ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE PARCERIAS E COOPERAÇÃO FEDERATIVA

PARECER n. 00145/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.024322/2023-07

INTERESSADOS: GABINETE DA MINISTRA - GM/MINC

ASSUNTOS: ACORDO DE COPRODUÇÃO CINEMATOGRÁFICA E AUDIOVISUAL FRANÇA-BRASIL.

EMENTA: I. Acordo de Coprodução Cinematográfica e Audiovisual entre o Governo da República Federativa do Brasil e o Governo da República Francesa. II. Direito Internacional. III. Possibilidade jurídica. Recomendações.

Por meio do Ofício nº 4960/2023/GM/MinC (SEI nº 1566298), o Chefe de Gabinete da Ministra de Estado solicitou a esta Consultoria Jurídica análise e manifestação sobre Acordo de Coprodução Cinematográfica e Audiovisual celebrado em 08 de maio de 2017 entre o Governo da República Federativa do Brasil e o Governo da República da França, com o objetivo de definir parâmetros para a realização de coproduções cinematográficas e audiovisuais entre os dois países (SEI 0376194) e respectiva Exposição de Motivos Interministerial MRE MinC 00316/2023 (SEI 1514253).

Na ocasião, foram juntados aos autos a manifestação técnica da Diretoria de Preservação e Difusão Audiovisual (SEI 1530788) e a manifestação da Agência Nacional do Cinema, acostada no processo nº 01400.037071/2023-12. 

A proposta pretendida já tramita nesta Pasta Ministerial desde 2017 (NUP 01400.020044/2017-62). Em 2020 a pretensão foi renovada e transcorreu sob nova numeração (NUP 72031.008515/2020-53). Neste último processo, a última manifestação data de 25 de outubro de 2023 (SEI nº 1472776), ocasião em que a Assessoria Especial de Assuntos Internacionais do Ministério da Cultura encaminha os autos ao Ministério das Relações Exteriores visando prosseguir com a internalização do Acordo no ordenamento jurídico pátrio.

No processo em tela (01400.024322/2023-07), consta também o PARECER n. 00149/2021/CGDI/CONJUR-MRE/CGU/AGU, da CONJUR/MRE, que analisou o Acordo Internacional e a Exposição de Motivos Interministerial nº 00014/2021 - MTUR/MRE, objeto do Processo 72031.008515/2020-53.

Neste processo de 2020, constam, além da Exposição de Motivos (SEI 1045092), e da minuta de Acordo de Coprodução (SEI 1045075), os Pareceres Jurídicos da CONJUR/MRE (SEI 1045083) e da então CONJUR/MTUR (SEI 1045079).

Nesse cenário, considerando o disposto no Decreto n. 9.191/217, então vigente, e a fim de aprimorar a instrução dos autos, esta Consultoria Jurídica teceu algumas recomendações na forma da Nota n. 00003/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU (SEI 1576196), a saber:

a) o retorno ao órgão técnico, para que sejam analisadas as considerações efetuadas pela ANCINE (01400.037071/2023-12), verificando se a Exposição de Motivos abrange de forma satisfatória os seguintes pontos: "(a) a síntese do problema cuja proposição do ato normativo visa a solucionar; (b) a justificativa para a edição do ato normativo na forma proposta; e (c) a identificação dos atingidos pela norma".

b) na hipótese de a proposta de ato normativo gerar despesas, diretas ou indiretas, ou gerar diminuição de receita para o ente público, o órgão deve demonstrar o atendimento ao disposto nos art. 14 , art. 16 e art. 17 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 , e no art. 107 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias;

c) atualização e juntada das manifestações de mérito existentes ao processo a que a manifestação mais recente faz referência, atendendo aos requisitos do art. 32 do Decreto nº 9.191/2017;

d) manifestação da Assessoria Especial de Assuntos Internacionais, nos termos do art. 6º, IX e X do Decreto nº 11.336/2023;

e) organização dos autos, reunindo-se em um só volume toda a informação necessária sobre a matéria; e

f) juntada da minuta de Acordo de Coprodução Cinematográfica e Audiovisual França-Brasil, esclarecendo se o texto sofreu modificações em relação ao analisado pela então Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Turismo no PARECER n. 00183/2021/CONJUR-MTur/CGU/AGU (SEI 1045079).

Desta feita, os autos retornam a esta Consultoria Jurídica por meio do Ofício nº 2130/2024/GM/MinC (SEI 1756434), que solicita "avaliação e emissão de parecer jurídico, após a juntada de manifestação da Secretaria do Audiovisual (1710819), da Assessoria Especial de Assuntos Internacionais (1582724), bem como da Agência Nacional do Cinema (1749620)".

ANÁLISE JURÍDICA

A presente análise se dá com fundamento no art. 11 da Lei Complementar nº 73, de 1993, subtraindo-se do âmbito da competência institucional deste Órgão Jurídico, delimitada em lei, análises que importem em considerações de ordem técnica, financeira ou orçamentária.

Assim, cumpre esclarecer que não compete a esta Consultoria Jurídica a análise do mérito administrativo do instrumento que se pretende celebrar, cabendo à autoridade administrativa competente sopesar a conveniência e/ou oportunidade na edição do mencionado ato. Às consultorias jurídicas compete apenas a aferição do aspecto jurídico-legal das minutas cuja análise lhe são submetidas.

Com relação ao mérito, a proposta foi analisada pela Secretaria do Audiovisual, por meio da Nota Técnica nº 17/2017 (SEI 1710819), corroborada e ratificada pelo Despacho nº 1438492/2023, da Diretoria de Preservação e Difusão Audiovisual DPDA/SAV/GM (SEI 1710802), e pelo Ofício nº 19/2024/AEAI/GM/MinC da Assessoria Especial de Assuntos Internacionais (SEI 1582724), que apresentam o contexto histórico em que a proposta se insere e avalia aspectos relacionados à conveniência e oportunidade do ajuste.

Observo, ainda, que o Acordo envolve atribuições da Agência Nacional do Cinema -  ANCINE, considerando a sua competência para aprovar e controlar a execução de projetos de coprodução (art. 7º, inciso XI, da Medida Provisória 2228-1 de 06 de setembro de 2001). Com efeito, a ANCINE foi designada como autoridade competente pela República Federativa do Brasil, nos termos do artigo 1/c/ii do instrumento (SEI 1045075). 

Assim, a ANCINE também manifestou-se sobre o Acordo, por meio do Despacho n.º 36-E/2024/SEF/GDM (SEI 1749621), que teceu recomendações para aprimoramento da EMI nº 00316/2023 MRE MinC.

Como visto, o ato em análise é o Acordo de Coprodução Cinematográfica e Audiovisual celebrado em 08 de maio de 2017 entre o Governo da República Federativa do Brasil e o Governo da República da França, com o objetivo de definir parâmetros para a realização de coproduções cinematográficas e audiovisuais entre os dois países (SEI 0376194).

Observo inicialmente que o tema tratado se insere no espectro de análise do Ministério da Cultura, em razão de sua competência para gerir a política nacional de cultura, nos termos do art. 21 da Lei nº 14.600/2023 e do art. 33 do Decreto n. 11.336/2023.

O Acordo proposto está em consonância com a missão Constitucional deste Ministério na medida em que incentiva a valorização e a difusão das manifestações culturais brasileiras (art. 215, caput, da Constituição Federal de 1988 – CF/88). 

Por outro lado, o art. 216-A da Constituição, estabeleceu como princípios do Sistema Nacional de Cultura, a diversidade das expressões culturais, a universalização do acesso aos bens e serviços culturais, o fomento à produção, difusão e circulação de conhecimento e bens culturais, entre outros (CF/88, art. 216-A, § 1º).

Passando à análise jurídica do ato, observo que é variada a denominação dada aos atos internacionais. Embora a denominação escolhida não influencie o caráter do instrumento, ditada pelo arbítrio das partes, pode-se estabelecer certa diferenciação na prática diplomática, decorrente do conteúdo do ato e não de sua forma. As denominações mais comuns são tratado, acordo, convenção, protocolo e memorando de entendimento.

No Brasil, os tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional, após firmados, devem ser remetidos à apreciação e aprovação pelo Congresso Nacional, em cumprimento à determinação contida no art. 49, I, combinado com o artigo 84, inciso VIII, da Constituição Federal, que dispõem:

Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:

I - resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional;

(...)

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:

(...)

VIII - celebrar tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional;

(...)

Assim, em atenção aos dispositivos recém-transcritos, os instrumentos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional deverão ser encaminhados ao Congresso Nacional, a fim de que este delibere sobre o ajuste, uma vez que é da sua competência "resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional".

A este respeito, consta da EMI nº 00316/2023 MRE MinC (SEI 1514253) que "na prática, o presente Acordo não cria ônus para o Estado, servindo apenas de base para futuros acordos entre entidades privadas".

É importante destacar, todavia, o entendimento doutrinário de que cabe ao Congresso Nacional avaliar a existência de encargos ou compromissos gravosos. Nesse sentido, leciona o professor Tarciso Dal Maso Jardim [1]:

(...) A informação, sobre acordos executivos celebrados pelo Brasil, deve ser remetida ao Congresso Nacional como rotina e obrigação, até mesmo para o controle parlamentar da classificação feita pelo Executivo de certo tratado como não acarretando “encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional”. Cabe ao Congresso Nacional essa análise, pois sua competência de referendar tratados é ampla e, se a considerarmos restrita, ela diz respeito a termos fluidos, que é o fato de acarretar encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional. A competência do Legislativo de aprovar tratados não pode ser usurpada pela interpretação do Poder Executivo, o que na prática ocorre. (...)

(sem grifos no original)

Vale notar, ademais, que a assinatura de instrumento que acarrete encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional, quando for o caso, deve ser realizada pelo Presidente da República ou por autoridade com plenos poderes para tanto, na forma do artigo 7, parágrafo 2, item 'a', da Convenção de Viena sobre Direito dos Tratados (promulgada pelo Decreto nº 7.030/2009), que dispõe:

Plenos Poderes

1. Uma pessoa é considerada representante de um Estado para a adoção ou autenticação do texto de um tratado ou para expressar o consentimento do Estado em obrigar-se por um tratado se:

a) apresentar plenos poderes apropriados; ou

b) a prática dos Estados interessados ou outras circunstâncias indicarem que a intenção do Estado era considerar essa pessoa seu representante para esses fins e dispensar os plenos poderes.

2. Em virtude de suas funções e independentemente da apresentação de plenos poderes, são considerados representantes do seu Estado:

a) os Chefes de Estado, os Chefes de Governo e os Ministros das Relações Exteriores, para a realização de todos os atos relativos à conclusão de um tratado;

b) os Chefes de missão diplomática, para a adoção do texto de um tratado entre o Estado acreditante e o Estado junto ao qual estão acreditados;

c) os representantes acreditados pelos Estados perante uma conferência ou organização internacional ou um de seus órgãos, para a adoção do texto de um tratado em tal conferência, organização ou órgão.

Assim, um ajuste celebrado entre dois Países (sujeitos de Direito Internacional Público) deve ser assinado por representantes plenipotenciários de cada uma das Partes, nos termos do art. 7º da Convenção de Viena sobre Direito dos Tratados, promulgada pelo Decreto nº 7.030, de 14 de dezembro de 2009.

Ressalto, ainda, que deve ser observado o disposto no Decreto n. 12.002, de 22 de abril de 2024, que revogou o Decreto n. 9.191/2017 e atualmente estabelece as normas e as diretrizes para elaboração, redação, alteração, consolidação e encaminhamento de propostas de atos normativos ao Presidente da República pelos Ministros de Estado. 

Os art. 51 a 58 do Decreto n. 12.002/2024 estabelecem os procedimentos para o encaminhamento e o exame de propostas de atos normativos de competência do Presidente da República.  

O art. 51 do referido Decreto estabelece que as propostas de atos normativos de competência do Presidente da República serão encaminhadas à Casa Civil por sistema eletrônico específico, por meio de exposição de motivos da autoridade referendante do órgão proponente. A exposição de motivos deve justificar e fundamentar, de forma clara e objetiva, a edição do ato normativo, nos termos do art. 52 do Decreto. 

No caso dos autos, como se trata de ato normativo que trata de matéria relacionada a dois órgãos (MinC e MRE), foi elaborada a Exposição de Motivos Interministerial MRE MinC 00316/2023 (SEI 1514253), à qual devem ser anexados os pareceres de mérito e jurídicos dos Ministérios coautores, na forma do art. 54 do Decreto n. 12.002/2024.

O art. 56 do Decreto n. 12.002/2024 determina os documentos que deverão acompanhar a exposição de motivos:

Art. 56.  Serão encaminhados com a exposição de motivos, além de outros documentos necessários à sua análise ou exigidos pelo Congresso Nacional:

I - a proposta de ato normativo;

II - o parecer de mérito;

III - o parecer jurídico; e

IV - as manifestações e os pareceres aos quais os documentos de que tratam os incisos II e III façam remissão.

O art. 58 do Decreto n. 12.002/2024 estabelece ainda os requisitos mínimos para a elaboração do parecer de mérito: 

Art. 58.  O parecer de mérito conterá:

I - a análise do problema que o ato normativo visa solucionar;

II - os objetivos que se pretende alcançar;

III - a identificação dos atingidos pelo ato normativo;

IV - quando aplicável, a estratégia e o prazo para implementação;

V - a informação orçamentário-financeira, nos termos do disposto nos § 1º e § 2º;

VI - quando aplicável, a análise do impacto da medida:

a) sobre o meio ambiente; e

b) sobre outras políticas públicas, inclusive quanto à interação ou à sobreposição; e

VII - na hipótese de medida provisória ou de projeto de lei com adoção do procedimento legislativo de urgência previsto no art. 64, § 1º, da Constituição, a análise das consequências que resultariam do uso do processo legislativo regular.

§ 1º  A informação orçamentário-financeira de que trata o inciso V do caput explicitará se a proposta cria, expande ou aperfeiçoa ação governamental que acarrete aumento de despesas ou implique redução ou renúncia de receitas.

§ 2º  Se a proposta criar, expandir ou aperfeiçoar ação governamental que acarrete aumento de despesas ou implique redução ou renúncia de receitas, o parecer de mérito demonstrará o atendimento ao disposto na legislação fiscal, em especial, o atendimento ou a não aplicação do disposto:

I - nos art. 167 e art. 169 da Constituição;

II - no art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias;

III - na Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000;

IV - na lei de diretrizes orçamentárias; e

V - na lei orçamentária anual.

Sobre os documentos exigidos pelo art. 56 do Decreto n. 12.002/2024, observo o que se segue:

I - A proposta de ato normativo é aquela juntada ao SEI 0376194.

II - Foram juntadas aos autos manifestações técnicas da ANCINE e da SAv. No entanto, não consta o Parecer de Mérito com as características exigidas pelo art. 58 do Decreto n. 12.002/2024, o que deve ser providenciado.

III - Os pareceres jurídicos das pastas envolvidas são: a presente manifestação e o  PARECER n. 00149/2021/CGDI/CONJUR-MRE /CGU/AGU (SEI 1045083) ou outro que venha a substituí-lo. 

IV - As manifestações técnicas constam dos autos, em especial: a Nota Técnica nº 17/2017 da Secretaria do Audiovisual (SEI 1710819), corroborada e ratificada pelo Despacho nº 1438492/2023, da Diretoria de Preservação e Difusão Audiovisual DPDA/SAV/GM (SEI 1710802); o Ofício nº 19/2024/AEAI/GM/MinC, da Assessoria Especial de Assuntos Internacionais (SEI 1582724), e o Despacho n. 36-E/2024/SEF/GDM  da ANCINE (SEI 1749621).

CONCLUSÃO

Face ao exposto, e considerando a manifestação favorável dos órgãos técnicos competentes, conclui-se que não se verifica óbice jurídico ao encaminhamento da matéria para aprovação do Congresso Nacional por meio de Mensagem do Presidente da República, desde que observado o exposto no presente Parecer (em especial no item 30/II), no Despacho n.º 36-E/2024/SEF/GDM (SEI 1749621) e no PARECER n. 00149/2021/CGDI/CONJUR-MRE /CGU/AGU (SEI 1045083), ou outro que venha a substituí-lo.

Assim, submeto o presente processo à consideração superior, sugerindo, na sequência, o encaminhamento ao Gabinete da Ministra para ciência e providências necessárias, visando a inclusão dos documentos e chancela no Sistema de Geração e Tramitação de Documentos Oficiais - SIDOF.

Brasília, 06 de junho de 2024.

DANIELA GUIMARÃES GOULART

Advogada da União

Nota:

[1] https://www12.senado.leg.br/publicacoes/estudos-legislativos/tipos-de-estudos/outras-publicacoes/agenda-legislativa/capitulo-13-condicionantes-impostas-pelo-congresso-nacional-ao-executivo-federal-em-materia-de-celebracao-de-tratados

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400024322202307 e da chave de acesso 0142d251