ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE POLÍTICAS CULTURAIS

1. O Ofício nº 2364/2024/GM/MinC (1773577) encaminhou os autos a essa Consultoria Jurídica, para análise jurídica da minuta de Instrução Normativa (1771719) que estabelece procedimentos extraordinários para celebração, captação, execução, prestação de contas e avaliação de resultados de projetos culturais financiados por meio do mecanismo de incentivo a projetos culturais do Programa Nacional de Apoio à Cultura – PRONAC, em virtude da decretação do estado de calamidade pública no Estado do Rio Grande do Sul.

2. Os autos foram instruídos com: (a) as Notas Técnicas nºs 11 e 36/DFIND/SECFC/GM/MinC (1748095 e 1753956); (b) a versão definitiva da minuta de IN (1771719); e (c) o Ofício nº 2364/2024/GM/MinC (1773577).

4. O art. 131 da Constituição Federal dispõe sobre a Advocacia-Geral da União - AGU, responsável pelas atividades de consultoria e assessoramento jurídico ao Poder Executivo. E os incisos I e V do art. 11 da Lei Complementar n.º 73, de 1993 (Lei Orgânica da AGU), estabelecem a competência das Consultorias Jurídicas para assistir a autoridade assessorada no controle interno da constitucionalidade e legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados.[1]

5. Destaco que, nos termos do Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da AGU[2], essa Conjur não deve se manifestar quanto aos aspectos relativos à conveniência e à oportunidade dos atos administrativos (reservados à esfera discricionária do administrador público legalmente competente), tampouco examinar questões de natureza eminentemente técnica, administrativa e/ou financeira.

7. A fundamentação técnica para a edição da IN 1771719 encontra-se na Nota Técnica nº 36/DFIND/SECFC/GM/MinC, merecendo destaque os trechos que seguem abaixo:

8. Do ponto de vista jurídico, a minuta de IN tem fundamento nas normas que seguem abaixo:

9. A minuta ora analisada reveste-se de constitucionalidade de legalidade, tendo sido apresentada em consonância com as regras previstas na Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, e no Decreto nº 12.002, de 2024, que estabelecem normas para a elaboração, redação, alteração e consolidação dos atos normativos.

10. Além disso, respeita as normas de hierarquia superior que regem a matéria (a Constituição Federal, a Lei nº 8.313, de 1991, o Decreto nº 11.453, de 2023, e a IN MinC nº 11, de 2024, no que tange aos aspectos procedimentais).

11. E, por último, respeita a competência da Ministra da Cultura, que, nos termos do art. 1º, inciso I do Decreto nº 11.336, de 2023, é a autoridade responsável pela condução da política nacional de cultura.

12. Conforme exposto, a IN prevê medidas excepcionais para os projetos culturais incentivados pelo PRONAC no Estado do Rio Grande do Sul, em resposta ao estado de calamidade pública decretado na região.

13. O Decreto nº 57.596, de 1º de maio de 2024, publicado pelo Governador do Estado do Rio Grande do Sul, declarou estado de calamidade pública devido às chuvas intensas ocorridos entre 24 de abril e 1º de maio de 2024, reconhecendo a ocorrência de danos humanos, materiais, ambientais e econômicos significativos.

14. A Portaria nº 1.354, de 2 de maio de 2024, do Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional, reconheceu o estado de calamidade pública no Estado do Rio Grande do Sul, nos termos do Decreto supracitado.

15. E, por último, o Decreto Legislativo nº 36, de 7 de maio de 2024, também reconheceu a calamidade pública na região até 31 de dezembro de 2024, nos termos do art. 65 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000), que autoriza a adoção de medidas excepcionais, enquanto perdurar essa situação.[3]

16. O art. 21, inciso XVIII, da Constituição Federal atribui à União a competência de planejar e promover a defesa permanente contra calamidades públicas, incluindo secas e inundações:

17. Essa norma constitucional reforça a responsabilidade do governo federal em colaborar na gestão e mitigação dos impactos desses eventos climáticos, em coordenação com as autoridades estaduais e municipais, visando à proteção da população e dos recursos afetados. Neste sentido, a área técnica entendeu pela criação de uma instância colegiada no âmbito do MinC, com a participação do Estado do Rio Grande do Sul e representantes de entidades culturais. Neste ponto, apenas sugiro a ponderação acerca da inclusão, no colegiado, da participação do poder público municipal.

18. Por ocasião da declaração de emergência em saúde pública decorrente do Coronavírus (COVID-19), bem como em outras situações de calamidade pública já decretadas, medidas emergenciais semelhantes às que são objeto da minuta foram adotadas.

19. Desta forma, não vislumbro óbices de natureza jurídica quanto aos seus aspectos materiais, destacando que o mérito da proposta reflete a discricionariedade da gestão, não sujeita ao crivo dessa Consultoria Jurídica.

20. Em nome da técnica legislativa, essa Conjur/MinC procedeu a alterações no texto da IN apresentada, conforme minuta que segue em anexo, ressaltando que o texto apresentado não implica em alterações de mérito.

21. A par de ajustes formais e consolidação de artigos, a principal alteração realizada foi deixar claro que a IN tem aplicabilidade restrita ao período em que perdurar o estado de calamidade pública no Estado do Rio Grande do Sul, o que estava previsto somente no art. 17 da minuta original.

22. Ressalto, apenas, a necessidade de formatação prévia do texto de acordo com as regras previstas no Decreto nº 12.002, de 22 de abril de 2024, antes do envio para publicação, posto que essa formatação é incomatível com o formato do Supersapiens.

23. Ante o exposto, e sem adentrar nos valores de conveniência e oportunidade na criação de mecanismos institucionais, opino pela inexistência de óbices jurídicos na minuta de IN que segue em anexo.

A MINISTRA DE ESTADO DA CULTURA, no uso da atribuição prevista no art. 87, parágrafo único, inciso II, da Constituição Federal, e tendo em vista as disposições contidas na Lei nº 8.313, de 23 de dezembro de 1991; no art. 49 do Decreto nº 11.453, de 23 de março de 2023, e no art. 77 da Instrução Normativa MinC nº 11, de 30 de janeiro de 2024, resolve:

Art. 1º Esta Instrução Normativa regula as medidas emergenciais a serem adotadas na celebração, aprovação, captação, movimentação, execução, prestação de contas e avaliação de resultados dos projetos culturais apresentados por proponentes do Estado do Rio Grande do Sul ou com ações a serem realizadas exclusivamente em seu território, por meio do mecanismo de incentivo a projetos culturais do Programa Nacional de Apoio à Cultura – PRONAC, previsto no art. 2º, inciso III, da Lei nº 8.313, de 23 de dezembro de 1991.

I - serão aplicáveis enquanto perdurar o estado de calamidade pública no Estado do Rio Grande do Sul; e

II - poderão ser interrompidas por decisão fundamentada do Ministério da Cultura, mediante alteração no estado de calamidade no Estado do Rio Grande do Sul, o contexto pós-emergência e as regras procedimentais previstas na Instrução Normativa MinC nº 11, de 2024.

Art. 3º No período em que perdurar o estado de calamidade pública no Estado do Rio Grande do Sul:

I - as propostas e os projetos culturais apresentados no Sistema de Apoio às Leis de Incentivo à Cultura - SALIC por proponentes do Estado do Rio Grande do Sul, ou com ações a serem realizadas exclusivamente em seu território, tramitarão em regime de prioridade nas unidades técnicas de análises e na Comissão Nacional de Incentivo à Cultura – CNIC, conforme o art. 77 da Instrução Normativa MinC nº 11, de 2024; e

II - o Presidente da CNIC poderá convocar reunião extraordinária ou aprovar projetos em regime de urgência, ad referendum do colegiado, nos termos do art. 71, § 1º, do Decreto nº 11.453, de 23 de março de 2023.

Art. 4º O Ministério da Cultura – MinC realizará prospecção de incentivadores para o patrocínio de projetos culturais apresentados por proponentes do Estado do Rio Grande do Sul ou com ações a serem realizadas exclusivamente em seu território, que firmarão termo de compromisso de incentivo aos projetos, nos termos do art. 24, § 2º, da Instrução Normativa MinC nº 11, de 2024.

§ 1º Quando o projeto tiver como objeto a intervenção em bem tombado, deverá ser anexado ao SALIC o ato de tombamento ou documento pertinente que comprove o acautelamento como patrimônio cultural.

§ 2º Para os demais projetos, deverá ser apresentada declaração pelo poder executivo municipal ou estadual, que demonstre o interesse e a importância do projeto para a comunidade.

Art. 5º A seleção dos projetos previstos no art. 3º desta Instrução Normativa será realizada por Comitê Gestor a ser criado por portaria específica, que contará com a participação do MinC, da Secretaria da Cultura do Estado do Rio Grande do Sul, da CNIC e de representantes de entidades culturais.

§ 1º O Comitê Gestor estabelecerá os critérios para seleção de projetos culturais.

§ 2º Os doadores ou patrocinadores informarão previamente ao MinC o volume de recursos que serão investidos, para fins de dimensionamento da ação a ser implementada.

Art. 6º No período em que perdurar a calamidade pública no Estado do Rio Grande do Sul:

I - a exigência de captação mínima prevista no caput do art. 35 da Instrução Normativa MinC nº 11, de 2024, fica suspensa nas seguintes hipóteses:

a) projetos de intervenções de conservação e restauro de bens culturais imóveis, móveis e integrados tombados, protegidos por outras formas de acautelamento ou de reconhecido valor cultural; ou

b) projetos destinados à construção, reforma ou adequação de equipamentos culturais;

II - os recursos de patrocínio ou doação serão movimentados quando o projeto receber a aprovação da execução, atingidos 10% (dez por cento) do custo do projeto, podendo-se computar para o alcance deste índice:

c) registros de doação ou patrocínio por meio de bens ou serviços, economicamente mensuráveis e devidamente comprovados;

III – as movimentações de recursos serão autorizadas pela Secretaria competente, antes de atingidos os limites previstos nos art. 39 da Instrução Normativa MinC nº 11, de 2024, mediante solicitação no SALIC e após consulta de regularidade, nos seguintes projetos:

b) intervenções de conservação e restauro de bens culturais imóveis, móveis e integrados tombados, protegidos por outras formas de acautelamento ou de reconhecido valor cultural; ou

c) construção, reforma ou adequação de equipamentos culturais afetados pelo estado de calamidade pública decretado no Estado do Rio Grande do Sul;

IV - os prazos de captação e execução dos projetos ficam automaticamente prorrogados até 31 de dezembro de 2024, e poderão ser prorrogados até 31 de dezembro de 2025, mediante atualização do cronograma de execução pelo proponente;

V - após a liberação para execução, o projeto cultural poderá ser alterado durante sua execução, por meio do módulo de readequações do SALIC; e

VI - os projetos já executados e em fase de comprovação da realização física e financeira terão seus prazos de comprovação automaticamente prorrogados até 31 de dezembro de 2024.

Art. 7º As prestações de contas de projetos culturais adiados, parcialmente executados ou com ações canceladas em razão da decretação de estado de calamidade pública no Estado do Rio Grande do Sul poderão ser apresentadas, por meio do SALIC, com os seguintes documentos:

III - relatório demonstrando a nova proporção do objeto, metas, contrapartidas sociais, plano de distribuição e ampliação de acesso, em razão da alteração do orçamento em virtude de despesas não previstas.

Parágrafo Único. A prestação de contas será apresentada sem prejuízo das disposições contidas na Seção I do Capítulo VII da Instrução Normativa MinC nº 11, de 2024.

Art. 8º A avaliação de resultados dos projetos culturais que sofrerem impactos em razão da decretação de estado de calamidade pública no Estado do Rio Grande do Sul será aferida conforme os procedimentos previstos na Seção II do Capítulo VIII da Instrução Normativa MinC nº 11, de 2024, devendo ser consideradas as excepcionalidades impostas à execução e os princípios da razoabilidade e proporcionalidade.

Parágrafo Único. A ocorrência de caso fortuito ou força maior que impeça a execução dos projetos afastará a reprovação da prestação de contas e a avaliação de resultados, desde que regularmente comprovada.

Art. 9º Os proponentes de projetos culturais que sofrerem impactos em razão da decretação de estado de calamidade pública no Estado do Rio Grande do Sul ficarão dispensados da obrigação prevista no art. 68 da Instrução Normativa MinC nº 11, de 2024, e poderão apresentar autodeclaração explicativa no caso em que se fizer necessária a apresentação de documentação do projeto.

Art. 10. Até o dia 31 de dezembro de 2024, ficam suspensas a aplicação das seguintes medidas aos proponentes de projetos sediados no Estado do Rio Grande do Sul:

I - a decretação da inadimplência decorrente da omissão ou ausência de atendimento a diligências solicitadas pelo MinC;

II – a reprovação da prestação de contas e a decretação da inabilitação decorrentes da omissão do dever de prestar contas;

III – a cobrança dos parcelamentos de débitos concedidos, sem imposição de juros e correção monetária; e

IV – a aplicação de sanções e registros em cadastros de inadimplência de todos os projetos de proponentes com dívida nominal de até R$ 9.999,99 (nove mil, novecentos e noventa e nova reais).

[1] Art. 11 - Às Consultorias Jurídicas, órgãos administrativamente subordinados aos Ministros de Estado, ao Secretário-Geral e aos demais titulares de Secretarias da Presidência da República e ao Chefe do Estado-Maior das Forças Armadas, compete, especialmente:

I - assessorar as autoridades indicadas no caput deste artigo;

(...)

V - assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados ou já efetivados, e daqueles oriundos de órgão ou entidade sob sua coordenação jurídica;

[2] A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento.

[3] Art. 65. Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, no caso da União, ou pelas Assembléias Legislativas, na hipótese dos Estados e Municípios, enquanto perdurar a situação:

I - serão suspensas a contagem dos prazos e as disposições estabelecidas nos arts. 23 , 31 e 70;

II - serão dispensados o atingimento dos resultados fiscais e a limitação de empenho prevista no art. 9^o.

§ 1º Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, nos termos de decreto legislativo, em parte ou na integralidade do território nacional e enquanto perdurar a situação, além do previsto nos inciso I e II do caput:

I - serão dispensados os limites, condições e demais restrições aplicáveis à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como sua verificação, para:

a) contratação e aditamento de operações de crédito;

b) concessão de garantias;

c) contratação entre entes da Federação; e

d) recebimento de transferências voluntárias;

II - serão dispensados os limites e afastadas as vedações e sanções previstas e decorrentes dos arts. 35, 37 e 42, bem como será dispensado o cumprimento do disposto no parágrafo único do art. 8º desta Lei Complementar, desde que os recursos arrecadados sejam destinados ao combate à calamidade pública

III - serão afastadas as condições e as vedações previstas nos arts. 14, 16 e 17 desta Lei Complementar, desde que o incentivo ou benefício e a criação ou o aumento da despesa sejam destinados ao combate à calamidade pública

§ 2º O disposto no § 1º deste artigo, observados os termos estabelecidos no decreto legislativo que reconhecer o estado de calamidade pública

I - aplicar-se-á exclusivamente:

a) às unidades da Federação atingidas e localizadas no território em que for reconhecido o estado de calamidade pública pelo Congresso Nacional e enquanto perdurar o referido estado de calamidade;

b) aos atos de gestão orçamentária e financeira necessários ao atendimento de despesas relacionadas ao cumprimento do decreto legislativo;

II - não afasta as disposições relativas a transparência, controle e fiscalização.

§ 3º No caso de aditamento de operações de crédito garantidas pela União com amparo no disposto no § 1º deste artigo, a garantia será mantida, não sendo necessária a alteração dos contratos de garantia e de contragarantia vigentes.

Art. 65-A. Não serão contabilizadas na meta de resultado primário, para efeito do disposto no art. 9º desta Lei Complementar, as transferências federais aos demais entes da Federação, devidamente identificadas, para enfrentamento das consequências sociais e econômicas no setor cultural decorrentes de calamidades públicas ou pandemias, desde que sejam autorizadas em acréscimo aos valores inicialmente previstos pelo Congresso Nacional na lei orçamentária anual

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400012031202449 e da chave de acesso d97a10ee