ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO
COORDENAÇÃO-GERAL JURÍDICA DE ASSUNTOS TRABALHISTAS
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INFORMAÇÃO JURÍDICA REFERENCIAL n. 00004/2024/CONJUR-MTE/CGU/AGU
NUP: 00746.002196/2024-39
INTERESSADOS: COORDENAÇÃO GERAL DE ASSUNTOS DE DIREITO TRABALHISTA/CONJUR/MTE
ASSUNTOS: REGISTRO SINDICAL - MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO
I. Informação jurídica referencial - Prazo de validade de até 02 anos da sua aprovação.
II. Registro Sindical. Normas Constitucionais.
III. Breve histórico dos normativos ministeriais.
IV. Da mora administrativa.
V. Conclusão.
A Advocacia-Geral da União (AGU) publicou, no dia 23 de maio de 2014, a Orientação Normativa nº 55, possibilitando a Manifestação Jurídica Referencial, bem como a Portaria Normativa CGU/AGU n.º 05, de 31 de março de 2022, que disciplina a manifestação Jurídica Referencial e institui a Informação Jurídica Referencial.
Ou seja, criou-se a figura da “Manifestação Jurídica Referencial” e da “Informação Jurídica Referencial”, cuja finalidade é promoção da celeridade em processos administrativos que possibilitem análise jurídica padronizada em casos repetitivos, bem como padronização da prestação de subsídios para a defesa da União ou de autoridade pública.
Tem-se, assim, como objetivo ainda dispensar da análise individualizada pelos órgãos consultivos de “processos que sejam objeto de manifestação jurídica referencial”.
A Manifestação Jurídica Referencial” e a “Informação Jurídica Referencial” contribuem para a uniformização da atuação do órgão jurídico em matérias repetitivas, idênticas e recorrentes, frequentemente submetidos à análise jurídica.
Nesse sentido, considerando a grande demanda na apreciação de solicitações de subsídios fáticos e jurídicos que envolvem o Registro Sindical, apresenta-se a presente Informação Jurídica Referencial, que servirá de orientação jurídica completa e necessária para as demandas administrativas que tratam do tema.
Assim, dar-se-á celeridade às demandas e diminuição do fluxo de processos repetitivos, o que se coaduna com o princípio da eficiência. Por conseguinte, a dispensa da análise destes casos afetará diretamente no melhor funcionamento deste órgão de assessoramento jurídico e da respectiva área técnica do MTE.
Importante anotar que as áreas técnicas competentes do Ministério do Trabalho e Emprego foram previamente consultadas e contribuíram para a elaboração da presente Informação Referencial.
O registro das entidades sindicais está previsto na Constituição Federal, que reza:
Art. 8º É livre a associação profissional ou sindical, observado o seguinte:
I - a lei não poderá exigir autorização do Estado para a fundação de sindicato, ressalvado o registro no órgão competente (destaque nosso), vedadas ao Poder Público a interferência e a intervenção na organização sindical.
II - é vedada a criação de mais de uma organização sindical, em qualquer grau, representativa de categoria profissional ou econômica, na mesma base territorial, que será definida pelos trabalhadores ou empregadores interessados, não podendo ser inferior à área de um Município.
A Lei Fundamental, portanto, consagrou o princípio da liberdade sindical, limitado pela unicidade sindical, segundo a qual não pode haver mais de uma entidade sindical representando uma mesma categoria em idêntica base territorial.
Restou atribuída ao Ministério do Trabalho e Emprego a função de proceder ao registro das entidades sindicais, visando resguardar dita unicidade, vedada qualquer interferência ou intervenção na organização sindical.
Nesse sentido, decidiu o Superior Tribunal de Justiça:
Mandado de Segurança - Organização Sindical - Registro de entidade Sindical - Atribuição - Constituição Federal, art. 8º, itens I e II - A Constituição Federal erigiu como postulado a livre associação profissional e sindical, estabelecendo que a Lei não pode exigir autorização do Estado para a fundação de sindicato, ressalvado o registro no órgão competente, vedadas ao Poder Público a interferência e a intervenção na organização sindical. Persistência, no campo da legislação de regência, das regras legais anteriores que não discrepam da nova realidade constitucional, antes dão-lhe embasamento e operatividade. Atribuição residual do Ministério do Trabalho para promover o registro sindical, enquanto lei ordinária não vier dispor de outra forma. Atuação restrita, no caso, à verificação da observância ou não da ressalva constitucional que veda a existência de organização sindical da mesma categoria profissional em idêntica base territorial.
(MS 29/DF; (1989/0007283-8) DJ:18/12/1989. Min. Miguel Ferrante).
Corroborando esse entendimento, decidiu o Supremo Tribunal Federal, em sessão plena, no julgamento do Mandado de Injunção nº 1.418 relatado pelo Ministro Sepúlveda Pertence:
O que é inerente à nova concepção constitucional positiva de liberdade sindical é, não a existência de registro público - (...) – mas, a teor do art. 8º, I, do texto fundamental, “que a lei não poderá exigir autorização do Estado para fundação de sindicato”; o decisivo, para que se resguardem as liberdades constitucionais de associação civil ou de associação sindical, é, pois, que se trata efetivamente de simples registro – ato vinculado, subordinado apenas à verificação de pressupostos legais – e não de autorização ou de reconhecimento discricionários.
(...) Ao registro das entidades sindicais inere a função de garantia da imposição de unicidade – esta, sim, a mais importante das limitações constitucionais no princípio da liberdade sindical. (...) A função de salvaguarda da unicidade sindical induz a sediar, ‘si et in quantum’, a competência para o registro das entidades sindicais no Ministério do Trabalho, detentor do acervo das informações imprescindíveis ao seu desempenho.
(Ac. de 03.08.92 no MI-1.418, publicado na Rev. LTr nº 57, 1993, p. 1099 e segs. Apud. SÜSSEKIND, Arnaldo. Direito Constitucional do Trabalho. Rio de Janeiro: Renovar, 1999, págs. 353 e 354).
O Supremo Tribunal Federal aprovou ainda, na Sessão Plenária de 24/09/2003, a Súmula 677, que dispõe:
Até que lei venha a dispor a respeito, incumbe ao Ministério do Trabalho proceder ao registro das entidades sindicais e zelar pela observância do princípio da unicidade.
Observe-se que a atuação estatal se limita à preservação da unicidade sindical, não interessando ao Estado qual entidade sindical irá representar determinada categoria, desde que esta representação não ofenda o princípio da unicidade sindical.
Nesse sentido, o interesse da União refere-se ao processamento administrativo do pedido de registro sindical, dada a sua legitimidade para defender a validade dos atos administrativos exarados na gestão do Cadastro Nacional das Entidades Sindicais.
Registre-se que eventuais decisões judiciais que determinam a concessão do registro a entidade sindical específica, sem determinar a correspondente exclusão da categoria e/ou base territorial de outra entidade preexistente podem comprometer a preservação da unicidade sindical estabelecida pelo texto constitucional.
Com o objetivo de regulamentar os procedimentos administrativos referentes aos pedidos de registro sindical, dando cumprimento ao seu mister nessa seara, o Poder Público edita normas disciplinadoras.
Após o entendimento firmado de que caberia ao Ministério do Trabalho e Emprego o registro sindical, referido órgão expediu a Instrução Normativa nº 05, de 15 de fevereiro de 1990, seguida da Instrução Normativa nº 09, de 21 de março de 1990. Este ato administrativo foi, contudo, revogado pela Instrução Normativa nº 01, de 27 de agosto de 1991, alterada pela Instrução Normativa nº 02, de 01 de setembro de 1992, concluindo que a inscrição do estatuto do sindicato deveria ser feita em cartório até que a matéria fosse regulamentada, sob pena de interferência do Poder Público na organização sindical. Facultava-se, porém, às entidades sindicais o depósito de seus estatutos no AESB - Arquivo de Entidades Sindicais Brasileiras, então criado pelo Ministério do Trabalho e Emprego para fins de cadastro, não constituindo ato concessivo de personalidade sindical.
A reiterada jurisprudência do STJ, no entanto, reafirmava que o arquivamento não atendia ao mandamento legal que determinava o registro, sob a argumentação de que tais atos tinham efeitos jurídicos diferentes.
Assim, foi expedida a Instrução Normativa nº 3, de 10 de agosto de 1994, que, além de criar o Cadastro Nacional de Entidades Sindicais – CNES, atribuiu a competência para decidir sobre o registro de sindicatos e das correspondentes federações e confederações ao então Ministro do Trabalho. A Instrução Normativa nº 01, de 17 de julho de 1997, foi sucedida pela Portaria nº 343, de 2000 e, posteriormente, pela Portaria nº 186, de 2008 e, em seguida, pela Portaria n º 326, de 1º de março de 2013, também dispondo acerca do Registro Sindical.
Posteriormente, a Portaria nº 501, de 30 de abril de 2019, do Ministério da Justiça e Segurança Pública, passou a reger o registro sindical de primeiro grau e de grau Superior.
Em seguida, a atribuição para efetuar o registro sindical fora transferida ao Ministério da Economia.
Por fim, com a recriação do Ministério do Trabalho e Previdência, tal atribuição fora transferida à citada Pasta (Medida Provisória nº 1.058, de 27 de julho de 2021, convertida na Lei nº 14.261, de 16 de dezembro de 2021).
A Portaria nº 17.593, de 24 de julho de 2020, da então Secretaria Especial de Previdência e Trabalho do Ministério da Economia, regeu o registro sindical de primeiro grau e de grau superior até sua revogação expressa pela Portaria MTP nº 671, de 8 de novembro de 2021.
Atualmente, a atribuição para efetuar o registro sindical compete ao Ministério do Trabalho e Emprego com fulcro na Lei nº 14.600, de 19 de junho de 2023 (decorrente da conversão da Medida Provisória 1154, de 1º de janeiro de 2023).
Nesse ínterim, foi publicada a Portaria MTE nº 3.472, de 04 de outubro de 2023, que atualmente dispõe sobre os procedimentos para o registro das entidades sindicais no Ministério do Trabalho e Emprego.
A Portaria MTE nº 3.472, de 04 de outubro de 2023, que atualmente regulamenta os procedimentos para o registro das entidades sindicais no Ministério do Trabalho e Emprego, dispõe, em seu art. 47, que a análise dos pedidos de registro/alteração sindical é feita por ordem cronológica, através do Sistema de Distribuição de Processos - SDP, in verbis:
Art. 47. As análises de pedidos previstos nesta Portaria serão feitas de acordo com a ordem cronológica de data e hora de protocolo, obedecidas as seguintes filas no Sistema de Distribuição de Processos - SDP:
I - pedidos de registro sindical e de alteração estatutária de sindicatos; e
II - pedidos de registro sindical e de alteração estatutária de entidades de grau superior.
Parágrafo único. Haverá controle diverso das filas previstas nos incisos I e II do caput para os pedidos de registro de incorporação e de fusão, e outro para os recursos administrativos.
O mesmo regulamento determina que os processos deverão ser concluídos no prazo de um ano, contados do protocolo no órgão administrativo, salvo nos casos dos arts. 35 e 40, que deverão ser analisados no prazo máximo de sessenta dias. Veja-se:
Art. 48. Os processos de pedido de registro deverão ser concluídos no prazo de um ano, contado da data de recebimento do pedido, ressalvados os prazos para a prática de atos a cargo do interessado e outros inerentes ao processo, devidamente justificados nos autos.
Parágrafo único. Os pedidos previstos nos art. 35 e 40 deverão ser analisados no prazo de 60 (sessenta) dias.
Art. 49. A contagem dos prazos previstos nesta Portaria será feita na forma do Capítulo XVI da Lei nº 9.784, de 1999.
Saliente-se, todavia, que o prazo para conclusão dos pedidos não é peremptório, o que implica dizer que a sua superação não traduz desídia da administração pública, eis que se trata, na verdade, de prazo de cunho meramente administrativo, fixado pela própria Administração tendo em vista o poder regulamentar, voltado para o bom andamento da atividade levada a efeito pelo Poder Público.
Nesse sentido, a decisão judicial que determina a retirada de um processo administrativo da ordem cronológica a fim de que se cumpra estritamente o prazo previsto no normativo gera, em consequência, prejuízo àquelas entidades que protocolaram seu pedido em data mais remota, pois torna possível que um sindicato que protocolou seu pedido mais recentemente obtenha registro, caso exista outro com pretensão de representar determinada categoria em base territorial idêntica (princípio da unicidade sindical, art. 8º, II, da Constituição Federal).
De fato, a distribuição por ordem cronológica contribui para a isonomia e impessoalidade dos atos da administração, entendendo-se ainda ser razoável o tempo de duração do processo face à complexidade do procedimento de registro sindical.
A par de tais fatos, deve-se considerar ainda que, objetivando organizar a estrutura administrativa após as modificações nas competências das Pastas Ministeriais, as decisões administrativas em processos de requerimento de registro sindical, excetuadas as hipóteses de determinação judicial para a prática de ato decisório, foram suspensas temporariamente em 2020 pela Portaria nº 3.203, de 5 de fevereiro de 2020, prorrogada pela Portaria nº 9.275, de 06 de abril de 2020 (a qual prorrogou referida suspensão até 30 de junho de 2020, retornando-se a regular análise das demandas a partir de 1º de julho de 2020).
Em 2023, nova suspensão foi determinada pela Portaria MTE Nº 217, de 3 de fevereiro de 2023, prorrogada pela Portaria MTE 1393, de 5 de maio de 2023, e pela Portaria MTE nº 2.968, de 02 de agosto de 2023, a qual suspendeu “todos os procedimentos de análise e as publicações relativas a processo de registro sindical, até 4 de outubro de 2023, em face da necessária adequação de procedimentos administrativos e normativos”, excluindo-se de tal restrição os processos com determinação judicial para cumprimento.
Ressalta-se que tais suspensões tiveram por objetivo promover revisão e adequação das estruturas ministeriais e normativos que disciplinam a matéria.
Sendo essa a Informação Jurídica Referencial sobre o tema Registro Sindical e, assim, nos termos da Portaria Normativa CGU/AGU n.º 05, de 31 de março de 2022, solicita-se, após a devida aprovação pelas autoridades superiores:
Por fim, excepcionalmente, sendo verificada a presença de eventual dúvida técnica ou jurídica sobre o registro sindical, o processo administrativo deverá ser encaminhado à análise e emissão de manifestação pelas áreas competentes do Ministério do Trabalho e Emprego.
À consideração do Sr. Consultor Jurídico.
Brasília, 07 de junho de 2024.
JULIANA MOREIRA BATISTA
ADVOGADA DA UNIÃO
COORDENAÇÃO-GERAL JURÍDICA DE ASSUNTOS TRABALHISTAS
CONJUR/MTE
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 00746002196202439 e da chave de acesso f882fb8b