de diversidade, coerência da metodologia em relação aos objetivos descritos, potencial de impacto ou outros parâmetros similares, conforme estabelecido no edital.

§ 2º As propostas que apresentem quaisquer formas de preconceito de origem, raça, etnia, gênero, cor, idade ou outras formas de discriminação serão desclassificadas, com fundamento no disposto no inciso IV do art. 3º da Constituição, garantidos o contraditório e a ampla defesa.

§ 3º As iniciativas classificadas poderão ser contempladas posteriormente em caso de disponibilidade de recursos, a critério do órgão gestor da seleção pública e respeitada a prioridade aos selecionados, a ordem decrescente de pontuação e o prazo de vigência da seleção pública.

§ 4º A comissão de seleção designará, entre seus membros, aqueles que farão o julgamento dos pedidos de recurso e, caso sejam procedentes, a reavaliação.

A minuta de edital em análise trata dos critérios de seleção e julgamento em seu Anexo 2. Tratando-se de questão de índole eminentemente técnica, incumbe aos órgãos técnicos das respectivas esferas federativas garantir que os critérios de seleção atendam ao disposto no dispositivo recém transcrito e que sejam objetivos, transparentes e isonômicos. Nesse sentido, com base nas recomendações dos órgãos de controle, esta Consultoria tem recomendado aos órgãos gestores de editais:

• a) criar indicadores que possam ser relacionados a critérios mensuráveis, aos quais se atribuirá pontuação específica, objetivamente quantificável (ou fundamentar tecnicamente a escolha dos critérios indicados);
   
• b) a revisão de conceitos que possam indicar um grau de subjetividade tendente a propiciar decisões arbitrárias por parte da Comissão de Seleção, fragilizando o resultado da seleção.

Cabe, ainda, à SCDC e aos órgãos técnicos das respectivas esferas federativas garantir que os conceitos expostos no Edital sejam compreensíveis pelo público em geral, não somente o público-alvo, mas também a população e os órgãos de controle que o examinarão, o que está diretamente relacionado com a transparência e a moralidade do procedimento e a amplitude do acesso à inscrição.

II.2 - DA POLÍTICA NACIONAL ALDIR BLANC DE FOMENTO À CULTURA - PNAB

A Lei nº 14.399, de 08 de julho de 2022, instituiu a Política Nacional Aldir Blanc de Fomento à Cultura - PNAB, baseada na parceria da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios com a sociedade civil no setor da cultura, bem como no respeito à diversidade, à democratização e à universalização do acesso à cultura no Brasil.

Por meio da referida Lei (art. 6º), a União entregará aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios R$ 3.000.000.000,00 (três bilhões de reais), no primeiro exercício subsequente ao da entrada em vigor da Lei e nos 4 (quatro) anos seguintes. Este recurso será aplicado pelos demais entes em ações culturais conforme disposto na Lei, em especial, para o que interessa ao caso dos autos, na forma do  art. 7º da Lei:

Art. 7º Os recursos a que se refere o art. 6º desta Lei serão executados da seguinte forma:       Vigência

I - 80% (oitenta por cento) em ações de apoio ao setor cultural por meio de:

a) editais, chamadas públicas, prêmios, aquisição de bens e serviços vinculados ao setor cultural e outros instrumentos destinados à manutenção de agentes, de espaços, de iniciativas, de cursos, de produções, de desenvolvimento de atividades de economia criativa e de economia solidária, de produções audiovisuais, de manifestações culturais, bem como à realização de atividades artísticas e culturais que possam ser transmitidas por meios telemáticos e digitais;

b) subsídio para manutenção de espaços artísticos e de ambientes culturais que desenvolvam atividades regulares de forma permanente em seus territórios e comunidades;

II - 20% (vinte por cento) em ações de incentivo direto a programas, a projetos e a ações de democratização do acesso à fruição e à produção artística e cultural em áreas periféricas, urbanas e rurais, bem como em áreas de povos e comunidades tradicionais.

A Lei nº 14.399/2022 foi regulamentada pelo Decreto n. 11.740, de 18 de outubro de 2023, que, em seus art. 10 e 19, inciso I, atribuiu ao Ministério da Cultura a competência para estabelecer as diretrizes complementares de aplicação da Política Nacional Aldir Blanc de Fomento à Cultura por meio de atos específicos.

Com base nessas competências, o Ministério da Cultura estabeleceu diretrizes complementares para solicitação e aplicação de recursos de que trata a Lei nº 14.399/2022, por meio da Portaria MINC nº 80, de 27 de outubro de 2023. Esta Portaria define os percentuais mínimos de aplicação dos recursos da PNAB para a implementação e fortalecimento da PNCV, nos seguintes termos:

Art. 2º Os recursos de que trata esta Portaria serão distribuídos aos entes federativos observando os critérios de partilha estabelecidos pela Lei nº 14.399, de 2022 e os seguintes percentuais vinculantes:

I - aos Estados e ao Distrito Federal:

a) no mínimo dez por cento dos recursos destinados aos Estados e ao Distrito Federal para a implementação da Política Nacional de Cultura Viva, instituída pela Lei nº 13.018, de 22 de julho de 2014; e

(...)

II - aos municípios que receberem valores iguais ou superiores a R$ 360.000,00 (trezentos e sessenta mil reais): no mínimo vinte e cinco por cento dos recursos para a implementação da Política Nacional de Cultura Viva, instituída pela Lei nº 13.018, de 2014.

(…)

§ 2º Os Estados e o Distrito Federal deverão destinar entre quinze a vinte por cento dos recursos de que trata a alínea "a" do inciso I do caput para celebração de Termos de Compromisso Cultural com Pontões de Cultura, sendo garantida a seleção de, no mínimo, um Pontão de Cultura por Estado.

Art. 15. Os recursos de que trata esta Portaria serão utilizados para fortalecimento da Política Nacional de Cultura Viva, instituída pela Lei nº 13.018, de 2014, observando, no mínimo, os percentuais vinculativos de que trata o art. 2º desta Portaria.

Parágrafo único. Os recursos de que trata este Capítulo poderão ser destinados à celebração de Termos de Compromisso Cultural com Pontos e Pontões de Cultura, premiações, e concessão de bolsas.

A Nota Técnica SCDC n. 16/2024 informa que, para recebimento dos recursos da PNAB vinculados à PNCV, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios cadastraram os valores do Plano de Ação conforme determina o art. 5º, § 3º, da referida Portaria:

§ 3º No preenchimento dos valores do Plano de Ação, deverão ser respeitados os valores máximos e mínimos estabelecidos para a Política Nacional de Cultura Viva nos termos do art. 2º desta Portaria, bem como o limite máximo de cinco por cento dos recursos para operacionalização dos recursos.

Vale notar, ainda, que a Portaria MINC nº 80/2023, assim como a IN MINC n. 08/2016, também estabelece que modelos padronizados de Editais serão disponibilizados aos entes federados, nos seguintes termos:

Art. 16. Os editais de chamamento público de que trata este Capítulo seguirão os modelos disponibilizados pelo Ministério da Cultura, garantindo os objetivos, princípios e diretrizes da Política Nacional de Cultura Viva.

Parágrafo único. O Ministério da Cultura definirá nos modelos de editais, as diretrizes e os limites para que os entes federativos possam estabelecer critérios de regionalização, priorização de temáticas e linguagens alinhados às suas políticas, sem necessidade de aprovação prévia do edital pelo Ministério da Cultura.

O art. 17 da Portaria MINC nº 80/2023 determina que o Cadastro Nacional de Pontos e Pontões de Cultura será adotado como instrumento de reconhecimento, mapeamento e certificação simplificada de entidades culturais e coletivos. Os parágrafos do referido dispositivo, por sua vez, estabelecem:

§ 1º Para fins do disposto no caput, poderão ser utilizados os cadastros estaduais, distrital e municipais, desde que integrados ao cadastro nacional, por deliberação da Comissão de Gestão Compartilhada do Cadastro Nacional de Pontos e Pontões de Cultura.

§ 2º É vedado ao ente federativo impedir a participação em seus editais de entidades e coletivos que ainda não sejam certificadas como Pontos ou Pontões de Cultura.

§ 3º Os editais deverão prever expressamente a possibilidade de certificação como Ponto ou Pontão de cultura das entidades e coletivos culturais classificados pelas comissões julgadoras, sem necessidade de nova análise da Comissão de Certificação Simplificada de Pontos e Pontões de Cultura, desde que adotadas as minutas de editais padronizadas disponibilizadas pelo Ministério da Cultura.

Recomendo à SCDC que se manifeste sobre a opção de não mencionar na minuta de Edital em tela o disposto nos os §§ 1º  e 3º. O § 2º é decorrência lógica do Edital, que permite a inscrição de entidades que ainda não sejam certificadas, para posterior certificação (itens 1.2, 3.2 e 4.1).

Ressalto, por fim, que incumbe à SCDC, órgão do Ministério responsável pela Política Nacional de Cultura Viva (nos termos do art. 18 do Decreto n. 11.336/2023), garantir o cumprimento do disposto na Portaria MINC nº 80/2023, no que diz respeito às suas competências.

II.3 - DO DECRETO N. 11.453/2023 (DECRETO DE FOMENTO)

O Decreto n. 11.453, de 23 de março de 2023 (Decreto de Fomento à Cultura), dispõe sobre os mecanismos de fomento do sistema de financiamento à cultura e aplica-se à matéria no que não conflitar com a legislação específica da PNCV.

O art. 8º do Decreto n. 11.453/2023 estabelece as modalidades de fomento direto à cultura, nos seguintes termos:

Art. 8º  Os recursos dos mecanismos de fomento direto poderão ser aplicados nas seguintes modalidades:

I - fomento à execução de ações culturais;

II - apoio a espaços culturais;

III - concessão de bolsas culturais;

IV - concessão de premiação cultural; e

V - outras modalidades previstas em ato do Ministro de Estado da Cultura.

Parágrafo único.  As modalidades de que tratam os incisos I a IV do caput poderão ser celebradas por quaisquer dos agentes culturais a que se refere o art. 4º, independentemente do seu formato de constituição jurídica.

No caso dos autos, a minuta de Edital ora submetida à análise desta Consultoria visa premiar projetos, iniciativas, atividades ou ações de Pontos e Pontões de Cultura, nos termos da Política Nacional de Cultura Viva, em reconhecimento à contribuição já realizada por Pontos e Pontões de Cultura; além de entidades (com CNPJ) e coletivos informais (sem CNPJ) que ainda não são certificadas como Pontos ou Pontões de Cultura, mas que têm características de Pontos de Cultura e serão certificadas por meio deste edital  (item 1.1 do Edital).

Trata-se, portanto, da modalidade "concessão de premiação cultural", nos termos do art. 8^o, inciso IV, do Decreto de Fomento à Cultura, acima transcrito. 

Aplicando-se a todas as formas de fomento cultural, o Decreto n. 11.453/2023 trata do chamamento público no Capítulo II, Seção II (art. 9º a 21), com a ressalva de que o disposto nessa Seção aplica-se às bolsas e à premiação cultural somente no que for compatível com a natureza jurídica de doação, motivo pelo qual recomenda-se a leitura atenta de toda a Seção, a fim de verificar o que é compatível com a seleção pretendida. Nesse sentido dispõe art. 9º  do Decreto de Fomento:

Art. 9º  Os chamamentos públicos das políticas culturais de fomento observarão o disposto nesta Seção, exceto na hipótese de haver previsão de outro procedimento específico em regime jurídico aplicável ao instrumento escolhido pela administração pública.

§ 1º  Os processos seletivos a que se refere esta Seção se pautarão por procedimentos claros, objetivos e simplificados, com uso de linguagem simples e formatos visuais que orientem os interessados e facilitem o acesso dos agentes culturais ao fomento.

§ 2º  O disposto nesta Seção aplica-se às modalidades de concessão de bolsas culturais e de concessão de premiação cultural somente no que for compatível com a natureza jurídica de doação.

O Decreto n. 11.453/2023 trata especificamente da modalidade de fomento denominada premiação cultural em seus art. 41 e 42, que dispõem:

Art. 41.  A modalidade de concessão de premiação cultural visa reconhecer relevante contribuição de agentes culturais ou iniciativas culturais para a realidade municipal, estadual, distrital ou nacional da cultura, com natureza jurídica de doação sem encargo, sem estabelecimento de obrigações futuras.

§ 1º  A inscrição de candidato em chamamento público de premiação cultural poderá ser realizada pelo próprio interessado ou por terceiro que o indicar.

§ 2º  O edital de chamamento público conterá seção informativa sobre incidência tributária, conforme legislação aplicável no ente federativo.​

Art. 42.  O agente cultural premiado firmará recibo do pagamento direto realizado pela administração pública.

Parágrafo único.  As regras relativas à execução de recursos e à prestação de contas não se aplicam à modalidade de concessão de premiação cultural, dada a natureza jurídica de doação sem encargo.

Estes dispositivos deverão ser observados pelos órgãos deste Ministério quando da realização de chamamentos públicos com essa finalidade.

O Decreto de Fomento em seu Capítulo II, Seção II (art. 9º a 21) estabelece as regras gerais para chamamentos públicos das políticas culturais de fomento direto,  exceto na hipótese de haver previsão de outro procedimento específico em regime jurídico aplicável ao instrumento escolhido (o que é o caso do Edital em tela, regido também pelas regras da PNCV). 

Observo, ainda, que o art. 42, parágrafo único, do Decreto de Fomento (acima transcrito) determina que as regras relativas à execução de recursos e à prestação de contas não se aplicam à modalidade de concessão de premiação cultural, dada a natureza jurídica de doação sem encargo. Nesse sentido, o beneficiário deverá firmar unicamente recibo do pagamento recebido, não havendo instrumento com obrigações futuras.

II.4 - DA AÇÃO AFIRMATIVA

O item 7 da minuta de Edital em tela estabelece as regras para a criação de cotas (ações afirmativas).

Vale notar, nesse sentido, que a Constituição Federal estabelece, em seu art. 3º, os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, in verbis:

Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:

I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;

(...)

III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;

IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.

O princípio da igualdade que inspira os dispositivos recém-transcritos é novamente contemplado no art. 5º, não somente em seu caput, como também em diversos de seus incisos:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

I - homens e mulheres são iguais em direitos e obrigações, nos termos desta Constituição;

(...)

XLI - a lei punirá qualquer discriminação atentatória dos direitos e liberdades fundamentais;

XLII - a prática do racismo constitui crime inafiançável e imprescritível, sujeito à pena de reclusão, nos termos da lei;

(...)

Com base nos dispositivos constitucionais transcritos, infere-se a prevalência, na Carta Magna, da concepção de igualdade material (ou substancial) em detrimento da igualdade meramente formal. Assim, é possível concluir que a Constituição não só autoriza a ação afirmativa, como determina a sua instituição, como forma de alcançar a almejada igualdade substancial. Nas palavras de Carmem Lúcia Rocha: 

Somente a ação afirmativa, vale dizer, atuação transformadora, igualadora pelo e segundo o Direito possibilita a verdade do princípio da igualdade, para se chegar à igualdade que a Constituição brasileira garante como direito fundamental de todos. 

(ROCHA, Carmem Lúcia Antunes. Ação Afirmativa – O Conteúdo Democrático do Princípio da Igualdade Jurídica. In Revista Trimestral de Direito Público nº 15/96)

Confere-se, assim, com amparo no princípio da isonomia, tratamento desigual aos desiguais, na medida de suas desigualdades. É o que nos ensina Joaquim Barbosa:

Essa, portanto, é a concepção moderna e dinâmica do princípio constitucional da igualdade, a que conclama o Estado a deixar de lado a passividade, a renunciar à sua suposta neutralidade e a adotar um comportamento ativo, positivo, afirmativo, quase militante na busca da concretização da igualdade substancial.

(GOMES, Joaquim B. Barbosa. A Recepção do Instituto da Ação Afirmativa pelo Direito Constitucional Brasileiro. In Revista de Informação Legislativa, ano 38, n 151, p. 129, 2001)

Por outro lado, os art. 3º, incisos II, VI e VIII, e art. 5º do Decreto n. 11.453/2023 reforçam os fundamentos dos aspectos afirmativos do Edital:

Art. 3º Os mecanismos de fomento cultural contribuirão para:

(...)

II - estimular a expressão cultural dos diferentes grupos e comunidades que compõem a sociedade brasileira;

(...)

VI - fomentar atividades culturais afirmativas para a promoção da cidadania cultural, da acessibilidade às atividades artísticas e da diversidade cultural;

(...)

VIII - fomentar o desenvolvimento de atividades artísticas e culturais pelos povos indígenas e pelas comunidades tradicionais brasileiras;

(...)

Art. 5º  As ações afirmativas e reparatórias de direitos poderão ser realizadas por meio de editais específicos, de linhas exclusivas em editais, da previsão de cotas, da definição de bônus de pontuação, da adequação de procedimentos relativos à execução de instrumento ou prestação de contas, entre outros mecanismos similares destinados especificamente a determinados territórios, povos, comunidades, grupos ou populações.

No âmbito específico da PNCV, o art. 24, § 1º, da IN MinC n. 08/2016 dispõe expressamente sobre a possibilidade de ações afirmativas nos seguintes termos:

§ 1º Os editais de chamamento público no âmbito da PNCV poderão conter cláusula ou condição relativa à participação no certame e à execução de parcerias por público determinado, com delimitação territorial, pontuação diferenciada, cotas ou quaisquer outros mecanismos que visem aos seguintes objetivos:

I - redução nas desigualdades sociais e regionais;

II - promoção da igualdade de gênero, racial, de direitos de Lésbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais - LGBT ou de direitos das pessoas com deficiência;

III - promoção de direitos de indígenas, de quilombolas e de povos e comunidades tradicionais; ou

IV - promoção de direitos de quaisquer populações em situação de vulnerabilidade social. 

A Lei n. 14.399/2022, em seu art, 8º, § 4º, também determina que, nos editais de que trata a Lei, os entes federativos recebedores dos repasses da União estabeleçam políticas de ação afirmativa.

Nesse sentido, a Instrução Normativa MinC nº 10, de 28 de dezembro de 2023, estabelece as regras e os procedimentos para implementação das ações afirmativas e medidas de acessibilidade de que trata o Decreto nº 11.740/2023, que regulamenta a Lei nº 14.399/2022 (PNAB). A Nota Técnica SCDC n. 16/2024 não menciona a referida Instrução Normativa, mas percebe-se que a minuta de Edital em tela incorpora alguns elementos da norma, especialmente no Anexo 1, que contém a transcrição de diversos dispositivos da norma. 

Conclui-se, portanto, a ação afirmativa estabelecida pelo Edital em análise está de acordo com a legislação vigente. Recomendo, no entanto, que as ações afirmativas de cada Edital sejam justificadas pelo órgão que administrará a seleção, sob o ponto de vista técnico, com base no diagnóstico da desigualdade que se pretende abordar, já que a possibilidade jurídica da ação não se confunde com a motivação do ato.

II.5 - DA MINUTA DE EDITAL

Uma vez abordados os requisitos previstos nas normas jurídicas que regem o processo seletivo e aspectos mais gerais deste, passo a tecer comentários pontuais sobre alguns itens do Edital, não necessariamente relacionados à legislação acima mencionada, na ordem em que aparecem na minuta.

O preâmbulo e os itens 2.1 e 6.6 da minuta devem ser atualizados com a indicação da recente Instrução Normativa MINC n. 12, de 28 de maio de 2024, conforme determina o art. 9º desta.

O item 1.1 deve ser revisto, pois indica a possibilidade de que Pontão de Cultura não tenha CNPJ, o que contraria o disposto na Lei n. 13.018/2014:

Art. 4º A Política Nacional de Cultura Viva compreende os seguintes instrumentos:

I - pontos de cultura: entidades jurídicas de direito privado sem fins lucrativos, grupos ou coletivos sem constituição jurídica, de natureza ou finalidade cultural, que desenvolvam e articulem atividades culturais em suas comunidades;

II - pontões de cultura: entidades com constituição jurídica, de natureza/finalidade cultural e/ou educativa, que desenvolvam, acompanhem e articulem atividades culturais, em parceria com as redes regionais, identitárias e temáticas de pontos de cultura e outras redes temáticas, que se destinam à mobilização, à troca de experiências, ao desenvolvimento de ações conjuntas com governos locais e à articulação entre os diferentes pontos de cultura que poderão se agrupar em nível estadual e/ou regional ou por áreas temáticas de interesse comum, visando à capacitação, ao mapeamento e a ações conjuntas;

No item 5.1, inciso VII, as alíneas 'c', 'd' e 'e' devem ser convertidas em novos incisos, posto que não tratam de Instituições privadas sem fins lucrativos (que são o objeto do inciso VII).​

Os Anexos do Edital  são os seguintes:

• Anexo 1 - Categorias e Cotas (1752267)
• Anexo 2 -  Critérios de Avaliação (1752268)
• Anexo 3 - Formulário de Inscrição (1752269)
• Anexo 4 - Declaração de Representante (1752270)
• Anexo 5 - Modelo de Autodeclaração Étnico Racial (1752271)
• Anexo 6 - Modelo de Autodeclaração Pessoa com Deficiência (1752272)
• Anexo 7 - Formulário de Pedido de Recurso (1752273)

Quanto aos Anexos, além do que já foi mencionado nos itens anteriores deste Parecer, observo o que se segue:​

• a) Os Anexos 1, 2 e 3 tratam de questões técnicas/operacionais, que não cabe a esta Consultoria Jurídica avaliar.
   
• b) Os Anexos 4, 5, 6 e 7 são documentos simples, com alguma repercussão jurídica, e não há o que se opor à redação proposta. 

Por fim, antes da publicação do Edital, recomenda-se a revisão geral das minutas de Edital e Anexos, inclusive da numeração e remissões internas.

III - CONCLUSÃO

Face ao exposto, e face à manifestação técnica favorável, concluo que a minuta de Edital em tela é coerente com a legislação aplicável e com os objetivos pretendidos, podendo ser divulgada para uso pelos Entes Federados, conforme estabelece o art. 16 da Portaria MinC nº 80/2023 e art. 2º da Instrução Normativa MinC nº 12, de 28 de maio de 2024, desde que observado o disposto no presente Parecer.

Por fim, nos termos do Enunciado nº 05 do Manual de boas Práticas Consultivas da AGU, ressalto que não é necessário o retorno dos autos a esta Consultoria, salvo se subsistir dúvida de cunho jurídico.

Isto posto, submeto o presente processo à consideração superior, sugerindo que os autos sejam encaminhados à Secretaria da Cidadania e Diversidade Cultural, para as providências cabíveis.​

Brasília, 30 de maio de 2024.

DANIELA GUIMARÃES GOULART

Advogada da União

GUSTAVO ALMEIDA DIAS

Advogado da União

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400012272202498 e da chave de acesso e25629c7