ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE POLÍTICAS CULTURAIS

PARECER n. 00143/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.011000/2024-71

INTERESSADOS: MINISTÉRIO DA CULTURA GABINETE DA MINISTRA GM/MINC

ASSUNTOS: ATOS ADMINISTRATIVOS

Senhora Consultora Jurídica

EMENTA

I. Manifestação jurídica sobre minuta de ato administrativo normativo. Decreto Presidencial. Exposição de Motivos.

II. Regulamentação da Cota de Tela, renovada pela Lei nº 14.814, de 15 de janeiro de 2024.

III. Observância dos preceitos constitucionais, legais e regulamentares.

IV. Parecer pela juridicidade da proposta, desde que observadas as recomendações propostas.

Trata-se de consulta remetida a esta Consultoria Jurídica pelo Ofício nº 2408/2024/GM/MINC, juntamente com o Ofício nº 34-E/2024-ANCINE/DIR-PRES, de 7/05/2024, de interesse da Diretoria Colegiada da ANCINE, cujo objeto requer manifestação jurídica quanto à apresentação de subsídios técnicos e de proposta de regulamentação da Cota de Tela para o ano de 2024, com vistas à edição de Decreto Presidencial.

Consta dos autos a Nota Técnica nº 1-E/2024, discorrendo sobre a obrigatoriedade de exibição de filmes de longa-metragem brasileiros nas salas de cinema do país, de acordo com a Lei nº 14.814, de 15 de janeiro de 2024 e, ainda, os seguintes documentos: I) Deliberação da Diretoria Colegiada, de 3 de maio de 2024; II) Ofício nº 2011/2024/GM/MINC; III) Minuta de Decreto Presidencial - Cota de Tela 2024; IV) Minuta Decreto - Cota de Tela - Editável; V)  Ofício nº 608/2024/SAV/GAB/SAV/GM/MinC; e, VI) Minuta - Exposição de Motivos.

É o breve relatório.

Preliminarmente, deve-se ressaltar que o exame desta Consultoria Jurídica dar-se-á nos termos do artigo 11, inciso V, da Lei Complementar nº 73/93, subtraindo-se ao âmbito da competência institucional do Órgão Consultivo a apreciação de elementos de ordem técnica, financeira ou orçamentária, bem como avaliação acerca da conveniência e oportunidade da prática de atos administrativos, restringindo-se aos limites jurídicos da consulta suscitada, consoante o Enunciado de Boas Práticas Consultivas AGU n.º 7/2016.

Impõe-se ainda destacar que foge à alçada desta Consultoria Jurídica imiscuir-se na análise técnica realizada pela unidade competente, órgão detentor de expertise para tal exame. Todavia, cabe à esta Consultoria realizar o exame sob o ponto de vista da legalidade do procedimento.

Assim, a presente manifestação apresenta natureza meramente opinativa e, por tal motivo, as orientações estabelecidas não se tornam vinculantes para o gestor público que pode, de forma justificada, adotar orientação contrária ou diversa daquela emanada por esta Consultoria Jurídica.​

Isso posto, tem-se que o controle de legalidade dessa espécie de ato, assim como dos demais atos administrativos, deve se dirigir à averiguação de todos os elementos necessários à existência, validade e eficácia. Neste diapasão, em consonância com a doutrina dominante, propõe-se a análise segundo os parâmetros da competência, finalidade, forma, motivo e objeto.

Com efeito, releve-se que a Lei nº 14.814, de 15 de janeiro de 2024, que "Altera a Medida Provisória nº 2.228-1, de 6 de setembro de 2001, que estabelece princípios gerais da Política Nacional do Cinema, para prorrogar o prazo de obrigatoriedade de exibição comercial de obras cinematográficas brasileiras", renovou a Cota de Tela nas salas de cinema do país, estabelecendo novo padrão regulatório e participativo no processo de fixação da Cota de Tela, tornando-a obrigatória até 2033, bem como mantendo a previsão da edição de decreto anual para a fixação e regulamentação.

Dentre as alterações trazidas, destaca-se da referida Lei nº 14.814, de 2024, não só a obrigatoriedade determinada por número de sessões cinematográficas e não mais por dias fixos de exibição, como também a adoção de medidas que garantam a variedade, a diversidade, a competição equilibrada e a efetiva exibição de obras cinematográficas brasileiras de longa-metragem em sessões de maior procura, com vistas à valorização da cultura nacional, a participação dos filmes brasileiros nas salas de exibição, e a autossustentabilidade da indústria cinematográfica e do parque exibidor.

Merece destaque, assim, que a nova Lei disciplina o procedimento para elaboração do Decreto Presidencial, consoante se extrai do art. 55:

Art. 55. Até 31 de dezembro de 2033, as empresas proprietárias, locatárias ou arrendatárias de salas, de espaços, de locais ou de complexos de exibição pública comercial ficam obrigadas a exibir obras cinematográficas brasileiras de longa-metragem no âmbito de sua programação, observados o número mínimo de sessões e a diversidade dos títulos, fixados nos termos do regulamento, com periodicidade anual, por meio de decreto do Poder Executivo, ouvidas a Ancine e as entidades representativas dos produtores, dos distribuidores e dos exibidores. Ng.

Dessa forma, a cota de tela deve ser atualizada anualmente, com a participação da Ancine, que elabora estudos técnicos embasados em análise de impacto regulatório, e ouvidas as entidades representativas de todos os segmentos envolvidos.

No caso, importa salientar que a Constituição Federal Brasileira de 1988, com o objetivo de assegurar o regime democrático e a participação popular, confere direito aos cidadãos de conhecer e ter acesso às informações da administração pública, conforme artigo 5º, parágrafo XXXIII, da CF/88:

XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;

Nesse sentido, foi editada a Lei do Acesso à Informação, Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, para promover e incentivar a transparência nos órgãos públicos, garantindo o devido acesso às informações, bem como eventuais debates que podem ocorrer na esfera pública, sendo dever do Estado se certificar de que as informações de interesse público sejam disponibilizadas, conforme artigo 9º da Lei de Acesso à Informação:

"Art. 9º O acesso a informações públicas será assegurado mediante:

I - criação de serviço de informações ao cidadão, nos órgãos e entidades do poder público, em local com condições apropriadas para:

a) atender e orientar o público quanto ao acesso a informações;

b) informar sobre a tramitação de documentos nas suas respectivas unidades;

c) protocolizar documentos e requerimentos de acesso a informações; e

II - realização de audiências ou consultas públicas, incentivo à participação popular ou a outras formas de divulgação". Ng.

Assim, para a fixação das sessões nas quais são exibidas obras brasileiras, devem ser ouvidas as entidades representativas dos produtores, distribuidores e exibidores, em geral, de acordo com a retrocitada determinação legal.

Nesse cenário, nos termos da nova Lei, a ANCINE se manifestou tecnicamente sobre a regulamentação da Cota de Tela, após as oitivas realizadas com as entidades representativas dos produtores, dos distribuidores e dos exibidores, sendo de se destacar pontualmente da Nota Técnica ANCINE nº 1-E/2024, a seguinte manifestação:

"(...)

Para efeito da regulamentação da cota de tela de 2024, nos termos da Lei nº 14.814/2024, a ANCINE promoveu, nos dias 1º e 4 de março de 2024, oitivas com representantes de empresas produtoras, distribuidoras e exibidoras cinematográficas. A primeira oitiva, em 1º de março, ocorreu na cidade do Rio de Janeiro e a segunda, em 4 de março, na cidade de São Paulo. Foi franqueada a participação presencial ou por meio de videoconferência a todos os representantes, com direito à manifestação. Acompanham esta Nota Técnica as atas das duas oitivas.

Nas oitivas foram apresentados pela ANCINE o panorama atual do mercado exibidor brasileiro, a evolução do tratamento regulatório da cota de tela e as mudanças trazidas pela Lei nº 14.814/2024, além de propostas de temas para a discussão entre os participantes".

Ao que se deflui dos autos, foram realizadas duas oitivas, sendo a primeira na cidade do Rio de Janeiro (em 1º de março de 2024), e a segunda na cidade de São Paulo (em 4 de março de 2024). Nesse sentido, conforme pactuado em tais oitivas realizadas no Rio de Janeiro e em São Paulo, foi aberto prazo para apresentação de contribuições escritas, computando-se 10 (dez) manifestações das seguintes empresas:

"Em seguida, conforme pactuado nas oitivas, a ANCINE abriu prazo para apresentação de contribuições escritas, tendo recebido 10 contribuições das seguintes empresas e entidades, que também acompanham esta Nota Técnica: 

i) Sindicato Interestadual da Indústria Audiovisual – SICAV; (Rio de Janeiro)

ii) Associação Paulista de Cineastas – APACI, (São  Paulo);

Associação Brasileira de Cineastas – ABRACI, (Rio de Janeiro);

e Associação das Produtoras Independentes do Audiovisual Brasileiro – API; (DF);

iii) Paris Filmes; (São Paulo);

iv) Associação Brasileira de Empresas Exibidoras Cinematográficas Operadoras de M u l t i p l e x – ABRAPLEX, (DF);

Federação Nacional das Empresas Exibidoras Cinematográficas – FENEEC, (São Paulo);

Sindicato dos Exibidores dos Estados de MG, RJ, SP e RS, Sindicato dos Exibidores do Município do Rio de Janeiro, Associação Brasileira de Críticos de Cinema – ABRACINE, (São Paulo);

e Associação dos Pequenos e Médios Exibidores – AEXIB; (São Paulo);

v) Motion Picture Association – MPA-Brasil; (São Paulo)

vi) Warner Bros. (South), Inc.; (São Paulo);

vii) Associação Nacional das Distribuidoras Nacionais Independentes – ANDAI; (São Paulo);

viii) Olhar Filmes; (São Paulo);

ix) Embaúba Filmes; (MG) e

x) Cajuína Audiovisual. (BA)".

Constata-se, assim, quanto ao embasamento das citadas oitivas, que, embora realizadas somente em São Paulo e Rio de Janeiro, foram consideradas tecnicamente suficientes à sustentação da representatividade do setor, diante da ausência nos autos de consulta pública, levando-se em conta que os artigos 27 e 28 do Decreto nº 12.002, de 22 de abril de 2024 (Estabelece normas para elaboração, redação, alteração e consolidação dos atos normativos), estabelecem que:

"Art. 27. A consulta pública poderá ser realizada:

I - no caso de ato normativo a ser submetido ao Presidente da República, pelos órgãos competentes para referendar a proposta final sobre a matéria; e

(...)

Art. 28. Compete à autoridade máxima da Casa Civil da Presidência da República anuir previamente às propostas de consulta pública de ato normativo de competência do Presidente da República.

§ 1º A competência para anuir previamente às propostas de consulta pública de que trata o caput poderá ser delegada à Secretária-Executiva da Casa Civil, vedada a subdelegação.

§ 2º O pedido de anuência a consulta pública será encaminhado à autoridade máxima da Casa Civil pelos Ministros de Estado competentes para referendar a proposta de ato normativo decorrente da consulta pública.

§ 3º A competência para encaminhar o pedido de anuência de que trata o § 2º poderá ser delegada às autoridades de que trata o Decreto nº 8.851, de 20 de setembro de 2016, vedada a subdelegação.

§ 4º Ato da autoridade máxima da Casa Civil disporá sobre a forma de encaminhamento do pedido de anuência de que trata o § 2º".

Noutro giro, em atendimento ao Decreto nº 12.002, de 2024, releve-se que foram observadas as providências para a formalização dos documentos que acompanham a exposição de motivos (art. 56), com os seguintes documentos: I) a proposta do ato normativo; II) o parecer de mérito, e III) o presente parecer jurídico.

De acordo com o referido Decreto, são os seguintes documentos que acompanham a exposição de motivos: 

Art. 56.  Serão encaminhados com a exposição de motivos, além de outros documentos necessários à sua análise ou exigidos pelo Congresso Nacional:

I - a proposta de ato normativo;

II - o parecer de mérito;

III - o parecer jurídico; e

IV - as manifestações e os pareceres aos quais os documentos de que tratam os incisos II e III façam remissão.

Resta, nesse caso, a necessidade de liberação dos documentos aos quais a Nota Técnica ANCINE faz remissão, pois, embora tenha relacionado a documentação que precedeu a minuta de Decreto (Lista de agentes convidados para as oitivas (SEI 3236665); Apresentação da ANCINE nas oitivas (SEI 3245840); Atas das oitivas (SEI 3237075 e 3237076); e Contribuições por escrito (SEI 3237098, 3237099, 3237100, 3237108, 3237118, 3237155, 3237156, 3237158, 3237160, 3237161), não foi possível a avaliação das condições dos referidos documentos, notadamente quanto à suficiência da representatividade, uma vez que estão disponíveis somente à própria ANCINE. 

Não por outra razão, recomenda-se a imediata juntada de tais documentos aos autos, levando-se em conta a necessária comprovação da legalidade do procedimento, notadamente em razão de que tais aspectos serão conferidos pelo órgão de assessoramento da Presidência da República previamente à submissão do ato ao Chefe do Poder Executivo Federal.

Avaliando-se, nesse norte, a minuta propriamente dita, verifica-se que o Presidente da República é a autoridade competente para editar o presente ato, consoante art. 84, incisos IV e VI, alínea “a”, da Constituição Federal, que atribui ao Presidente da República:

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:

(...)

IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução;

(...)

VI - dispor, mediante decreto, sobre:         (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;         (Incluída pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

(...).

Quanto ao objeto, observa-se tratar de ato lícito, certo, possível e moral, constando da referida Nota Técnica da ANCINE a descrição de todo o pretendido, expondo redação atual, com a adequada proposta das novas determinações.

No que tange à finalidade, é certo o resultado que a Administração pretende alcançar com a prática do ato, tratando-se do efeito mediato a ser atingido, sendo a finalidade pública o requisito de validade. 

No que se refere ao motivo, a matéria foi objeto de análise técnica na ANCINE, em adição ao conteúdo constante da Exposição de motivos, confirmando a motivação do ato. No tocante à justificativa da Administração, porém, é certo que não cabe ao órgão jurídico adentrar o mérito (oportunidade e conveniência) das opções do Administrador, exceto em caso de afronta a preceitos legais. O papel do órgão jurídico é recomendar que tal justificativa seja a mais completa possível, orientando o órgão assistido, se for o caso, pelo seu aperfeiçoamento ou reforço, na hipótese de ela parecer insuficiente, desproporcional ou desarrazoada, de forma a evitar possíveis questionamentos por parte dos órgãos de controle e judicialização, na perspectiva da gestão de risco jurídico.

Sob essa ótica, quanto aos aspectos meramente formais referentes à técnica legislativa, insta ponderar que foram aplicadas as regras encartadas na Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, que dispõem sobre a elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis, bem como pelo Decreto nº 12.002, de 22 de abril de 2024, que estabelece normas e diretrizes para a elaboração, a redação, a alteração, a consolidação e o encaminhamento ao Presidente da República de propostas de atos normativos de competência dos órgãos do Poder Executivo Federal.

Por fim, recomenda-se a inclusão no preâmbulo da minuta da nova Lei nº 14.814, de 15 de janeiro de 2024, em face das alterações procedidas na MP nº 2.228-1, de 2001:

O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 84, caput, inciso IV, da Constituição, e tendo em vista o disposto no art. 55 da Medida Provisória n.º 2.228-1, de 6 de setembro de 2001, e na Lei nº 14.814, de 15 de janeiro de 2024,

Ademais, quanto aos artigos finais, sugere-se a seguinte alteração:

Art. 4º A exibição de obras cinematográficas brasileiras de que trata este Decreto far-se-á proporcionalmente durante o ano, conforme norma expedida pela ANCINE.

Art. 5º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação. 

Ao que se extrai dos autos, embora pareça desnecessário constar do ato a expressa revogação das disposições em contrário, convém que seja efetivado tal apontamento na manifestação técnica pertinente.

Ainda, é de observar, consoante conclusão exarada na referida Nota Técnica nº 1-E/2024, que houve a apresentação de duas alternativas quanto à regulamentação em tela:

"Para efeito da entrada em vigor da cota de tela em 2024, considerando as oitivas realizadas, apresenta-se como Alternativa 1 que a regulamentação traga a possibilidade de aferição da cota de tela a partir de 1º de janeiro de 2024, a critério dos exibidores, responsáveis pelo cumprimento da obrigatoriedade; ou, como Alternativa 2, a entrada em vigor a partir da data de publicação do Decreto Presidencial, observando-se a proporcionalidade durante o ano".

No caso, diante da opção apresentada na minuta, no sentido de que: "A exibição de obras cinematográficas brasileiras de que trata este Decreto far-se-á proporcionalmente durante o ano, conforme norma expedida pela ANCINE", recomenda-se que conste tal anotação no texto da Exposição de Motivos.  

Conclusão

Ante o exposto, repisando-se a ressalva de não adentrar em aspectos relativos à conveniência e à oportunidade da prática dos atos administrativos reservados à esfera discricionária do administrador público legalmente competente, este membro da Advocacia-Geral da União junto ao Ministério da Cultura opina pela viabilidade jurídica da minuta de Decreto e respetiva Exposição de Motivos, considerando a observância da constitucionalidade e legalidade, resguardadas as providências quanto às recomendações constantes deste parecer. 

Submeto o presente Parecer à consideração superior, sugerindo que os autos sejam encaminhados à ANCINE, para as providências cabíveis.

À consideração superior.

Brasília, 11 de junho de 2024.

MARIA IZABEL DE CASTRO GAROTTI

Advogada da União

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