ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA NO MINISTÉRIO DA CULTURA

PARECER nº 160/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU

PROCESSO nº 01400.010179/2024-49

INTERESSADA: Secretaria-Executiva

ASSUNTO: Minuta de portaria ministerial.

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E FINANCEIRO.

I - Ato normativo. Minuta de portaria ministerial. Medidas de desburocratização e procedimento administrativos no âmbito do Ministério da Cultura, com vistas à promoção de justiça social.

II - Competência da Ministra de Estado da Cultura para regular a simplificação e racionalização de procedimentos administrativos internos. Aderência às normas de direito administrativo e financeiro do governo federal.

III -  Parecer favorável, com recomendações de ajustes.

Sra. Consultora Jurídica,

Cuidam os presentes autos de proposta de portaria a ser editada pela Minsitra de Estado da Cultura com o objetivo de desburocratização de procedimentos administrativos no âmbito do Ministério da Cultura.

A proposta tem origem na Subsecretaria de Gestão de Prestação e Tomada de Contas (SGPTC), da Secretaria-Executiva, e foi encaminhada a esta Consultoria Jurídica por meio do Ofício nº 2917/2024/SE/MinC (SEI/MinC 1769910)

Inicialmente apresentada no doc. SEI/MinC 1728318, a minuta foi objeto de manifestação jurídica por meio da Nota nº 91/2024/CONJUR/MinC/CGU/AGU (SEI/MinC 1734874; Sapiens/AGU 1491419759), na qual ponderou-se que determinados procedimentos estabelecidos na portaria necessitariam ser melhor debatidos para evitar desconformidades com as legislações de regência dos diversos instrumentos de parceria.

Após consultas internas realizadas entre a SGPTC e a Conjur/MinC, chegou-se a uma nova minuta que agora se apresenta para novo pronunciamento jurídico. A nova minuta encontra-se juntada no doc. SEI/MinC 1769751.

Nota Técnica nº 4/2024 (SEI/MinC 1728314) justifica a proposta, em síntese, nos seguintes termos:

A desburocratização é essencial para tornar a cultura mais acessível a todos os cidadãos brasileiros. Reduzindo a complexidade dos processos de aplicação e prestação de contas, o Ministério da Cultura facilita a participação de uma variedade mais ampla de proponentes, incluindo aqueles de regiões remotas ou com menos recursos. Isso não só amplia a diversidade de expressões culturais que são financiadas e promovidas, mas também assegura que todos os segmentos da população tenham oportunidades iguais de acessar os benefícios proporcionados pelos programas culturais. A desburocratização, como indicada no art. 3º da PNAB, serve como um meio de tornar a política cultural mais inclusiva e representativa da diversidade brasileira.

(...)

A necessidade de desburocratização dos procedimentos administrativos no Ministério da Cultura e suas entidades vinculadas é crucial para assegurar a eficiência na gestão dos recursos públicos destinados à cultura, bem como para promover a justiça social e o acesso equânime aos serviços estatais.

Neste sentido a sugestão de portaria, em conformidade com os preceitos legais e regulamentares mencionados, propõe simplificar e racionalizar os processos, eliminando controles meramente formais e garantindo que a gestão administrativa seja norteada pelos princípios da economia, celeridade e efetividade.

Essa medida, em consonância com os dispositivos legais e regulamentares referidos, visa à simplificação das prestações de contas de projetos culturais, conforme disposto nos artigos 2º e 3º da Minuta de Portaria. Isso não apenas reduz a burocracia, mas também garante a segurança jurídica dos proponentes, sem comprometer a fiscalização e a transparência na utilização dos recursos públicos.

Assim, a proposta de portaria está alinhada não apenas com a busca pela eficiência administrativa, mas também com os princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Em linhas gerais, a norma proposta está estruturada da seguinte forma: (i) um capítulo inicial com normas principiológicas e programáticas e um artigo no qual se estabelecem diferença conceituais entre transferências voluntárias e outras formas de transferências destinadas ao setor privado, e não ao setor público, que foram denominadas como discricionárias; (ii) um capítulo com critérios gerais para análise de prestações de contas, buscando harmonizar procedimentos com instrumentos anteriores à vigência da Lei nº 13.019/2014, instrumentos da Política Nacional de Cultura Viva (PNCV) e beneficiários indiretos de chamamentos públicos do fomento direto e indireto; (iii) um capítulo sobre a aplicabilidade do novo decreto do fomento à cultura (Decreto nº 11.453/2023); e (iv) um capítulo com disposições finais sobre possibilidades de revisões de atos administrativos, alterações de normas ministeriais em vigor e revogação de determinados dispositivos.

É o relatório.

O proposta em exame já foi apreciada por esta Consultoria Jurídica em análise preliminar por meio da Nota nº 91/2024/CONJUR-MinC/CGU/AGU, na qual apontou-se a baixa densidade normativa do texto, que possuía conteúdo majoritariamente principiológico e reproduzia regras gerais das legislações de regência das parcerias do poder público com organizações públicas de outros entes federativo ou de organizações da sociedade civil.

Ao buscar harmonizar estas diferentes legislações, o texto inicialmente apresentado incorria em certas generalizações incabíveis que buscavam um critério único para análise e julgamento de prestações de contas de tais parcerias, o que exigiu reformulações realizada mediante tratativas entre a área técnica responsável e esta Consultoria Jurídica. O texto ora em exame resulta deste processo de consultas internas.

Em linhas gerais, o texto permanece com um capítulo inicial que trata de princípios gerais de desburocratização e justiça social na aplicação das normas vigentes sobre as prestações de contas de parcerias sob a governança do Ministério da Cultura, com possibilidade e aplicação para aquelas que se encontrem sob outras esferas de governança, mas sob o regime jurídico do fomento à cultura estabelecido no Decreto nº 11.453/2023. Embora não afetem diretamente a aplicação das normas específicas para apresentação, análise e julgamento de prestações de contas, podem nortear a interpretação de procedimentos operacionais no âmbito das unidades técnicas de análise de prestações de contas, contribuindo para eliminar divergências internas.

Em se tratando de competência para exercer orientação dos órgãos da administração pública que lhe são subordinados acerca da execução da leis e regulamentos pertinentes à sua esfera de atuação, a Ministra da Cultura é competente para o ato em questão. É necessária, porém, uma melhor delimitação de tal competência no preâmbulo da minuta, sendo recomendada a seguinte redação:

A MINISTRA DE ESTADO DA CULTURA, no uso das atribuições previstas nos incisos I e II do parágrafo único do art. 87 da Constituição, RESOLVE:

Com relação à finalidade e à motivação do ato, encontram-se mencionadas na Nota Técnica nº 4/2024, havendo congruência entre ambas, uma vez que o ato procura superar ambiguidades e dúvidas interpretativas quanto ao alcance dos regimes jurídicos aplicáveis a parcerias com o setor público e com o setor privado, bem como quanto ao regime jurídico próprio do Decreto nº 11.453/2023.

No que tange à forma, recomendam-se alguns ajustes necessários para atendimento do Decreto nº 12.002/2024, a saber:

1. utilização da seguinte epígrafe: INSTRUÇÃO NORMATIVA MINC nº ...., DE ..... DE .......................... DE 2024, sendo preferível o uso de instrução normativa à portaria, por já ter sido utilizada pela Ministra de Estado como padrão para regulamentação do mecanismos de fomento à cultura  do Decreto nº 11.453/2024;
2. centralização dos títulos de capítulos; e
3. menção exclusiva à autoridade signatária na assinatura, sem necessidade e referenda de autoridades inferiores.

Com relação ao conteúdo da proposta, vislumbra-se a necessidade dos seguintes ajustes adicionais:

1. No inciso II do art. 2º, sugere-se avaliar a conveniência de utilizar categoria "transferência discricionária para organizações da sociedade civil", tendo em vista que tal nomenclatura não se encontra presente na legislação vigente. Recomenda-se considerar simplesmente a expressão "transferências para organizações da sociedade civil" ou "transferência para o setor privado", utilizada na Lei de Diretrizes Orçamentárias (arts. 86 a 91).
2. Para ambos os incisos do art. 2º, sugere-se ainda, em lugar da locução "são consideradas", a seguinte redação:

I - são instrumentos de transferência voluntária: convênio, contrato de repasse e instrumentos congêneres firmados entre órgãos ou entidades de diferentes esferas da federação;

II - são instrumentos de transferência para organizações da sociedade civil: termo de fomento, termos de colaboração, termo de compromisso cultural e instrumentos congêneres firmados com organizações da sociedade civil.

3. Para o inciso I do art. 4º, recomenda-se ao final do texto o seguinte acréscimo: "desde que não haja descumprimento de metas ou indício de irregularidade".
4. No art. 5º, recomenda-se a seguinte redação:

Art. 5º  Sempre que possível, os editais, chamamentos públicos e respectivos instrumentos executados com recursos do Ministério da Cultura serão elaborados, celebrados, monitorados e avaliados segundo as disposições do Decreto nº 11.453, de 23 de março de 2023, observado o disposto no § 5º do art. 22 do referido decreto.

5. No art. 6º, recomenda-se a seguinte redação:

Art. 6º  Aplica-se o § 5º do art. 22 do Decreto nº 11.453, de 2023, aos instrumentos celebrados com amparo no inciso III do art. 2º da Lei nº 14.017, de 29 de junho de 2020.

6. No art. 7º, recomenda-se a seguinte redação:

Art. 7º  Esta Instrução Normativa poderá ser aplicada pelas entidades vinculadas do Ministério da Cultura e por quaisquer entes participantes da Política Nacional Aldir Blanc de Fomento à Cultura (PNAB), sem prejuízo das normas e orientações emanadas de suas autoridades competentes.

7. O art. 11 deve ser suprimido, tendo em vista que a alteração ali pretendida já foi implementada pelo art. 59 da Instrução Normativa MinC nº 12, de 28 e maio de 2024.
8. No art. 12, deve ser suprimido o inciso I e renumerados os demais incisos, tendo em vista que as revogações ali mencionadas já foram implementadas pelo art. 60 da Instrução Normativa MinC nº 12, de 28 e maio de 2024.

Isto posto, uma vez procedidos os ajustes ora apontados para que a proposta em exame estabeleça um conjunto de orientações passíveis de efetivamente simplificar os processos de controle e gestão de riscos dos instrumentos de parceria firmados no âmbito do ministério sem incorrer em generalizações não aplicáveis a todos os regimes jurídico de tais parcerias, reputo juridicamente possível o prosseguimento do feito junto ao Gabinete da Ministra, para avaliação de oportunidade e conveniência de sua publicação, sem prejuízo do juízo de mérito administrativo a cargo da autoridade competente, entre outras autoridades interessadas que eventualmente venham a ser consultadas.

Por fim, ressalte-se a desnecessidade de retorno dos autos a esta Consultoria Jurídica em caso de mera implementação do ajustes redacionais apontados no presente parecer ou de motivada justificativa para sua não implementação.

À consideração superior.

Brasília, 17 de junho de 2024.

OSIRIS VARGAS PELLANDA

Advogado da União

Coordenador-Geral Jurídico de Políticas Culturais

^{Processo eletrônico disponível em https://supersapiens.agu.gov.br por meio do Número Único de Protocolo (NUP) 01400010179202449 e da chave de acesso c1570426}